CE-SECCION TERCERA-25000-23-36-000-2015-02234-01(57348)-2017

TÍTULOS EJECUTIVOS - Clasificación. Clases / TITULO EJECUTIVORegulación normativa / TÍTULOS EJECUTIVOS - Requisitos para su exigibilidad son título base de recaudo ejecutivo: i) las sentencias ejecutoriadas proferidas por esta jurisdicción, en donde se condene a una entidad al pago de sumas dinerarias, ii) las decisiones proferidas en ejercicio de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en donde se establezcan obligaciones claras, expresas y exigibles, iii) los contratos y sus garantías, junto con los actos expedidos en ejercicio de la actividad contractual, de los cuales emane una obligación clara, expresa y exigible a cargo de alguna de las partes y iv) los actos administrativos, con constancia de ejecutoria, en donde se reconozca un derecho o una obligación clara, expresa y exigible en cabeza de una autoridad administrativa, los cuales deben ser allegados en copia auténtica con la anotación de que corresponden al primer ejemplar. (…) La circunstancia de que los actos administrativos que se aducen al proceso como título base de recaudo ejecutivo se aporten en copia auténtica con constancia de ser el primer ejemplar es una de las nuevas exigencias que consagra la Ley 1437 de 2011, para viabilizar la orden de pago. Dicha exigencia obedece, “por una parte, a la imposibilidad de aducir al proceso ejecutivo el original del respectivo documento y, por otra parte, a la imperiosa necesidad de brindar al obligado la seguridad de que no va a ser ejecutado de nuevo, con fundamento en el mismo título, en oportunidad posterior” , pero debe

tenerse en cuenta que la obligación de aportar los actos administrativos que integran el título ejecutivo con la constancia de ser la primera copia solo es exigible cuando la obligación contenida en el título se satisface en un solo momento, pues cuando la obligación debe ser satisfecha por el deudor en distintas oportunidades no es viable exigir la constancia de ser la primera copia, pues es obvio que el acreedor necesita el título, para luego reclamarla por la vía ejecutiva, cuantas veces el deudor incumpla la obligación y ésta sea exigible. (…) en el artículo 215 del C.P.A.C.A. se determina que los documentos que contienen títulos ejecutivos deben cumplir los requisitos que la ley exige. Sobre el particular, el artículo 299 de ese mismo código establece que para la ejecución en materia de contratos se observarán las reglas establecidas en el Código de Procedimiento Civil para el proceso ejecutivo de mayor cuantía, en las cuales se establece que “pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él”.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 297 / LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 215 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 299

TÍTULO EJECUTIVO COMPLEJO - Está conformado por una pluralidad de documentos / TÍTULO EJECUTIVO - Para su exigibilidad en proceso ejecutivo se requiere que se aporten en primera copia / SOLICITUD DE MANDAMIENTO DE PAGO - Improcedente por cuanto no se aportó primera

copia de algunas de las resoluciones que conforman el título [L]a obligación que dio origen al presente asunto está contenida en un título ejecutivo complejo integrado por una pluralidad de documentos que, en conjunto, constituyen una unidad jurídica, en la medida en que tienen relación causal entre sí y se originan en el mismo negocio jurídico. Tales documentos son: i) el contrato de concesión C-011 de 2000, ii) la Resolución 677 del 20 de septiembre de 2010 y iii) las Resoluciones 906, 907 y 908 de 2010 y la 025 de 2011, a través de las cuales se confirmó la Resolución 677 de 2010. Visto lo anterior, debe verificarse, entonces, que la parte ejecutante haya aportado a este asunto los documentos acabados de mencionar y que, además, la copia de la Resolución 677 de 2010 – acto administrativo por medio del cual se liquidó unilateralmente el contrato de concesión C-011 de 2000– y la de los actos que la confirman tengan la constancia de ser el primer ejemplar, como lo establece el numeral 4 del artículo 297 del C.P.A.C.A., pues la obligación por la cual acá se pretende ejecutar se cumple en un único momento, esto es, cuando la ejecutada pague la suma dineraria fijada en la referida Resolución 677 de 2010, lo cual garantiza, como se vio con antelación, que a ésta no se le cobre nuevamente la deuda con base en el mismo título de recaudo. Así las cosas y comoquiera que la UAESP no allegó la copia auténtica de la Resolución 677 de 2010 y de los actos que la confirmaron con la constancia de que constituyen el primer ejemplar, tal como se evidencia en las pruebas

aportadas al proceso y como lo manifestó el a quo en el auto recurrido, se confirmará la providencia impugnada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

