CE-SECCION TERCERA-25000-23-36-000-2015-02536-01(58174)-2017

LEGISLACIÓN APLICABLE - Regulación normativa Estima el Despacho pertinente señalar que la demanda se presentó el 05 de noviembre de 2015, por lo que al presente asunto le resulta aplicable el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - Ley 1437 de 2011-, así como las disposiciones del Código General del Proceso, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del estatuto procesal en materia de lo contencioso administrativo.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESOARTÍCULO 306

RECURSO DE APELACIÓN - Procedencia En lo que hace a la procedencia del recurso de apelación establecido en los artículos 180 numeral 6°, 243 y 244 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Despacho encuentra que el auto recurrido corresponde a uno de los enunciados por la norma como apelables, toda vez que se trata de una providencia que resolvió sobre una excepción en audiencia inicial; así mismo, se advierte que el recurso fue interpuesto de manera oportuna y debidamente sustentado.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 180.6 / LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 243 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 244

LEGITIMACIÓN DE HECHO EN LA CAUSA - Noción. Definición. Concepto / LEGITIMACIÓN MATERIAL EN LA CAUSA - Noción. Definición. Concepto / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA - Niega. En la contestación de la

demanda ejercieron su derecho procesal de defensa y contradicción, por lo cual adquirieron su calidad de parte conviene precisar las diferencias existentes entre la legitimación de hecho y la legitimación material en la causa, pues la primera se refiere a la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal, es decir, se trata de una relación jurídica nacida de la atribución de una conducta en la demanda y de la notificación del libelo inicial al demandado, de manera que quien cita a otro y le endilga la conducta, actuación u omisión que da lugar a que se incoe la pretensión, está legitimado de hecho por activa y aquél a quien se cita y se le atribuye la referida acción u omisión resulta legitimado de hecho y por pasiva después de la notificación del auto admisorio de la demanda. (…,) la legitimación material en la causa alude a la participación real de las personas en el hecho que origina la presentación de la demanda y/o a la titularidad del derecho reclamado, independientemente de que dichas personas hayan demandado o sido demandadas. (…) al igual que el Tribunal a quo, el Despacho considera que no existe falta de legitimación en la causa por pasiva frente a la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural - Ministerio de Transporte - Presidencia de la República, comoquiera que para la parte actora hay nexo causal entre el daño y las funciones de las referidas entidades, pues si bien, hasta el momento no se podría imputar una responsabilidad a ninguna de éstas, se concluye que las mismas se encuentran legitimadas por pasiva desde el punto de vista formal o de hecho, toda vez que con la contestación de la

demanda ejercieron su derecho procesal de defensa y contradicción por lo que adquirieron la calidad de parte, lo cual es indiferente a si existe relación real entre las pretensiones solicitadas y las demandadas, situación que solo podrá ser valorada al momento de proferir sentencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: HERNÁN ANDRADE RINCÓN

Bogotá D.C., primero (01) de junio de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 25000-23-36-000-2015-02536-01(58174)

Actor: INCUBADORA DEL SUR LTDA

Demandado: NACION - PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA Y OTROS Referencia: ACCION DE REPARACIÓN DIRECTA Procede el Despacho a resolver los recursos de apelación interpuestos por las demandadas contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el 11 de octubre de 2016, en el curso de la audiencia inicial, mediante el cual se declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda En escrito presentado el 05 de noviembre de 20151 la sociedad Incubadora del Sur Ltda., por conducto de apoderado judicial debidamente constituido, instauró demanda de reparación directa en contra de la Nación – Ministerio del Interior – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – Ministerio de Transporte y la Presidencia de la República, con el fin de que se le declare administrativa y patrimonialmente

