CE-SECCION TERCERA-25000-23-36-000-2016-00979-01(59019)A-2017

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Apelación de auto que declaró probada excepción de caducidad en audiencia inicial / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL - Excepción probada Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la Nación-Ministerio de Defensa Nacional, contra el auto del 17 de marzo del 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la audiencia de fijación de litigio, saneamiento y decisión de excepciones previas, que declaró impróspera la excepción de caducidad alegada por la demandada. CADUCIDAD - Instituida por el legislador por razones de seguridad jurídica, eficiencia y economía procesal / CADUCIDAD - Limita el tiempo para ejercer el derecho de acción Por razones de seguridad jurídica, eficiencia y economía procesal, el legislador dispone la extinción de las acciones judiciales que no se ejercen en el término previsto; estableciendo así la carga de acudir a la justicia con prontitud, esto es, dentro del plazo fijado por la ley, so pena de perder la posibilidad de hacerlo. Las normas de caducidad se fundan en el interés de que los litigios no persistan en el tiempo, en desmedro de la convivencia pacífica y que las entidades públicas puedan definir las gestiones y las políticas estatales en la materia, sin aguardar indefinidamente la solución de controversias que podrían impedir su adopción y ejecución. TÉRMINO DE CADUCIDAD DE MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Dos años desde el día siguiente a la ocurrencia del hecho dañoso que motiva la presentación de la demanda o de su conocimiento por el

demandante / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA POR DAÑO CONTINUADO - Cómputo del término se cuenta desde la cesación del mismo Siendo así, en orden a que se declare la responsabilidad del Estado para la reparación de un daño por acción u omisión, el término de los dos años para acceder a la justicia se cuenta desde el día siguiente del hecho dañoso o desde que el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo, la limitación temporal del derecho referido radica en el principio de seguridad jurídica, pues pretende impedir que asuntos susceptibles de litigio permanezcan en el tiempo sin ser definidos judicialmente. (…) De otra parte, se tiene que, tratándose de un daño continuado, es decir extendido en el tiempo, el conteo del término de los dos años comienza desde que el perjuicio cesa, lo que no obsta para que el medio de control se ejerza estando en vigor la vulneración. MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Presentado dentro del término legal / CADUCIDAD DE MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - No operó Ahora, en el asunto de la referencia, la Sala encuentra que, de conformidad con la constancia visible a folio 3 del cuaderno de pruebas, la parte actora presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación el 22 de julio de 2015, de manera que el mismo día el término para acceder a la justicia se suspendió y reanudó el 6 de octubre de 2015, día en que se celebró la audiencia de conciliación fallida, por falta de ánimo conciliatorio. Así las cosas,

suspendido el término por dos meses y catorce días y, teniendo en cuenta que la demanda fue presentada el 21 de octubre del 2015, lo fue en tiempo. Ahora es menester aclarar que, el acta de radicación y reparto fechada 12 de mayo del 2016, no corresponde a la presentación del libelo sino al recibo del envío por el Juzgado Treinta y Cuatro del Circuito de Bogotá D.C. Esto es así porque, como se explica en los antecedentes, el despacho que lo recibió inicialmente, previo análisis de la cuantía, remitió el expediente al competente. Teniendo en cuenta lo anterior, no queda sino concluir que la actora acudió a la justicia en oportunidad, es decir, dentro de los dos años señalados por el artículo 164 de la Ley 1437 de

2011. En consecuencia, la Sala confirmará el auto impugnado.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 164

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO

Bogotá, D.C., nueve (9) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 25000-23-36-000-2016-00979-01(59019)

Actor: CONSTRUCCIÓN TRANSPORTE AMBIENTE Y SERVICIOS

PETROLEROS S.A.S.

Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL

Referencia: APELACIÓN AUTO - MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la NaciónMinisterio de Defensa Nacional, contra el auto del 17 de marzo del 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la audiencia de fijación de litigio, saneamiento y decisión de excepciones previas, que declaró impróspera la excepción de caducidad alegada por la demandada.

