CE-SECCION TERCERA-25000-23-36-000-2015-02600-00(57795)-2018

COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA - En razón a la cuantía Esta Corporación es la competente para conocer del presente asunto, en segunda instancia, en los términos del artículo 150 del CPACA , modificado por el artículo 615 de la Ley 1564 de 2012, codificación aplicable al presente asunto , toda vez que la cuantía del presente proceso supera los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes y la providencia cuestionada es susceptible de apelación, en los términos del inciso final del numeral 6 del artículo 180 del CPACA. (…) a la Sección le asignaron este tipo de asuntos de forma interna. (…) la presente decisión debe adoptarse por el despacho, tal como lo dispone el artículo 125 del CPACA.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 125/ LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 150 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 180 / LEY 1564 DE 2012ARTÍCULO 615

PROCEDENCIA DEL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO QUE RESUELVE LAS EXCEPCIONES EN PRIMERA INSTANCIA El auto que resuelve las excepciones dictado en primera instancia, como ocurre en el sub lite, es apelable de conformidad con el inciso final del numeral 6 del artículo 180 del CPACA. (…) según el numeral 1 del artículo 244 del CPACA dispone que la apelación en contra de la providencia que se dicte en audiencia deberá interponerse y sustentarse oralmente en el transcurso de la misma, como efectivamente ocurrió en el presente asunto.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 180 / LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 244

REQUISITOS DE LA DEMANDA / EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA

DE LA DEMANDA - Niega.

Vale recordar que el numeral 4 del artículo 162 del CPACA exige como contenido de la demanda la indicación de los fundamentos de derecho de las pretensiones, requisito que en tratándose de actos administrativos impone indicar las normas violadas y explicarse el concepto de la violación. (…) Esta exigencia se encontraba reproducida en la anterior codificación en su artículo 137 y en el mismo numeral cuarto que imponía en la impugnación de actos administrativos “indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. (…) se encuentra que existen tres acápites dedicados a explicar las razones, que a juicio de la parte actora, dan lugar a la nulidad de los actos administrativos demandados (numerales 1.2., 1.3. y 1.4. supra). Si bien en su mayoría parecerían referirse a la caducidad del contrato, también lo es que se hacen, tal como lo advirtió el a quo, señalamientos generales como el cumplimiento del contratista y el incumplimiento de su contraparte, que dan entender que van dirigidos en forma indistinta para cualquiera de las decisiones atacadas, es decir, para la multa y la caducidad del contrato. (…) si bien se advierten deficiencias en las referencias de las normas violadas y el concepto de la violación se entiende que la demanda se encamina a cuestionar el calificativo de incumplido del contratista que contienen los actos administrativos demandados y a su vez verificar el comportamiento contractual de

su contraparte. En esos términos, el despacho considera satisfecha la exigencia del numeral 4 del artículo 162 del CPACA y, en consecuencia, se impone desestimar la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, como lo hizo el a quo, razón por la cual su decisión se confirmará.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 162.4

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero Ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO

Bogotá, D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 25000-23-36-000-2015-02600-00(57795)

Actor: SERVIPOSTAL LOGÍSTICA NACIONAL S.A.S.

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIÓN Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Procede el despacho a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra del auto dictado en la audiencia inicial del 4 de agosto de 2016, a través del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, que negó la excepción de inepta demanda.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda. El 12 de noviembre de 2015 (fl. 2, c. 1), la sociedad Servipostal Logística Nacional S.A.S., en lo que sigue Servipostal, demandó a través del

medio de control de controversias contractuales a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP (fls. 2 a 29, c. 1). Como pretensiones solicitó (fls. 2 y 3, c. 1):

1. Declarar la nulidad y en consecuencia revocar los actos administrativos contenidos en las resoluciones números 719 de fecha julio 27 de 2015, 678 de fecha julio 17 de 2015, 515 y 516 de fecha junio 01 de 2015, que dieron injustamente origen a la declaratoria de caducidad e incumplimiento del contrato de prestación de servicios número 03-357-2015, celebrado en la UGPP y SERVIPOSTAL

LOGÍSTICA NACIONAL S.A.S.

