CE-SECCION TERCERA-25000-23-36-000-2016-00214-01(58346)-2018

EVENTOS EN LOS QUE PROCEDE EL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / EVENTOS EN LOS QUE PROCEDE EL MEDIO DE

CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDE

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / EXCEPCIÓN PARA QUE

PROCEDA EL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA /

REQUISITOS PARA PRESENTAR LA DEMANDA DEL MEDIO DE CONTROL

DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CLAUSULA GENERAL DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO Cuando este proviene de un hecho, acción u omisión de entidades públicas o particulares en ejercicio de funciones públicas corresponde ejercer al afectado el medio de control de reparación directa, mientras que ante la existencia de actos administrativos generadores de daño tendría que ejercerse, por regla general, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyos requisitos y caducidad varían en comparación con el mecanismo de reparación directa. (…) en lo que respecta al daño cuyo origen deriva de un acto administrativo, el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 indica que el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, que fue creado por el Legislador con el objetivo de cuestionar la legalidad de la decisión adoptada y obtener la reparación de los perjuicios derivados de aquella. (…) el medio de control de reparación directa procede, entre otros casos, cuando la fuente del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa

instrucción de la misma, es decir que en principio este no fue el mecanismo que estableció el legislador para debatir la legalidad de decisiones contenidas en actos administrativos. (…) vale la pena mencionar que en algunos eventos específicos se ha permitido la procedencia del medio de control de reparación directa a pesar de existir actos administrativos de por medio.(…) en cuanto a la técnica que se debe utilizar para su formulación, es posible advertir que en los eventos en los que se pretenda la declaratoria de nulidad de un acto administrativo resulta indispensable que se invoque uno o varios de los supuestos establecidos en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, a saber: i) la infracción de las normas en que debía fundarse el acto; ii) la falta de competencia para expedir el acto; iii) la expedición irregular del acto; iv) el desconocimiento del derecho de audiencia y defensa; v) la falsa motivación del acto; o vi) la desviación de poder. Caso contrario ocurre con la pretensión de reparación directa, la cual no fue sometida por el legislador a la configuración de determinada causal por encontrarse fundada principalmente en el daño antijurídico -artículo 90 de la Constitución Política-, concepto que no se encuentra reducido a especificaciones previstas en la ley.(…) respecto de la nulidad y restablecimiento del derecho i) la obligación de agotar en sede administrativa el recurso de apelación, siempre y cuando sea procedentenumeral 2 del artículo 161 del C.P.A.C.A.-, y ii) que se aporte junto con la demanda copia del acto acusado -numeral 1 del artículo 166 del C.P.A.C.A.,

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 90 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 161

CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Término. Cómputo / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Término. Cómputo Sse advierte que en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el término para interponer la demanda es de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, mientras que en la reparación directa el término para interponer la demanda, por regla general, es de dos (2) años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo. EXCEPCIONES PARA EJERCER EL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA Existen eventos excepcionales en los cuales esta Corporación ha aceptado la posibilidad de formular la demanda de reparación directa a pesar de existir actos administrativos generadores de daño, dichas excepciones son las siguientes: i) cuando se pretende la reparación de los daños causados por un acto administrativo frente al cual no se pide nulidad -daño especial-, ii) cuando la fuente del daño proviene de la ejecución de un acto administrativo general que haya sido objeto de revocatoria directa o de anulación por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre y cuando no se haya consolidado la situación