ANTECEDENTES El 21 de octubre de 2015, la sociedad Construcción Transporte Ambiente y Servicios Petroleros S.A.S., por intermedio de apoderado, demandó a la NaciónMinisterio de Defensa ante el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo de Bogotá la reparación directa de los perjuicios ocasionados por los siguientes hechos: La sociedad Construcción Transporte Ambiente y Servicios Petroleros S.A.S., es una persona de derecho privado que tiene como objeto el montaje, la construcción y el suministro, entre otros, de equipos y equipamiento para la industria petrolera. Durante el año 2013, la mencionada sociedad arrendó a la Unión Temporal II & B, operadora del campo Nancy Burdine Maxime en el municipio de OritoPutumayo, un equipo de su propiedad. El 6 de octubre de la misma anualidad, alrededor de las 10:00 de la noche, el frente 48 de las FARC-EP dinamitó las instalaciones de los pozos Nancy 1 y Burdines 5, destruyendo en su totalidad los equipos ubicados en el lugar, acorde con las certificaciones expedidas por el inspector de Policía, el comandante del Batallón de Artillería nº. 27 y el representante legal de la unión temporal, el señor Leandro Carbone. Con fundamento en lo anterior la parte actora formula las siguientes

pretensiones: “PRIMERA: - DECLARAR que el Estado Colombiano la NACIÓNMINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, es responsable de los perjuicios ocasionados a la empresa “CONSTRUCCIÓN TRANSPORTE AMBIENTE Y SERVICIOS PETROLEROS S.A.S., CONTRAMSERPET S.A.S.”, por la omisión en el cumplimiento de su deber legal y constitucional de velar por la seguridad, defensa y cuidados de los bienes de la empresa que represento, en hechos ocurridos el 6 de octubre de 2013 en la jurisdicción territorial del municipio de Orito Departamento del Putumayo, que ocasionaron la pérdida de equipo y maquinaria, cuya indemnización debe el Estado colombiano, correspondiente a los perjuicios ocasionados conforme a las circunstancia (sic) de modo, tiempo y lugar descritos a continuación, por la pérdida total de los equipos y maquinaria que eran de su propiedad de la empresa y los que constituían su patrimonio.

SEGUNDA: - DECLARAR en consecuencia que el Estado Colombiano – la NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, es patrimonialmente responsable por los daños causados a mi representada “CONSTRUCCIÓN TRANSPORTE AMBIENTE Y SERVICIOS PETROLEROS S.A.S., CONTRAMSERPET S.A.S.”, consistentes en la pérdida de maquinaria y equipo de su propiedad, así como el lucro cesante ocasionado por lo valores de arrendamiento dejado (sic) de percibir desde el día de los hechos hasta la fecha en que se produzca el reconocimiento y pago efectivo, con sus respectivos intereses a la tasa legal.

TERCERA: - Condenar a la Nación Colombiana-MINISTERIO DE

DEFENSA NACIONAL, al pago a “CONSTRUCCIÓN TRANSPORTE AMBIENTE Y SERVICIOS PETROLEROS S.A.S., CONTRAMSERPET S.A.S.”, de los perjuicios ocasionados conforme a la tasación de los mismos que más adelante expondremos y, de ser procedente pague en consecuencia los perjuicios ocasionados a que haya lugar con la presente acción”1. El 15 de abril de 2016, el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo de Bogotá ordenó remitir el expediente de la referencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca por ser de su competencia, en razón de la cuantía. El 12 de mayo de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca recibió el expediente y el 27 de julio siguiente admitió la demanda incoada en contra de la Nación-Ministerio de Defensa Nacional. El 18 de agosto de la misma anualidad se corrió el traslado, que la demandada contestó el 3 de noviembre. La Nación-Ministerio de Defensa se opuso a los hechos y propuso las excepciones de i) procedibilidad de la acción y caducidad, advirtió que la parte actora presentó la demanda pasados los dos (2) años establecidos en la Ley para el efecto, ii) falta de prueba en la estructura de la falla del servicio y iii) hecho de un tercero. En relación con la caducidad de la acción argumentó que el plazo venció el 7 de octubre de 2015, dado que los hechos ocurrieron el 6 de octubre de 2013. El 27 de febrero de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca fijó el 17 de marzo de 2017 para llevar a cabo la audiencia inicial. En desarrollo de la

misma se consideró la excepción de caducidad. Respecto de los otros medios exceptivos se encontró que la defensa no formula hechos nuevos, de manera que sus argumentos tendrían que considerarse para resolver. En lo atinente a la excepción de caducidad se puso de presente, tanto la suspensión del término, como la vacancia judicial para así negar su prosperidad.