2. En consecuencia de lo anterior, solicito se sirva levantar definitivamente la inhabilidad injustamente reportada por la UGPP, por el término de cinco (5) años ante la Procuraduría General de la

Nación.

3. Así mismo que se ordene levantar la inscripción de los actos administrativos detallados en el numeral primero del acápite de pretensiones de esta demanda proferidos por la UGPP, ante la Cámara de Comercio donde se encuentra inscrita dicha sociedad.

4. Que se ordene a la UGPP devolver los valores cobrados a la compañía Seguros del Estado S.A., por hacer efectivo injustamente la garantía única contenida en la póliza de cumplimiento número 65-44101119151, equivalente al 20% del valor total del contrato.

5. Que se ordene a la UGPP devolver los valores injustamente

descontados a mi mandante a título de multas y sanciones por valor de CIENTO SESENTA Y DOS MILLONES OCHOCIENTOS SESENTA Y SIETE MIL CIENTO OCHO PESOS ($162.867.108), los cuales deben ser restituidos junto con la tasa máxima de intereses legales y moratorios establecidos por la Superintendencia Bancaria, desde la fecha de su causación hasta la fecha en que se efectúe el pago.

6. Sírvase condenar a la UGPP a la reparación patrimonial por todos los perjuicios materiales e inmateriales causados al actor SERVIPOSTAL LOGÍSTICA NACIONAL S.A.S., con ocasión a la expedición y ejecutoria de los actos administrativos demandados, según la estimación razonada hecha por el accionante en el acápite de la cuantía de esta demanda, los cuales tazo en la suma de TRECE MIL SEISCIENTOS NUEVE MILLONES CIENTO VEINTICINCO MIL OCHOCIENTOS PESOS ($13.609.128.800), equivalente a 21.120 salarios mínimos legales mensuales vigentes a la anualidad de 2015.

7. El pago respectivo será actualizado de conformidad con lo previsto en el artículo 63 y 136 del Código Contencioso Administrativo, aplicando los ajustes de valor (indexado) desde la fecha de la ocurrencia del siniestro detallado en la presente solicitud, hasta la fecha en que se efectúe el pago total pretendido.

8. Sírvase condenar en costas y agencias en derecho a la parte demandada. 1.1. Los hechos de la demanda se resumen así (fls. 3 a 9, c. 1):

1.1.1. El 27 de marzo de 2015, la UGPP y Servipostal celebraron el contrato de prestación de servicios n.° 03-357-2015 para el envío y seguimiento de las comunicaciones oficiales generadas por la primera en mención por la suma de $1.604.602.050. 1.1.2. El 15 de abril de 2015, las partes suscribieron el primer otro sí y modificaron las tarifas establecidas originalmente en la cláusula cuarta, lo que determinó mayor volumen de correspondencia a menos costo. 1.1.3. La UGPP incumplió con los pagos establecidos debido a la falta de aprobación del Programa Anual Mensualizado de Caja, PAC. 1.1.4. El 25 de junio de 2015 el supervisor del contrato puso en conocimiento de la UGPP el incumplimiento del contratista. 1.1.5. Después de adelantada la actuación administrativa sancionatoria, mediante resolución n.° 515 del 1 de junio de 2015, la UGPP multó al contratista con un 0.5% del valor total del contrato por cada día de retraso e hizo efectiva la póliza de cumplimiento. Esa decisión fue confirmada parcialmente al resolver el recurso de reposición del contratista por medio de la resolución n.° 516 del 1 de junio de

2015. En efecto, se modificó el valor de la tasación de la multa impuesta y en los demás se confirmó. 1.1.6. Mediante resolución n.° 678 del 17 de julio de 2015, la UGPP declaró la caducidad del contrato, la ocurrencia del siniestro e hizo efectiva la cláusula penal