jurídica, y iii) cuando el daño proviene de la ejecución irregular de un acto administrativo. PROCEDE EL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Término. Cómputo / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHOOperó. La demanda se presentó de forma oportuna Para la Sala no existe duda que tales razones se encuentran destinadas a controvertir la legalidad de los actos administrativos, bien por infringir las normas en que debía fundarse el acto (Resolución Nº. 1056 de 1996, entre otras), ora por falsa motivación u otro vicio de los señalados en la ley, por lo que la caducidad tendría que ser examinada conforme a las reglas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. (…) La Sala encuentra que los hechos señalados en la demanda por la parte actora no evidencian que la parte actora pretenda la reparación de los daños causados por un acto administrativo que, siendo legal, rompe con el principio de igualdad ante las cargas públicas. Tampoco constata que la fuente del daño proviene en este caso de la ejecución de un acto administrativo general revocado o anulado, o que el perjuicio proviene de la ejecución irregular de una decisión de la administración. Las razones esbozadas en el anterior acápite, según quedó visto, denotan el cuestionamiento de legalidad de actos de la administración. (…) a la empresa demandante le correspondía atacar la legalidad de los actos administrativos en el término previsto en el literal c)

del numeral 2º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, vale decir, dentro de los cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente a su comunicación, notificación, ejecución o publicación. Dado que dichos actos conocidos por la empresa los días 4 y 10 de diciembre de 2014, el terminó para formular la demanda expiraba el 13 de abril de 2015 . Sin embargo, la pretensión fue formulada 27 de enero de 2016 cuando el término de caducidad ya se encontraba expirado. Es de precisar, inclusive, que la solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría también se presentó por fuera del mencionado lapso (10 de septiembre de 2015) y por contera se declaró fallida la audiencia de conciliación por fuera del mismo interregno .(…) la Sala confirmará entonces la providencia del 25 de octubre de 2016, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Tercera – Subsección “B”- Sala Unitaria, en audiencia inicial declaró probada de oficio la excepción previa de caducidad del medio de control, pero por las razones expuestas en esta decisión.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 164.2

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero Ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO

Bogotá, D.C., Ocho (08) de agosto de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 25000-23-36-000-2016-00214-01(58346)

Actor: INSEC AGROPECUARIA LIMITADA

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO - ICA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA Procede la Sala a decidir el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la providencia del 25 de octubre de 2016, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Tercera – Subsección “B”- Sala Unitaria, en audiencia inicial, declaró probada de oficio la excepción previa de caducidad del medio de control. (fol. 83 a 87 c.ppl.).

I. ANTECEDENTES

1. Mediante escrito presentado ante el a quo el 27 de enero de 2016, la sociedad comercial INSEC AGROPECUARIA LIMITADA presentó demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa en contra del Instituto Colombiano Agropecuario (en adelante ICA) con el propósito de obtener las siguientes declaraciones y condenas (fol. 2 a 24 c.1): “1. Solicito respetuosamente en nombre de mi poderdante, que posterior al trámite de la presente acción - se declare que la Nación ColombianaINSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO — ICA, es administrativamente y patrimonialmente responsable de los perjuicios materiales y morales causados a la sociedad comercial INSEC AGROPECUARIA LIMITADA, por la falla del servicio suscitada por irregularidades y extralimitación de funciones en la Dirección de Inocuidad e Insumos Veterinarios de dicha entidad, dentro del trámite de certificación y/o re certificación en Buenas Prácticas de Manufactura - BPM.

2. Condenar en consecuencia a la Nación - INSTITUTO COLOMBIANO

AGROPECUARIO - ICA - como reparación del daño ocasionado — asumir mediante pago a favor de la sociedad demandante o a quien represente legalmente sus derechos, los perjuicios de orden material y moral, subjetivos y objetivados, actuales y futuros, los cuales se estiman como mínimo en la suma de SETECIENTOS DIEZ Y SEIS MILLONES CUARENTA Y NUEVE MIL QUINIENTOS NOVENTA Y DOS PESOS ($716.049.592.00) MONEDA LEGAL COLOMBIANA, de conformidad con los hechos de la presente demanda, las pruebas aportadas y solicitadas en el curso procesal, lo cual se condensa dentro del experticio económico anexo al presente escrito.

3. Que en todo caso se repare integralmente los perjuicios sufridos conforme lo indica el artículo 16 de la ley 446 de 1.998, así como lo ha connotado la reciente jurisprudencia contencioso administrativa.