Bogotá D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 25000-23-36-000-2015-02234-01(57348)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE SERVICIOS PÚBLICOS –

UAESP–

Demandado: FCC INTERNACIONAL DE SERVICIOS COLOMBIA S.A. (HOY

PROACTIVA COLOMBIA S.A.) Y OTROS Referencia: EJECUTIVO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante contra el auto del 16 de diciembre de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A”, mediante el cual se abstuvo de librar mandamiento de pago.

I. ANTECEDENTES 1.1. La demanda El 28 de septiembre de 2015, la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos –UAESP– presentó demanda ejecutiva contra FCC Internacional de

Servicios Colombia S.A. (hoy Proactiva Colombia S.A.), Fomento de Construcciones y Contratas S.A., Compagnie Generale D’Enterprises Automobiles S.A. (hoy Veolia Properte France Recycling), FCC Medio Ambiente S.A. y Alfonso Benítez S.A., sociedades que hacen parte del consorcio Proactiva Doña Juana y

que, a su vez, son socias de Proactiva Doña Juana E.S.P S.A, con la finalidad de obtener mandamiento de pago a su favor por las sumas indicadas en las pretensiones formuladas, así (se transcribe como obra en el texto original): “PRIMERA: Librar mandamiento de pago a favor de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE SERVICIOS PÚBLICOS – UAESP … por la suma de CUARENTA Y DOS MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y CINCO MILLONES CUARENTA Y NUEVE MIL CIENTO QUINCE PESOS ($42.385.049.115), en virtud de lo dispuesto en los artículos segundo y tercero de la Resolución de liquidación unilateral No.677 de 2010 descontando el valor de la compensación efectuada con la sociedad PROACTIVA DOÑA JUANA S.A. ESP, suma a la cual se le deberá descontar la suma de SEIS MIL OCHO MILLONES DOSCIENTOS SESENTA Y DOS MIL SETECIENTOS SETENTA Y CUATRO PESOS CON SESENTA Y DOS CENTAVOS ($6.008.262.774,62) compensada entre la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE SERVICIOS PÚBLICOS – UAESP y PROACTIVA DOÑA JUANA S.A. ESP mediante Auto del 7 de noviembre de 2003. Proceso

Ejecutivo. Ejecutante: UAESP, ejecutada: PROACTIVA DOÑA JUANA E.S.P.

S.A., Radicado No. 2011-323. Tribunal Administrativo de Cundinamarca. “(…) “SEGUNDA PRINCIPAL: Librar mandamiento de pago … por las siguientes sumas de dinero:

“Los intereses de mora sobre la suma de CUARENTA Y DOS MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y CINCO MILLONES CUARENTA Y NUEVE MIL CIENTO QUINCE PESOS ($42.385.049.115), en virtud de lo dispuesto en los artículos segundo y tercero de la Resolución de liquidación unilateral No.677 de 2010, a la máxima tasa permitida por la ley, entre el 30 de diciembre de 2010, fecha en la cual se desfijó el edicto mediante el cual se resolvió el resurso de reposición interpuesto por la sociedad PROACTIVA DOÑA JUANA E.S.P. S.A., hasta el 7 de noviembre de 2013 fecha en que operó compensación parcial entre la de (sic) UAESP y PROACTIVA DOÑA JUANA E.S.P. S.A., y sobre el saldo resultante de la compensación y a partir del 8 de noviembre de 2013 se liquidarán y pagarán los intereses de mora a la máxima tasa legal hasta la fecha del pago. “(…) “TERCERA: Librar mandamiento de pago … por la actualización monetaria de las sumas que se reclaman mediante la presente demanda ejecutiva, descontando el valor de la compensación efectuada a partir del 7 de noviembre de 2013, de conformidad con lo previsto en el parágrafo del artículo tercero de la Resolución No. 677 de 2010, desde la fecha de firmeza de la resolución hasta la fecha efectiva de pago. “CUARTA: Librar mandamiento de pago … por los intereses moratorios a la máxima tasa permitida por la ley sobre la suma de SEIS MIL OCHO MILLONES DOSCIENTOS SESENTA Y DOS MIL SETECIENTOS SETENTA Y CUATRO PESOS CON