pecuniaria. Decisión confirmada a través de la resolución n.° 719 del 27 de julio de 2015. 1.1.7. Dentro de la situación fáctica incorporó la siguiente argumentación “[s]e considera injusto y desproporcionado todos los actos administrativos relacionados con el incumplimiento del contrato y la declaratoria de caducidad del contrato número 03-357-2015, bajo un falso cumplimiento del debido proceso, puesto que no se tuvieron en cuenta fundamentos fácticos, técnicos y probatorios para proponerse, los cuales con el reporte y la sanción impuesta se van a causar perjuicios materiales por la inhabilidad contractual vigente y por la injusta terminación del contrato” (fls. 8 y 9, c. 1). 1.1.8. El 30 de julio de 2015, la UGPP cedió el contrato a la empresa Servicios Postales Nacionales. 1.1.9. El 6 de agosto siguiente, la sociedad actora presentó solicitud de revocatoria frente a las resoluciones de multa y caducidad, las cuales fueron denegadas mediante resolución n.° 865 del 9 de septiembre de 2015. 1.1.10. El 16 de septiembre de 2015, las partes firmaron el acta de liquidación del contrato. En ese documento, la UGPP le descontó al contratista la suma de $162.867.108 por concepto de multas y sanciones. 1.1.11. El contratista, aquí accionante, presentó acción de tutela para obtener la revocación de las decisiones aquí cuestionadas. El 2 de octubre de 2015, el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Bogotá negó esa acción. 1.1.12. El 14 de octubre de 2015, las partes llevaron a cabo la audiencia de

conciliación que se declaró fracasada por falta de ánimo conciliatorio de las partes. 1.2. En la demanda también se consignaron bajo el título de “FUNDAMENTO JURÍDICO DE OPOSICIÓN A LOS DIFERENTES ACTOS ADMINISTRATIVOS PROFERIDOS POR LA UGPP” los siguientes (fls. 9 a 21, c. 1): (i) La contratista cumplió con el contrato; (ii) los actos administrativos son arbitrarios, en tanto contradicen de manera abierta la Constitución y la ley; (iii) carencia de fundamentos jurídicos y probatorios; (iv) ausencia de equilibrio contractual, debido al no pago que se obligó la UGPP, lo cual además configura incumplimiento, y (v) existieron otros incumplimientos de la UGPP en la entrega de la correspondencia y la información, al tiempo que señaló que ello impacto el cumplimiento de sus obligaciones, además de la existencias de situaciones configuradoras de fuerza mayor. Por último, advirtió que no se pactaron tiempos de entrega de la correspondencia. 1.3. Además, en otro acápite denominado “CONCEPTO DE VIOLACIÓN” (fls. 21 y 22, c. 1) insistió en la ilegalidad de las resoluciones demandadas, en tanto se configuró la caducidad del contrato. Señaló que las consideraciones de las decisiones cuestionadas fueron tan alejadas del ordenamiento jurídico que violaron el debido proceso. Recordó que en la resolución n.° 515 del 1 de junio de 2015 se le otorgaron 15 días hábiles para subsanar el incumplimiento de algunas obligaciones, pero que

ese plazo no le fue concedido realmente. 1.4. En otro acápite nominado “NORMAS VIOLADAS” (fls. 22 y 23, c. 1) citó los artículos 6, 29, 83, 90, 121 Superiores y 37 y 4.3 de la Ley 80 de 1993, así como las estipulaciones del contrato.

2. El 1 de diciembre de 2015, el a quo admitió la demanda y ordenó notificar a la demandada (fls. 38 a 41, c. 1).

3. Al contestar la demanda, la UGPP, además de oponerse a las pretensiones y negar unos hechos y aceptar otros, propuso como excepción la ineptitud sustantiva de la demanda por ausencia de las normas violadas y su concepto de la violación respecto de las resoluciones n.°s 515 y 516 del 1 de junio de 2015, por medio de las que se impuso una multa a la actora. Ese defecto resulta relevante a juicio de la actora, en tanto delimita el campo de competencia del juez de legalidad para pronunciarse (fls. 63 a 73, c. 1).