4. Que el valor de las condenas aquí señaladas, sea actualizado al ejecutoriarse la sentencia con base en la variación porcentual del I.P.C. para efectos de compensar la pérdida del valor adquisitivo de la moneda

(Artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA).

5. Que la sentencia de mérito favorable a las pretensiones de la demanda, se le dé cumplimiento en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

6. Que se condene a la entidad demandada al pago de las costas del proceso y agencias en derecho (…)”.

2. En síntesis, los hechos y circunstancias que dieron lugar a la formulación de la

demanda fueron los siguientes: 2.1. La sociedad comercial INSEC Agropecuaria limitada, tiene por objeto social principal la elaboración, fabricación, importación, exportación y comercialización de productos agroquímicos y biológicos, así como materiales técnicos, muestras experimentales y productos terminados para el uso de actividades agrícolas, veterinarias y de salud pública, a nivel nacional e internacional, entre otros. En ejercicio de ese objeto social, se dedica a elaborar productos plaguicidas para productores por contrato de maquila desde hace más de catorce años, y su actividad se encuentra avalada por diversas autoridades, entre ellas, la autoridad demandada. 2.2. La sociedad tramitó su registro como productor de insumos pecuarios ante la Dirección Técnica de Inocuidad e Insumos Veterinarios del ICA, y fue registrada y autorizada mediante la Resolución Nº. 02482 de 6 de septiembre de 2001, para producir antiparasitarios, de conformidad con los artículos 2 al 6 y 24 de la Resolución Nº. 1056 de 1996 expedida por el ICA, por la cual se dictan disposiciones sobre el control técnico de los insumos pecuarios y se derogan las Resoluciones Nº. 710 de 1981, 2218 de 1980 y 4454 de 1993. Su registro como productor de insumos pecuarios ha sido modificado cuatro (4) veces durante años posteriores, lo que le permitió la ampliación en la capacidad de producción, siendo la última modificación autorizada la prevista en la Resolución ICA-001414 de 22 de abril de 2010. En adición a lo anterior, a través de la Resolución Nº. 00888 de 19 de abril de 2002, la sociedad demandante tramitó ante la Dirección Técnica de Inocuidad e

Insumos Agrícolas del ICA, el registro como productor de insumos agrícolas. Posteriormente gestionó una ampliación de esa autorización, mediante la Resolución Nº. 003534 de septiembre de 2011, como envasador de herbicidas líquidos, empacador de herbicidas sólidos y de plaguicidas químicos de uso agrícola. 2.3. Afirmó que con posterioridad al registro como productor pecuario, la Dirección Técnica de Inocuidad e Insumos Veterinarios del ICA le “exigió la certificación en Buenas Prácticas de Manufactura –BPM-, cada dos años a pesar de que dicha certificación y su vigencia no están contempladas de manera clara en la Resolución 1056 de 1996 o en normas concordantes”. Al respecto presentó la aludida exigencia, en los siguientes términos: “Es viable en este punto analizar el siguiente cuadro: DIRECCIONES TÉCNICAS ICA EXIGEN CERTIFICACIÓN BPM Inocuidad e insumos veterinarios SI Inocuidad e insumos agrícolas NO Inexplicable discrepancia, teniendo en cuenta que ambas direcciones técnicas siguen los mismos lineamientos. En observancia del marco legal aplicable, no se encuentra que la entidad tenga el soporte normativo para generar dicha certificación y menos aún para imponer sanciones. No está regulado el término de la certificación con claridad y tampoco la posibilidad de penalizar o imponer sanciones a quienes no obtengan la certificación indicada”. 2.4. Indicó que el ICA, mediante una interpretación “fuera de los parámetros legales del artículo 7 de la citada Resolución Nº. 1056 de 1996”, ha impuesto