SESENTA Y DOS CENTAVOS ($6.008.262.774,62) compensada entre la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE SERVICIOS PÚBLICOS – UAESP y PROACTIVA DOÑA JUANA S.A. ESP mediante Auto del 7 de noviembre de 2003. Proceso

Ejecutivo. Ejecutante: UAESP, ejecutada: PROACTIVA DOÑA JUANA E.S.P.

S.A., Radicado No. 2011-323. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, liquidados desde el 30 de diciembre de 2010, fecha en la cual se desfijó el edicto mediante el cual se resolvió el resurso de reposición interpuesto por la sociedad PROACTIVA DOÑA JUANA E.S.P. S.A. hasta el 7 de noviembre de 2013 fecha de efectividad de la compensación. “(…) “QUINTA: Que se condene las sociedades PROACTIVA COLOMBIA S.A. (antes

FCC INTERNACIONAL DE SERVICIOS COLOMBIA S.A.) FOMENTO DE

CONSTRUCCIONES Y CONTRATAS S.A. – FCC, VEOLIA PROPERTE FRANCE RECYCLING (antes COMPAGNIE GENERALE D’ENTREPRISES AUTOMOBILES S.A.), FCC MEDIO AMBIENTE S.A. y ALFONSO BENÍTEZ S.A., en su calidad de comerciantes, al pago de los intereses previstos en el artículo 886 del Código de Comercio sobre el valor de los intereses ya causados y los que se causen y cumplan un año de causados, desde la fecha de radicación de la presente demanda hasta la fecha de su pago. “SEXTA: Que se condene las sociedades PROACTIVA COLOMBIA S.A. (antes

FCC INTERNACIONAL DE SERVICIOS COLOMBIA S.A.) FOMENTO DE

CONSTRUCCIONES Y CONTRATAS S.A. – FCC, VEOLIA PROPERTE FRANCE RECYCLING (antes COMPAGNIE GENERALE D’ENTREPRISES AUTOMOBILES S.A.), FCC MEDIO AMBIENTE S.A. y ALFONSO BENÍTEZ S.A., al pago de los gastos y costas del proceso”1. Como fundamentos fácticos de la demanda se señalaron, en resumen, los siguientes: 1.1.1. La Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos (hoy UAESP) ordenó, mediante la Resolución 057 de 1999, la apertura de la licitación pública internacional 002 de 1999, “con el objeto de contratar mediante el sistema de concesión la operación técnica, administrativa ambiental y el mantenimiento del relleno sanitario Doña Juana donde se disponen actualmente los residuos sólidos generados en la ciudad …”2. Posteriormente, dicho proceso de selección se declaró desierto, a través de la Resolución 008 del 26 de enero de 2000. 1.1.2. La UESP (hoy UAESP) inició el proceso de invitación internacional 001 de 2000, para el cual habilitó el pliego de condiciones de la licitación pública internacional 002 de 1999 y solicitó la presentación de propuestas. Entre quienes recibieron esa solicitud se encontraba el consorcio demandado3. 1 Folios 15 a 19 del cuaderno 1. 2 Folio 3 del cuaderno 2.