4. La decisión cuestionada. En la audiencia inicial adelantada el 4 de agosto de 2016, el a quo, al resolver la excepción inepta demanda, la declaró no probada

(fls. 90 a 93, c. 2). Para el efecto, sostuvo (fls. 91 y 92, c. 2): El Despacho evidencia que, a folio 9 del expediente, dentro del acápite de la demanda contentivo de los “FUNDAMENTO JURÍDICOS

DE OPOSICIÓN A LOS DIFERENTES ACTOS ADMINISTRATIVOS PROFERIDOS POR LA UGPP” la parte actora señala con claridad que las resoluciones 515 y 516, entre los demás actos demandados, deber ser declarados nulos por estar en contra de lo dispuesto en “la Constitución y la ley”, así como por estar en contra de las “demás normas que gobiernan la relación contractual”. Ahora bien, el anterior análisis alude solo al cargo de nulidad por concepto de las normas en que debió fundarse el acto administrativo, pero como también resulta verificable, de los artículos de procedimientos contencioso administrativo, aquella causal no es la única para declarar la nulidad de un acto toda vez que existen otras como falsa motivación. En relación a esta última, el Despacho encuentra que el demandante sostuvo que dichos actos administrativos se erigieron sobre un falso incumplimiento, lo cual es igual a decir que los actos en comento deben ser declarados nulos debido a una falsa motivación. Así entonces, este Despacho no encuentra que debe declararse la prosperidad de la excepción planteada en la contestación de la demanda, toda vez que, en efecto, se logra verificar del escrito de la demanda que la parte actora si sustentó, si se quiere sumariamente, de qué forma los actos administrativos fueron expedidos en contra del ordenamiento, y por ende, solicita su nulidad.

5. En la misma audiencia, la parte demandada interpuso el recurso de apelación y manifestó los motivos de su inconformidad (CD). En tal sentido, reiteró que en la demanda tan sólo se expusieron las normas violadas y el concepto de su violación

pero respecto de la decisión de caducidad, no así frente a las que multaron al contratista (minutos 9:34 a 9:50). En la misma audiencia se concedió el recurso de apelación (fl. 92, c. 2).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. COMPETENCIA Esta Corporación es la competente para conocer del presente asunto, en segunda instancia, en los términos del artículo 150 del CPACA1, modificado por el artículo 615 de la Ley 1564 de 2012, codificación aplicable al presente asunto2, toda vez que la cuantía del presente proceso supera los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes y la providencia cuestionada es susceptible de apelación, en los términos del inciso final del numeral 6 del artículo 180 del

CPACA. Además, a la Sección le asignaron este tipo de asuntos de forma interna3. Por último, la presente decisión debe adoptarse por el despacho, tal como lo dispone el artículo 125 del CPACA.

2. PROCEDENCIA Y OPORTUNIDAD DEL RECURSO 1 Dicha norma, en su parte pertinente, dispone: “El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia”.

2 ? Presentada la demanda el 12 de noviembre de 2015 es claro que el procedimiento aplicable es el contenido en el CPACA, tal como lo dispone su artículo 308. 3 ? Efectivamente, el artículo 1 del Acuerdo 55 de 2003, modificatorio del artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, impone el conocimiento a esta Sección de los asuntos contractuales. El auto que resuelve las excepciones dictado en primera instancia, como ocurre en el sub lite, es apelable de conformidad con el inciso final del numeral 6 del artículo 180 del CPACA. De otro lado, según el numeral 1 del artículo 244 del CPACA dispone que la apelación en contra de la providencia que se dicte en audiencia deberá interponerse y sustentarse oralmente en el transcurso de la misma, como efectivamente ocurrió en el presente asunto (fl. 92, c. 2).

3. DEL CASO CONCRETO El a quo, al momento de resolver la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por falta de la indicación de las normas violadas y del concepto de la violación, consideró que a pesar de la falta de técnica de la demanda, de su análisis integral se desprendían las exigencias que la parte demandada echaba de menos. Por su parte, en el recurso de apelación, la demandada insistió en que las normas violadas y el concepto de la violación se circunscribieron a las decisiones que declararon la caducidad del contrato, pero no así a las que impusieron una multa. En esos términos, estimó incumplido la exigencia en comento.