sanciones a las empresas del sector que no obtengan la certificación en Buenas Prácticas de Manufactura. Precisó que en su caso se le impuso una sanción “consistente en interrumpir las operaciones de fabricación, por causa de algunas adecuaciones menores de infraestructura de su planta y adicionalmente suspendió su proceso de certificación en BPM, por el mismo motivo. Adecuaciones que perfectamente se podrían ejecutar de manera paralela con el proceso de producción, pues además de lo mencionado – no existe ninguna disposición que permita o sugiera la interrupción de operaciones en este caso”. 2.5. Señaló que el ICA, finca su atribución de exigir la certificación en Buenas Prácticas de Manufactura, a partir de los artículos 1.42 y 7 de la Resolución Nº. 1056 de 1996, al igual que del artículo 1 de la Resolución Nº. 3826 de 2003 y de la Resolución Nº. 588 de 2000. Enfatizó que el citado numeral 42 del artículo 1 de la Resolución Nº. 1056 de 1996 define las Buenas Prácticas de Manufactura como “normas, procesos y procedimientos de carácter técnico que aseguren la calidad de los medicamentos, biológicos, cosméticos y demás preparaciones farmacéuticas”. Según planteó en la demanda la norma adoptó “las Buenas Prácticas de Manufactura expedidas por la organización mundial de la salud (OMS)”, en particular el informe número 32 de la OMS para productos farmacéuticos. A su juicio, en dicho informe no aparece que las buenas prácticas sean exigibles para la industria de plaguicidas como el

marco normativo oficial para certificación y re-certificación y al efecto la sociedad ha efectuado innumerables consultas a la demandada para confirmar si dicho informe fue incorporado para la elaboración de plaguicidas, sin que haya sido posible que la entidad profiera una contestación precisa que dé cuenta de tal situación. Sostuvo que el documento complementario de la Resolución Nº. 3826 de 2003 – que es el supuesto marco legal de la certificación en Buenas Prácticas de Manufactura BPMresulta aplicable exclusivamente a las empresas titulares de la marca, el producto y el registro de venta, no así a las entidades que maquilan o elaboran el producto. Tampoco es aplicable el régimen sancionatorio previsto en los artículos 60 al 62 de la Resolución Nº. 1056 de 1996, ni se detallan sanciones a imponer a quienes no han obtenido la certificación en buenas prácticas de manufactura. De igual manera explicó que en el Decreto 4765 de 2008, por el cual se modifica la estructura del ICA, no se le otorga la capacidad a dicho ente de certificar las buenas prácticas de elaboración para las empresas productoras de plaguicidas, junto con la capacidad para imponer sanciones. La Resolución Nº. 00909 de 1999 también resulta un acto administrativo ambiguo y carente de lineamientos específicos que faculten al ICA para exigir dicha certificación e imponer sanciones. 2.6. Resaltó que la empresa demandante reporta 14 años de actividades como maquilador de plaguicidas de uso veterinario a productores por contrato, y siempre había obtenido sin inconveniente alguno la certificación en buenas prácticas de

manufactura - BPM ante el ICA. Al respecto señaló: “Es hasta ahora, que la Dirección Técnica de Inocuidad e Insumos Veterinarios del ICA con una actitud sin precedentes y con la participación de funcionarios, quienes incluso presentan antecedentes disciplinarios, se ha parcializado en el trámite de la certificación en BPM, cambiando abruptamente las relaciones de la entidad con los particulares - en este caso las empresas del sector de productores de plaguicidas, lo cual constituye una afectación del principio de confianza legítima y le ha causado graves perjuicios. (…) Prueba de lo anterior es la terminación unilateral del contrato por parte de la empresa VECOL SA - a la cual el ICA mediante comunicación escrita, prohibió continuar la maquila de productos con la sociedad demandante. Ante tal circunstancia la empresa VECOL procedió a la terminación unilateral del contrato con mi representada - afectando así sus ingresos y equilibrio financiero. (…) En adición a lo anterior, los contratos con clientes potenciales como FARMACEUTICA INTERNACIONAL DE GARANTIA ANIMAL S.A. - FIGA S.A. identificada con NIT 900.084.936-3 y SYNTHOMED INTERNATIONAL S.A. identificada con NIT 830.132.117-0 y por la consulta realizada por un particular en la que excluyeron a INSEC AGROPECUARIA LTDA - de un listado de empresas registradas ante el ICA, fueron imposibilitados de celebrar por razón de comunicaciones escritas emitidas por la dirección de inocuidad e insumos veterinarios del ICA, en las que la empresa que represento fue calificada como no certificada en BPM y no registrada ante el ICA. Por tal razón inhabilitada