responsable por los perjuicios de orden moral y material que, afirmó, le fueron irrogados como consecuencia del paro nacional agrario del año 2013. Como fundamento fáctico de las pretensiones se narró, en síntesis, que la actividad comercial de la sociedad Incubadora del Sur Ltda. se desarrollaba en los Departamentos de Nariño, Cauca y Valle del Cauca, y su objeto consistía en la cría, 1 Folios 2 – 31 del cuaderno principal de primera instancia. levante y engorde de aves, así como la producción de huevos para el consumo humano. Se agregó en el libelo que la enunciada actividad comercial fue seriamente afectada por los cierres viales que vivió Colombia con ocasión del paro agrario que, según se dijo, acaecieron entre el 19 de agosto y 19 de septiembre del 2013, habida cuenta que para su desarrollo era necesaria una alta movilidad de insumos y productos. Afirmó la demanda que el 19 de agosto de 2013, inició el paro nacional agrario, el cual contó con la participación de varios gremios de agricultores del país; se extendió por 62 días y bloqueó las principales vías de los Departamentos del Putumayo, Nariño, Cauca, Valle, Boyacá, Cundinamarca, Antioquia y Caquetá.

2. Trámite en primera instancia La demanda, así presentada, fue inadmitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante proveído de 30 de noviembre de 20152, por considerar que en ella no se indicaba de manera específica cuál entidad se consideraba la causante del daño.

A través de escrito radicado el 14 de diciembre de 20153, la parte actora corrigió la

demanda en los términos anotados por el a quo. Corregida ésta, fue admitida mediante providencia de 14 de marzo de 20164, la que se notificó en legal forma a las entidades demandadas y al Ministerio Público5. 2.1. Contestación de la demanda 2 Folio 35 - 36 del cuaderno principal de primera instancia. 3 Folios 40 – 55 del cuaderno principal de primera instancia. 4 Folios 67 - 73 del cuaderno principal de primera instancia. 5 Notificaciones electrónicas obrantes a folios 74 - 83 del cuaderno principal de primera instancia. Dentro de la oportunidad legal, las entidades demandadas presentaron sendos escritos para oponerse a las pretensiones de la demanda y, en los que, como común denominador, propusieron la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. En su contestación, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural se opuso a la prosperidad de las pretensiones incoadas, por considerar, en síntesis, que no se encontraba dentro de sus funciones mantener el orden público en el país, por lo que no era el llamado a responder por los daños alegados6. Por su parte, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República se opuso igualmente a las pretensiones de la demanda, al estimar, básicamente, que no podía ser declarada responsable por acción u omisión, comoquiera que dentro de sus funciones no tenía tarea alguna relacionada con el orden público7. Así mismo, el Ministerio del Interior contestó para oponerse a las pretensiones de la demanda, pues, a su juicio, no era el llamado a responder por el daño alegado, comoquiera que el daño, si lo hubiere, habría sido causada por un tercero8.

Finalmente, el Ministerio de Transporte se opuso a las pretensiones de la parte actora, por considerar que no existía nexo causal entre el daño por el que se pretende indemnización y las entidades demandadas9.

3. La providencia recurrida.

En audiencia inicial celebrada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el 11 de octubre de 201610, el a quo declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la demandada, 6 Folios 80 - 89 del cuaderno principal de primera instancia. 7 Folios 94 - 105 del cuaderno principal de primera instancia. 8 Folios 116 – 123 del cuaderno principal de primera instancia. 9 Folios 129 – 148 del cuaderno principal de primera instancia. 10 Acta de la audiencia inicial obrante a folios 168 – 170 del cuaderno de segunda instancia. por considerar que existe una legitimación de hecho y que, al momento de proferir una decisión de fondo, se deberá estudiar la relación real entre las pretensiones de la demanda y las entidades a las cuales se les está endilgando la responsabilidad, pues será este el momento en que se definirá si se está o no en presencia de una legitimación material. Como fundamento de su decisión expuso los siguientes argumentos (se transcribe de forma literal): “El Consejo de Estado ha considerado que al momento de analizar la legitimación en la causa por pasiva, en caso de demostrarse sumariamente una imputación seria, con ello bastaría, por lo que se debe diferenciar entre la legitimación de hecho y la legitimación material en la causa. La primera hace referencia a la relación causal procesal existente entre el demandante