Para resolver, vale recordar que el numeral 4 del artículo 162 del CPACA exige como contenido de la demanda la indicación de los fundamentos de derecho de

las pretensiones, requisito que en tratándose de actos administrativos impone indicar las normas violadas y explicarse el concepto de la violación. Esta exigencia se encontraba reproducida en la anterior codificación en su artículo 137 y en el mismo numeral cuarto que imponía en la impugnación de actos administrativos “indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación”. La Corte al analizar una demanda de inconstitucionalidad sobre el citado aparte concluyó que esa exigencia era racional y proporcionada, así4: Carece de toda racionalidad que presumiéndose la legalidad del acto tenga el juez administrativo que buscar oficiosamente las posibles causas de nulidad de los actos administrativos, mas aún cuando dicha búsqueda no sólo dispendiosa sino en extremo difícil y a veces imposible de concretar, frente al sinnúmero de disposiciones normativas que regulan la actividad de la administración. Por lo tanto, 4 Corte Constitucional, sentencia C-197 del 7 de abril de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell. no resulta irrazonable, desproporcionado ni innecesario que el legislador haya impuesto al demandante la mencionada obligación, la cual contribuye además a la racional, eficiente y eficaz administración de justicia, si se tiene en cuenta que el contorno de la decisión del juez administrativo aparece enmarcado dentro de la delimitación de la problemática jurídica a considerar en la sentencia, mediante la determinación de las normas violadas y el concepto de la violación. Con todo, la Corte precisó “que en virtud del principio de la prevalencia del derecho sustancial, no se debe extremar la aplicación de la norma acusada, al

punto tal que se aplique un rigorismo procesal que atente contra dicho principio. En tal virtud, defectos tales como la cita errónea de una disposición legal que por su contenido es fácilmente identificable por el juez, o el concepto de la violación insuficiente pero comprensible, no pueden conducir a desestimar un cargo de nulidad”. En consecuencia, declaró su exequibilidad condicionada en el entendido “de que cuando el juez administrativo advierta la violación de un derecho fundamental constitucional de aplicación inmediata, deberá proceder a su protección, aun cuando el actor en la demanda no hubiere cumplido con el requisito de señalar las normas violadas y el concepto de violación. Igualmente, cuando dicho juez advierte incompatibilidad entre la Constitución y una norma jurídica tiene la obligación de aplicar el art. 4 de la Constitución”. Las anteriores precisiones resultan atendibles aún en vigencia del CPACA dada la identidad en el contenido de dichas normas y, por lo tanto, ese será el alcance para precisar el cumplimiento de la exigencia en comento; sin embargo, es preciso recomendar que esos defectos formales de la demanda sean objeto de un análisis detenido en sede de admisión, con el fin de que a través de un inadmisorio se precisen al máximo las normas violadas y el concepto de su violación, sin que ese trámite se convierta en una barrera para el acceso a la administración de justicia, en tanto, como lo dijo la Corte, es obligación del juez desplegar todas sus aptitudes interpretativas para desentrañar el alcance de la demanda.

Al descender al caso en estudio, se encuentra que existen tres acápites dedicados a explicar las razones, que a juicio de la parte actora, dan lugar a la nulidad de los actos administrativos demandados (numerales 1.2., 1.3. y 1.4. supra). Si bien en su mayoría parecerían referirse a la caducidad del contrato, también lo es que se hacen, tal como lo advirtió el a quo, señalamientos generales como el cumplimiento del contratista y el incumplimiento de su contraparte, que dan entender que van dirigidos en forma indistinta para cualquiera de las decisiones atacadas, es decir, para la multa y la caducidad del contrato. Entonces, si bien se advierten deficiencias en las referencias de las normas violadas y el concepto de la violación se entiende que la demanda se encamina a cuestionar el calificativo de incumplido del contratista que contienen los actos administrativos demandados y a su vez verificar el comportamiento contractual de su contraparte. En esos términos, el despacho considera satisfecha la exigencia del numeral 4 del artículo 162 del CPACA y, en consecuencia, se impone desestimar la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, como lo hizo el a quo, razón por la cual su decisión se confirmará. En mérito de lo expuesto, RESUELVE PRIMERO: CONFIRMAR el auto dictado dentro de la audiencia inicial del 4 de agosto de 2016, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, declaró no probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda.

SEGUNDO: CONTINUAR con el trámite de la audiencia inicial con las precisiones

hechas en la presente decisión y sin que sea posible en esta etapa procesal volver sobre el estudio de la ineptitud de la demanda aquí resuelta.

TERCERO: En firme esta decisión, devuélvase al Tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

RAMIRO PAZOS GUERRERO

Magistrado