para ser sujeto contractual con dichos laboratorios, con quienes estaba proyectada y aceptada la prestación de servicios de maquila de productos veterinarios. Lo anterior además de afectar también la proyección financiera de INSEC AGROPECUARIA LTDA, se connota como una conducta desleal y en afectación del derecho de la competencia de la demandante”. 2.7. Alegó que por causa de lo manifestado se ha presentado una imposibilidad objetiva para que la empresa obtenga la certificación en buenas prácticas de manufactura, pues el ICA, sus funcionarios y las unidades técnicas habilitadas– de manera “subjetiva, arbitraria y sin lineamientos legalmente soportados, han impedido dicha certificación a favor de la demandante a lo largo de dos años de intentos infructuosos”, lo que afectó su derecho a la competencia y seguramente su potencial capacidad de contratación, debido a la pérdida de clientes.

II. DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA Mediante auto del 25 de octubre de 2016, la Sala Unitaria de la Subsección “B” de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control.

El a quo consideró que la pretensión procedente en el presente caso es la de nulidad y restablecimiento del derecho, que en los términos del artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 tiene como finalidad la protección directa de un derecho subjetivo, cuando ha sido vulnerado o desconocido por un acto administrativo y se pretende de manera consecuencial el restablecimiento del derecho conculcado. A juicio del Tribunal, lo cuestionado en la demanda tiene su origen en la exigencia

por parte del ICA de la certificación de Buenas Prácticas de Manufactura BPM cada dos años, por cuanto la empresa demandante considera que dicha exigencia carece de fundamento jurídico. Por lo cual, el medio de control debe “contabilizarse (…) a partir del Anexo 22 que tiene como fecha desde el 23 de septiembre de 20141, momento desde el cual se elaboró el experticio contenido en el anexo indicado, los cuales debieron ser demandados (sic) a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho prevista para ello, a efectos de obtener el correspondiente restablecimiento del derecho toda vez que los actos administrativos a los que se hace mención en el escrito de la demanda están en firme”. En ese sentido, señaló que “en el caso bajo estudio resulta evidente que se presentó el fenómeno jurídico de la caducidad, habida cuenta que el hecho por el cual se demanda, se concretó el 23 de septiembre de 2014, día en el que el demandante tuvo conocimiento del daño que reclama por lo tanto, el demandante contaba hasta el 24 de enero de 2015 para presentar la demanda y la misma fue radicada el 27 de enero de 2016 es decir, fuera del término legal”. 1 En esta cita la providencia hace mención de los folios 103 a 107.

III. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión adoptada por el a quo, en la misma audiencia en que fue proferido el auto que declaró probada la excepción de caducidad del medio de control, la parte demandante presentó recurso de apelación en la audiencia contra la providencia de primer grado.

Como fundamento de su inconformidad afirmó que existe una confusión respecto

del hecho dañoso, pues éste consistió en una secuencia de omisiones e irregularidades en que incurrió la entidad demandada durante el proceso de certificaciones de buenas prácticas de manufactura. Por eso, en la demanda indicó con claridad que la conducta que se le reprocha al ICA, consiste en que a pesar de la falta de competencia de la entidad para exigir la certificación en buenas practicas, optó por comunicar deslealmente a los clientes de la empresa, sugiriéndoles que no contrataran más con ella por la ausencia de la susodicha certificación. En ese orden de ideas, se generaron unos perjuicios y esa fue la razón por la cual se invocó el medio de control de reparación directa dentro del término de caducidad previsto por la ley.