legitimado de hecho en la causa por activa y el demandado legitimado de hecho por pasiva y nace con la presentación de la demanda y la notificación del auto admisorio; dicha relación faculta a cada una de las partes a intervenir en el trámite procesal y a ejercer el derecho de defensa y contradicción. Por el contrario, la segunda, supone la conexión entre las partes y los hechos que constituyen el litigio, por un lado porque resultaron perjudicadas, y porque dieron origen a la producción del daño, por lo que si bien siempre existirá legitimación de hecho, no siempre habrá legitimación material, pues ésta última se contrae a la verificación de si existe o no la relación real entre las pretensiones de la demanda y la defensa de la parte demandada frente a aquellas, para así proferir una decisión de fondo a favor de alguna de las parte”.

4. Los recursos de apelación.

La decisión a la que se acaba de hacer referencia se notificó en estrados11, oportunidad en la cual la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural - Ministerio de Transporte - Presidencia de la República interpusieron recursos de apelación en los que reiteraron los argumentos expuestos en la contestación de la demanda e insistieron en que lo pretendido por el demandante no les resulta atribuible, comoquiera que dentro de sus funciones no tenían tarea alguna relacionada con el orden público. En el traslado del recurso interpuesto por las demandadas, la parte actora manifestó que está de acuerdo con la decisión adoptada por el despacho y solicitó que fuera ratificada al resolver la apelación. De igual forma, el Ministerio Público pidió que se confirmara la decisión de negar la excepción propuesta por las referidas entidades.

11 Minutos 19:36 – 19:37 del CD de la audiencia inicial.

5. El trámite del recurso El Tribunal de primera instancia concedió, en el efecto suspensivo, el recurso de apelación interpuesto por la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo RuralMinisterio de Transporte - Presidencia de la República, con fundamento en el numeral 6° del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Administrativo12.

II. CONSIDERACIONES

1. Legislación aplicable al presente asunto.

Previo a pronunciarse de fondo respecto de los recursos de apelación interpuestos por las demandadas contra la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la audiencia inicial celebrada el 11 de octubre de 2016, estima el Despacho pertinente señalar que la demanda se presentó el 05 de noviembre de 2015, por lo que al presente asunto le resulta aplicable el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - Ley 1437 de 2011-, así como las disposiciones del Código General del Proceso13, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del estatuto procesal en materia de lo contencioso administrativo.

2. La procedencia del recurso de apelación y la competencia para conocerlo.

En lo que hace a la procedencia del recurso de apelación establecido en los artículos 180 numeral 6°, 243 y 244 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Despacho encuentra que el auto recurrido corresponde a 12 Audiencia Inicial, auto de 6 de julio de 2016, minutos 48:52 - 59:12.

13 Ley 1564 de 2012, Según el criterio hermenéutico fijado en auto de Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación del pasado 25 de junio de 2014, C.P. Enrique Gil Botero, Expediente 49299, en el cual, en virtud del principio del efecto útil de las normas, se llegó a la siguiente conclusión: “En consecuencia, el Despacho fija su hermenéutica en relación con la entrada en vigencia de la Ley 1564 de 2012, para señalar que su aplicación plena en la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, así como en materia arbitral relacionada con temas estatales es a partir del 1° de enero de 2014”, Comoquiera que la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo desde la expedición de la Ley 1437 de 2011 cuenta con la implementación del sistema mixto –principalmente oral-, resultaría carente de armonía dejar de aplicar el Código General del Proceso desde su entrada en vigencia, esto es, el 1 de enero de 2014, dado que ya existen las condiciones físicas y logísticas para ello. uno de los enunciados por la norma como apelables, toda vez que se trata de una providencia que resolvió sobre una excepción en audiencia inicial; así mismo, se advierte que el recurso fue interpuesto de manera oportuna y debidamente sustentado14. 2.1. Sobre la interpretación del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Sobre el particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo consideró que la Ley 1437 de 2011 contempló otros autos que no fueron enlistados de manera expresa en el artículo 243 ibídem, los que, al igual que éstos últimos, también eran susceptibles del