3 “Las sociedades FOMENTO DE CONSTRUCCIONES Y CONTRATAS (FCC), COMPAGNIE

GENERALE D’ENTERPRISES AUTOMOBILES S.A. (hoy VEOLIA PROPERTE FRANCE RECYCLING), FCC MEDIO AMBIENTE S.A., FCC INTERNACIONAL DE SERVICIOS COLOMBIA S.A. (hoy PROACTIVA COLOMBIA S.A.) y ALFONSO BENÍTEZ S.A., mediante acta de fecha 15 de febrero de 2000 constituyeron el consorcio denominado PROACTIVA DOÑA JUANA, para efectos de presentar una oferta conjunta dentro de la convocatoria Invitación No. 001 de 2000, adelantada por 1.1.3. En Resolución 013 del 18 de febrero de 2000, el Comité Evaluador Interinstitucional e Interdisciplinario recomendó en primer orden de elegibilidad, para la contratación de la concesión, al consorcio Proactiva Doña Juana. Los miembros de dicho consorcio, mediante la escritura pública 449 del 1 de marzo de 2000, constituyeron la empresa prestadora de servicios públicos denominada Proactiva Doña Juana E.S.P. S.A. 1.1.4. El 7 de marzo de 2000, la UESP (hoy UAESP) y Proactiva Doña Juana E.S.P. S.A. celebraron el contrato de concesión C-011 de 2000, cuyo objeto era “la administración, operación y mantenimiento del Relleno Sanitario de Doña Juana, donde se disponen actualmente los residuos generados en Santa Fe de Bogotá…”4. 1.1.5. El plazo de dicho contrato era de 5 años contados a partir de la suscripción del acta de iniciación, la cual se realizó el 9 de marzo de 2000. Este plazo fue prorrogado en diversas oportunidades hasta el 8 de octubre de 2009.

1.1.6. En la cláusula 17 del contrato C-011 de 2000 se determinó la responsabilidad solidaria de los socios que integran el consorcio, así: “Los socios del CONCESIONARIO responden solidariamente con éste de todas y cada una de las obligaciones derivadas del contrato …”5 (negrillas y subrayado hacen parte del texto original). 1.1.7. A partir del 8 de octubre de 2009, las partes tenían 4 meses, esto es, hasta el 8 de febrero de 2010, para liquidar de mutuo acuerdo el contrato; no obstante, éstas decidieron prorrogar dicho plazo hasta el 30 de abril de 2010, pero no llegaron a ningún acuerdo para liquidar bilateralmente el contrato. 1.1.8. Por lo anterior, la UAESP, con fundamento en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, liquidó unilateralmente el contrato, mediante la Resolución 677 del 20 de septiembre de 2010. 1.1.9. En la citada resolución, se dispuso (se transcribe como obra en la demanda, incluso con errores): la UESP (hoy UAESP)” (folio 5 del cuaderno 1). 4 Folio 6 del cuaderno 2. 5 Folio 7 del cuaderno 1. “ARTICULO PRIMERO. Liquidar unilateralmente el Contrato de Concesión No. C-011 de 2000, con fundamento las disposiciones establecidas en la Ley 80 de 1993, la Ley 1150 de 2007, el Decreto 2474 de 2008 y demás disposiciones concordantes y complementarias, y de conformidad con la parte considerativa de la presente Resolución.

“ARTICULO SEGUNDO. Fijar como valor de la Liquidación del Contrato de Concesión Número C-011 de 2000, la suma de CUARENTA Y DOS MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y CINCO MILLONES CUARENTA Y NUEVE MIL CIENTO QUINCE PESOS ($ 42.385.049.115), a cargo de PROACTIVA DOÑA JUANA E.S.P. S.A. y a favor de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos –UAESP–, de conformidad con la parte motiva. “ARTICULO TERCERO: Ordenar a PROACTIVA DOÑA JUANA E.S.P. S.A. cancelar a favor de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos – UAESP– la totalidad del valor adeudado como resultado de la presente liquidación unilateral, que asciende a la suma de CUARENTA Y DOS MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y CINCO MILLONES CUARENTA Y NUEVE MIL CIENTO QUINCE PESOS ($ 42.385.049.115) o pagar la suma que resulte de la diferencia entre dicho valor y el valor que sea cancelado por las compañías de Seguros garantes del contrato, una vez quede en firme el presente acto administrativo. “Parágrafo: Las sumas antes referidas, deberán ser canceladas previa indexación, a favor de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE SERVICIOS PÚBLICOS – UAESP, dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a la fecha de ejecutoria de la presente resolución”6. 1.1.10. Fomento de Construcciones y Contratas S.A., Proactiva Doña Juana E.S.P. S.A., Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A. y la Compañía Aseguradora de