IV. PROBLEMA JURÍDICO Corresponde a la Sala determinar si en el presente caso operó el fenómeno de la caducidad del medio de control procedente. Con el propósito de resolver este asunto, la Sala deberá analizar los siguientes aspectos: a) la fuente del daño en el caso concreto, b) el medio de control procedente y c) el análisis del fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control.

V. COMPETENCIA De conformidad con lo previsto en el artículo 1502 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, corresponde a esta Corporación conocer los recursos de apelación interpuestos contra los autos 2 Dispone: “Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales

administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.” proferidos en primera instancia por los tribunales administrativos. Para el efecto, el que dispone el rechazo de la demanda, de conformidad con los artículos 243.13 y 125 ibídem. Y la resolución del recurso por esta Corporación debe hacerse de plano, de acuerdo con lo ordenado en el numeral 3º del artículo 244 del mismo estatuto.

VI. CONSIDERACIONES La Sala estima que la decisión de primer grado debe ser confirmada, en atención a que la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, procedente para cuestionar la actuación del ICA en el proceso administrativo de re-certificación de la empresa, se encontraba caducada al momento de la formulación de la demanda. La Subsección considera necesario recordar la jurisprudencia de esta Corporación que admite la procedencia excepcional del medio de reparación directa en algunos supuestos puntuales cuando existen actos administrativos, los cuales no se configuran en este caso.

1. Procedencia excepcional del medio de control de reparación directa cuando existen manifestaciones de la voluntad de la administración 1.1. Con el fin de ejercer un control sobre las diferentes manifestaciones de la administración que generan algún tipo de perjuicio -actos, acciones, omisiones, ocupaciones, entre otrosel legislador creó diferentes medios o vías de acceso a la jurisdicción que se determinan, en lo que respecta a su ejercicio, por la fuente u

origen del daño causado. 1.2. Así, cuando este proviene de un hecho, acción u omisión de entidades públicas o particulares en ejercicio de funciones públicas corresponde ejercer al afectado el medio de control de reparación directa, mientras que ante la existencia de actos administrativos generadores de daño tendría que ejercerse, por regla general, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyos requisitos y caducidad varían en comparación con el mecanismo de reparación directa. 3 El artículo establece: “Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: “1. El que rechace la demanda. (…).” 1.3. Ahora bien, en lo que respecta al daño cuyo origen deriva de un acto administrativo, el artículo 1384 de la Ley 1437 de 2011 indica que el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, que fue creado por el Legislador con el objetivo de cuestionar la legalidad de la decisión adoptada5 y obtener la reparación de los perjuicios derivados de aquella6. 1.4. Por otro lado, según lo establecido en el artículo 1407 de la Ley 1437 de 2011, el medio de control de reparación directa procede, entre otros casos, cuando la fuente del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma, es

decir que en principio este no fue el mecanismo que estableció el legislador para debatir la legalidad de decisiones contenidas en actos administrativos. No obstante, vale la pena mencionar que en algunos eventos específicos se ha permitido la procedencia del medio de control de reparación directa a pesar de existir actos administrativos de por medio, tal como se explicará más adelante. 1.5. Si bien es cierto que los medios de control previamente analizadosreparación directa y nulidad y restablecimiento del derechotienen un aspecto en 4 El mencionado artículo dispone: “Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. // Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.” 5 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 9 de julio de 2014, exp., nº 47830, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de mayo de 2016, exp., n.º

38820, C.P. Danilo Rojas Betancourth. 7 La disposición prescribe: “Artículo 140. Reparación directa. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado.// De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma. // Las entidades públicas deberán promover la misma pretensión cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública. // En todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades públicas, en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño”. común, esto es, un propósito reparatorio, para su procedencia el origen del daño resulta determinante y, por tal razón, sus requisitos formales, la técnica de for