recurso de apelación, conclusión a la que arribó sobre la base de recurrir al criterio lex specialist derogat generali15, con lo que dejó sentado que el precepto era enunciativo16. Como corolario de lo anterior se solucionó la tensión suscitada entre los artículos 180 numeral 6°17 y el 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en tanto se determinó que por la especialidad que predica el auto que resuelve una excepción en audiencia inicial, debía ser pasible de apelación18. Así mismo, estableció la competencia funcional para efectos de determinar si el auto que resuelve el recurso de apelación debe ser proferido por el ponente o si, por el contrario, debía ser adoptado por la Sala. Dijo en esa ocasión: “Así las cosas, no acertó el Tribunal en la decisión de no conceder el recurso de apelación contra la decisión que no declaró probada una excepción previa, toda vez que en los términos del artículo 180 del CPACA –norma especial– esa decisión es pasible o susceptible del recurso de apelación. Y, 14 Sobre las providencias susceptibles del recurso de apelación ante el Consejo de Estado y la interpretación del parágrafo del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, consultar Auto de 5 de noviembre de 2015, Exp. 51.775. 15 Ley 57 de 1887, Artículo 5°. (…) 1ª. La disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general. 16 “Se trata de una sub especie del criterio cronológico, estos es, que la norma posterior deroga la

anterior; sin embargo, los artículos de un código se expiden al mismo tiempo, sí tienen un orden de enumeración, lo que permite establecer que, frente un conflicto de disposiciones de un código, prevalecerá la consignada en un artículo o disposición posterior, salvo que el asunto esté contenido en un acápite o capítulo especial que regule el asunto de manera distinta a los postulados generales”, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Auto de 25 de junio de 2014, expediente 49.299, C.P. Enrique Gil Botero, reiterado por la Subsección C de la Sección Tercera en auto de ponente de 31 de julio de 2014, expediente 49.106, C.P. Enrique Gil Botero. 17 “el auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso” 18 Frente a la tensión suscitada entre los artículos 180 numeral 6 y el 243 del Código Contencioso Administrativo, la Sala plena decidió darle solución conforme al numeral primero del artículo 5 de la Ley 57 de 1887, la que se refiere a la preferencia de la norma especial sobre la general. Véase Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Auto de 25 de junio de 2014, expediente 49.299, C.P. Enrique Gil Botero. para efectos de competencia funcional, habrá que recurrir a lo dispuesto en el artículo 125 ibídem, es decir, que si la excepción que se declara probada da por terminado el proceso –por tratarse de una de aquellas decisiones a que se refieren los numerales 1 a 4 del artículo 243 de la misma codificación– tendrá que ser proferida por la respectiva sala de decisión del

Tribunal Administrativo en primera instancia; a contrario sensu, si la providencia no declara probada la excepción y, por lo tanto, no se desprende la finalización del plenario, entonces será competencia exclusiva del ponente, y en ambos casos será procedente el recurso de apelación , en el primer caso resuelto por la respectiva sala de decisión del Consejo de Estado, y en el segundo por el Consejero Ponente a quien le corresponda el conocimiento del asunto en segunda instancia”19 (Se destaca). De conformidad con lo transcrito, forzoso viene a ser que la decisión que resuelva el recurso de apelación interpuesto en contra de la decisión del 11 de octubre de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó la excepción previa por falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta en las respectivas contestaciones de la demanda, debe ser adoptada mediante auto de ponente.

4. Caso concreto: la censura de los recurrentes Ahora bien, conviene recordar que el caso bajo estudio se contrae a decidir acerca de la prosperidad, o no, de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural - Ministerio de Transporte - Presidencia de la República, toda vez que, en audiencia inicial de 11 de octubre de 2016, el Tribunal Administrativo del Cundinamarca, resolvió declararla no probada.