Fianzas S.A. presentaron sendos recursos de reposición contra la Resolución 677 de 2010. La citada resolución fue confirmada a través de las Resoluciones 906, 907, 908 de 2010 y 025 de 2011. 1.1.11. Se indicó en la demanda que la Resolución 677 de 2010 se encuentra en firme y legalmente ejecutoriada desde el 29 de marzo de 2011. 1.1.12 “Ni la sociedad PROACTIVA DOÑA JUANA E.S.P. S.A., ni los integrantes del CONSORCIO PROACTIVA DOÑA JUANA, ni los socios de Proactiva Doña Juana E.S.P. S.A., ni las Aseguradoras garantes del contrato han efectuado el pago total de la representativa obligación dineraria determinada en el acto administrativo de liquidación unilateral (Resolución No.677 de 2010), ni han manifestado ánimo o intención alguna de pagar”7. 1.1.13 Se iniciaron dos procesos ejecutivos, uno, contra Proactiva Doña Juana E.S.P. S.A. y, otro, contra las compañías aseguradoras, con el objeto de obtener el pago de las obligaciones derivadas de la Resolución 677 de 2010; sin embargo y 6 Folio 9 del cuaderno 1. 7 Folio 13 del cuaderno 1. pese a la existencia de los respectivos mandamientos de pago a favor de la UAESP, las ejecutadas no han pagado las sumas reclamadas. 1.1.14 Se sostuvo en la demanda, igualmente, que “ante la falta de capacidad de pago de la sociedad PROACTIVA DOÑA JUANA E.S.P. S.A., cobra importancia la solidaridad legal en cabeza de los miembros del consorcio y socios de la

sociedad que presentaron la propuesta para la celebración del Contrato C-011 de 2000 respecto de las obligaciones derivadas de dicho contrato …”8. 1.2. Auto apelado El a quo negó el mandamiento de pago solicitado, al considerar que los documentos allegados por el ejecutante no cumplen con uno de los requerimientos establecidos para acreditar la existencia de un título ejecutivo, comoquiera que no consta que las copias auténticas de los actos administrativos aportados correspondan al primer ejemplar. Al respecto, sostuvo: “Descendiendo al caso en concreto, la Sala encuentra que si bien se aportó copia auténtica de las resoluciones No. 677 de 2010, No. 906 del 29 de noviembre de 2010, No. 907 del 29 de noviembre de 2010, No. 908 del 29 de noviembre de 2010, además del contrato de concesión C-011 de 2000 con sus modificaciones y otrosíes, no se adjuntó la constancia de que es primera copia de cada una de ellas, conforme a lo previsto en el numeral 4º (sic) del artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”9. 1.3. Recurso de apelación Inconforme con la decisión anterior, la parte ejecutante presentó recurso de apelación, en el cual manifestó que la providencia recurrida se fundamentó en una norma que no resulta aplicable al presente asunto, toda vez que, en su parecer, se debía aplicar el supuesto establecido en el numeral 3 del artículo 297 del C.P.A.C.A. y no el del numeral 4 de ese mismo artículo y que, por tal razón, no se le puede exigir aportar la primera copia de los documentos que configuran el

título ejecutivo. 8 Folio 14 del cuaderno 1. 9 Folio 63 del cuaderno principal. Sostiene que el numeral 4 del artículo 297 del C.P.A.C.A. es aplicable cuando el título se utiliza para ejecutar a la administración pública y, por tanto, solamente se exige expresa constancia de que la copia del título a ejecutar corresponde al primer ejemplar cuando se pretende la ejecución de obligaciones a cargo de una autoridad administrativa. Asimismo, añadió: “Una lectura cuidadosa y completa de la norma, esto es, del artículo 297 del CPACA, permite concluir que el supuesto fáctico y legal en que se sustenta la presente acción ejecutiva se encuentra previsto en el numeral 3º (sic) de la citada disposición en el cual se concluye que presta mérito ejecutivo el contrato junto con el acta de liquidación del contrato o cualquier otro acto administrativo proferido con ocasión de la actividad contractual, sin que resulte necesaria la constancia o certificación de ser la primera copia”

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante, por cuanto el proceso tiene vocación de doble instancia y el auto mediante el cual se negó el mandamiento de pago es apelable, según lo ha determinado esta Corporación, entre otros, en auto del 9 de diciembre de 201310, al cual no sobra agregar que el auto que niega el mandamiento de pago equivale, a juicio de la Sala, al de rechazo de la demanda, el cual, conforme al numeral 1 del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, es apelable. 10 En dicho auto se indicó: “El artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Administrativo determinó, de manera taxativa, nueve (9) providencias de carácter interlocutorio proferidas por el juez o tribunal en primera instancia pasibles del recurso de apelación y el efecto en el cual debe concederse. El aludido precepto normativo limitó el recurso de apelación a unos determinados asuntos y no incluyó en su listado el auto que niega librar mandamiento de pago en un proceso iniciado en ejercicio de la acción ejecutiva. “En ese sentido, debe precisarse que de la Acción Ejecutiva y de su trámite en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no se ocupa el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; no obstante lo anterior, en los aspectos no regulados en el CPACA, por disposición expresa del artículo 306 de este nuevo Código, se deben seguir las disposiciones contenidas en el Código de Procedimiento Civil. “Así, en lo atinente a la apelación del auto que negó el mandamiento de pago solicitado se advierte que el mismo es pasible del recurso de apelación de conformidad con lo dispuesto en el artículo 505 del Código de Procedimiento Civil … “(…) “Ahora, si bien el parágrafo del mencionado artículo 243 del C.P.A.C.A., (sic) estableció que ‘la apelación sólo procederá de conformidad con las normas del presente Código, incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil’ (se destaca), entiende la Sala que, en lo que respecta al proceso ejecutivo, lo que establece esta norma es que el trámite que debe adelantarse para el recurso de apelación interpuesto contra el auto que niega librar el mandamiento de pago, (sic) es el dispuesto en el

Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo …” (radicación 47.487). 2.2. Caso concreto En el presente asunto, la ejecutante pretende que se libre mandamiento de pago por la suma de $42.385’049.115, conforme a lo decidido en la Resolución 677 de 2010, por medio de la cual se liquidó unilateralmente el contrato de concesión C011 de 2000, la cual fue confirmada a través de las Resoluciones 906, 907, 908 de 2010 y 025 de 2011 y se encuentra en firme, aduce en la demanda, desde el 29 de marzo de 2011. Pues bien, los reparos en que la UAESP funda su recurso de apelación se centran en señalar que al presente asunto le resulta aplicable, únicamente, el numeral 3 del artículo 297 de la Ley 1437 de 2011 y no lo establecido en el numeral 4 de ese mismo artículo y, por tanto, no se le puede exigir que allegue la copia de la Resolución 677 de 2010 con constancia de que es el primer ejemplar. Visto lo anterior, resulta procedente examinar lo que el artículo 297 del C.P.A.C.A. determina respecto del título ejecutivo, así: “ARTÍCULO 297. TÍTULO EJECUTIVO. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: “1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. “2. Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos

alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible. “3. Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones. “4. Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar”(se subraya). De la norma transcrita se colige que son título base de recaudo ejecutivo: i) las sentencias ejecutoriadas proferidas por esta jurisdicción, en donde se condene a una entidad al pago de sumas dinerarias, ii) las decisiones proferidas en ejercicio de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en donde se establezcan obligaciones claras, expresas y exigibles, iii) los contratos y sus garantías, junto con los actos expedidos en ejercicio de la actividad contractual, de los cuales emane una obligación clara, expresa y exigible a cargo de alguna