Inconforme con la anterior determinación las referidas entidades interpusieron recurso de apelación en cuanto se negó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, respecto de ella. Para tal efecto, reiteraron los argumentos planteados en las

respectivas contestaciones de la demanda, precisando que dentro de sus funciones no tenían tarea alguna relacionada con el orden público.

5. La excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva 19 Providencia de Sala Plena del Consejo de Estado de 25 de junio de 2014, número de radicación 250002336000201200395 01 (49299), M.P. Enrique Gil Botero. Dte: Cafesalud EPS S.A. Ddo: Nación – Ministerio de Salud y de la Protección Social.

Sobre el particular, conviene precisar las diferencias existentes entre la legitimación de hecho y la legitimación material en la causa, pues la primera se refiere a la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal, es decir, se trata de una relación jurídica nacida de la atribución de una conducta en la demanda y de la notificación del libelo inicial al demandado, de manera que quien cita a otro y le endilga la conducta, actuación u omisión que da lugar a que se incoe la pretensión, está legitimado de hecho por activa y aquél a quien se cita y se le atribuye la referida acción u omisión resulta legitimado de hecho y por pasiva después de la notificación del auto admisorio de la demanda. Por su parte, la legitimación material en la causa alude a la participación real de las personas en el hecho que origina la presentación de la demanda y/o a la titularidad del derecho reclamado, independientemente de que dichas personas hayan demandado o sido demandadas20. Así las cosas, observa el Despacho que los recursos de apelación presentados coinciden entre sí al afirmar que a ninguna de las autoridades demandadas les

correspondía la función de vigilancia de las carreteras nacionales y, por ende, arguyen que no pueden ser citadas al proceso cuando el daño tiene su génesis en el bloqueo de las vías que conectan los departamentos de Nariño, Cauca y Valle del Cauca con el centro del país. No obstante a lo anterior, de conformidad con los argumentos planteados por la parte actora respecto a la responsabilidad de cada una de las demandadas, es claro que para el demandante existe una relación entre el daño y las funciones de las entidades que citó al proceso. En esa línea, dentro de lo dicho en el libelo demandatorio se destaca: - Frente a la responsabilidad endilgada a la Presidencia de la República aduce que ésta es la causante del daño por la omisión de las funciones del Presidente, pues una de éstas era tomar las medidas necesarias para contrarrestar las amenazas del paro agrario, del que tenía conocimiento desde antes de que iniciara. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 31 de octubre de 2007; Expediente: 11001032600019971350300 (13.503), Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez. - En cuanto al Ministerio de Agricultura, expuso que esta cartera era responsable por no cumplir los acuerdos celebrados con los agricultores, omisión que originó el paro agrario. - Finalmente, frente al Ministerio de Transporte, precisó que éste no cumplió con su deber de vigilar, garantizar la movilidad y el orden público de las carreteras nacionales, omisión que generó las alteraciones de orden público. En vista de lo anterior, al igual que el Tribunal a quo, el Despacho considera que no

existe falta de legitimación en la causa por pasiva frente a la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural - Ministerio de Transporte - Presidencia de la República, comoquiera que para la parte actora hay nexo causal entre el daño y las funciones de las referidas entidades, pues si bien, hasta el momento no se podría imputar una responsabilidad a ninguna de éstas, se concluye que las mismas se encuentran legitimadas por pasiva desde el punto de vista formal o de hecho, toda vez que con la contestación de la demanda ejercieron su derecho procesal de defensa y contradicción por lo que adquirieron la calidad de parte, lo cual es indiferente a si existe relación real entre las pretensiones solicitadas y las demandadas, situación que solo podrá ser valorada al momento de proferir sentencia. En mérito de lo expuesto, se R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la providencia recurrida, esto es, la proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, en audiencia inicial celebrada el 11 de octubre de 2016, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Por Secretaría, ejecutoriado este proveído, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

Notifíquese y Cúmplase

HERNÁN ANDRADE RINCÓN