de las partes y iv) los actos administrativos, con constancia de ejecutoria, en donde se reconozca un derecho o una obligación clara, expresa y exigible en cabeza de una autoridad administrativa, los cuales deben ser allegados en copia auténtica con la anotación de que corresponden al primer ejemplar. La recurrente expresa que en este asunto solamente resulta aplicable lo establecido en el numeral 3 de la norma transcrita, ya que el título base de recaudo ejecutivo está constituido por la Resolución 677 de 2010 y los actos que la confirmaron, es decir, unos actos expedidos en ejercicio de la actividad contractual, respecto de los cuales, señala, la ley no fijó el requisito de que deben allegarse al proceso en copia auténtica y con constancia de corresponder al primer ejemplar. La Sala no comparte el criterio de la UAESP, toda vez que los numerales 3 y 4 del artículo 297 del C.P.A.C.A. no se excluyen entre sí, sino que, por el contrario, se complementan, puesto que: 1) los requisitos fijados para que los actos administrativos constituyan un título ejecutivo cuando se pretende de una autoridad administrativa el pago de una obligación clara, expresa y exigible, son: i) que se alleguen en copia auténtica y ii) que la autoridad que expidió el acto emita la constancia de que dicha copia corresponde al primer ejemplar y 2) con ellos se pretende evitar que se le cobre varias veces a la autoridad administrativa una suma dineraria originada en un único acto administrativo, situación que también se puede predicar respecto de los cobros que las entidades inician

contra los particulares, en aras de garantizar que a éstos tampoco se les inicien distintos procesos ejecutivos fundamentados en un mismo título ejecutivo. La circunstancia de que los actos administrativos que se aducen al proceso como título base de recaudo ejecutivo se aporten en copia auténtica con constancia de ser el primer ejemplar es una de las nuevas exigencias que consagra la Ley 1437 de 2011, para viabilizar la orden de pago. Dicha exigencia obedece, “por una parte, a la imposibilidad de aducir al proceso ejecutivo el original del respectivo documento y, por otra parte, a la imperiosa necesidad de brindar al obligado la seguridad de que no va a ser ejecutado de nuevo, con fundamento en el mismo título, en oportunidad posterior”11, pero debe tenerse en cuenta que 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 27 de mayo de 2015, radicación 25000233100020090063601 (39900), Consejero Ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera. la obligación de aportar los actos administrativos que integran el título ejecutivo con la constancia de ser la primera copia solo es exigible cuando la obligación contenida en el título se satisface en un solo momento, pues cuando la obligación debe ser satisfecha por el deudor en distintas oportunidades no es viable exigir la constancia de ser la primera copia, pues es obvio que el acreedor necesita el título, para luego reclamarla por la vía ejecutiva, cuantas veces el deudor incumpla la obligación y ésta sea exigible. Para explicar lo anterior, se pone de presente, a título de ejemplo, el caso de las

garantías únicas de cumplimiento, las cuales amparan varios riesgos que se pueden presentar con ocasión del desarrollo de los contratos estatales. En estos casos no resulta viable exigirle a la parte demandante allegar, para la ejecución de las obligaciones fijadas en el contrato y garantizadas en la póliza, copia de ésta última con constancia de ser el primer ejemplar, pues resultaría contrario a la lógica exigirle aportar dicha certificación todas las veces que pretenda ejecutar por el pago de una obligación distinta, por lo mismo que solo puede haber una primera copia del documento, en este caso de la garantía única de cumplimiento y ésta puede reposar en otro expediente si existe una reclamación previa. Por otra parte y aun refiriéndose a las obligaciones contenidas en títulos ejecutivos complejos, la situación cambia cuando su cumplimiento se debe llevar a cabo en un solo instante, caso en el cual sí es posible exigir a la ejecutante aportar los documentos que conforman el título de recaudo con constancia de ser el primer ejemplar, pues éstos sirven de sustento para la reclamación de una única obligación, razón por la cual no requieren ser aportados en futuros procesos judiciales. Aunado a lo anterior, en el artículo 215 del C.P.A.C.A.12 se determina que los documentos que contienen títulos ejecutivos deben cumplir los requisitos que la ley exige. Sobre el particular, el artículo 299 de ese mismo código establece que para la ejecución en materia de contratos se observarán las reglas establecidas en el Código de Procedimiento Civil para el proceso ejecutivo de mayor cuantía,

12 El artículo 215 de la Ley 1437 de 2011, establecía: “Se presumirá, salvo prueba en contrario, que las copias tendrán el mismo valor del original cuando no hayan sido tachadas de falsas, para cuyo efecto se seguirá el trámite dispuesto en el Código de Procedimiento Civil. “La regla prevista en el inciso anterior no se aplicará cuando se trate de títulos ejecutivos, caso en el cual los documentos que los contengan deberán cumplir los requisitos exigidos en la