Señala el tribunal: “4. Los hecho que se demandan tuvieron lugar el 6 de octubre de 2013, es decir, que desde el 7 de octubre de 2013 y hasta el 7 de octubre de 2015 podía promoverse la demanda; sin embargo, faltando 2 meses y 17 días para que se estructurara el fenómeno de caducidad operó su suspensión con la solicitud de conciliación prejudicial de 22 de julio de 2015 y hasta el 6 de octubre de 2015 en que se expidió la constancia por no acuerdo (fl.3, C2), por manera que la oportunidad para acudir a la jurisdicción se reanudó el 7 de octubre de 2015 y se extendió al 24 de diciembre de 2015, no obstante, por terminar en vacancia, la demanda podía promoverse hasta el 12 de enero de 2016. 1 Folio 3 del cuaderno 1

Debido a que la oportunidad para demandar finalizó el 12 de enero de 2016 y su radicación se realizó el 21 de octubre de 2015 en la Oficina de Apoyo Judicial para los Juzgados Administrativos de Bogotá D.C. (fl. 12 anverso, C1), encuentra el despacho que no está llamada a prosperar la excepción

de caducidad”2. Contra la anterior providencia, la Nación-Ministerio de Defensa interpuso recurso de apelación que sustentó en desarrollo de la audiencia inicial, según consta en el acta de la misma. Señala: “(…) apelo su decisión respecto del tema de la caducidad, porque si bien su honorable despacho hace mención a una serie de fechas, en la certificación de los momento procesales, aparece radicado y reparto del proceso 12 de mayo del 2016, por lo tanto esa es la fecha que se debe tomar para contar el tiempo de caducidad” 3.

CONSIDERACIONES

1. Competencia La Sala es competente para decidir el presente asunto, por tratarse de una providencia mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró no probada la excepción de caducidad, en un proceso cuya segunda instancia le corresponde resolver a esta Corporación4, como lo disponen los artículos 125,150 y 180 numeral 6 del C.P.A.C.A.

2. El derecho de acceso a la justicia El Código Contencioso Administrativo establece requisitos que las demandas deben observar para que se proceda a su admisión, relacionados con el cumplimiento de los presupuestos encaminados a que la litis pueda resolverse de fondo, en el marco de las garantías procesales de las partes y de los terceros, sin afectar en todo caso el derecho de acceso a la justicia de quienes presentan a los jueces los litigios para obtener una solución.

Ahora bien, respecto del derecho fundamental en mención, la Sección Tercera de esta Corporación ha señalado: “(…), habida consideración que la libertad del juzgador se ve limitada -como señala De Otto5por la necesidad de garantizar tres valores esenciales a

todo Estado de Derecho: (i) la seguridad jurídica; (ii) la garantía de la 2 Folio 77 del cuaderno principal. 3 Folio 79 del cuaderno principal, minuto 10:23 del audio de la audiencia inicial 4 En el asunto de la referencia la mayor de las pretensiones equivale a la suma de $443’400.000,oo por daño emergente, es decir que excede los 500 s.m.l.m.v. igualdad y (iii) la unidad del Derecho. Postulados que convergen en un principio básico de la democracia constitucional, consignado en los artículos 229 superior y 2 LEAJ, el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. Garantía fundamental que también es reconocida ampliamente por múltiples instrumentos internacionales. Así el artículo 8 numeral 1 y en el artículo 25 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos, según la interpretación que se ha hecho por la Comisión Interamericana, reconoce el derecho al acceso a la justicia, como implícito en el derecho a ser oído, dentro de las garantías judiciales y como base de protección de los derechos humanos6 (se subraya). A su turno, artículo 8 de la Declaración Universal de los Derechos y Deberes del Hombre, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1948, señala que “Toda persona tiene derecho a un recurso efectivo, ante los tribunales nacionales competentes, que la amparen contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución o por la ley” (destaca la Sala). Por su parte, el numeral 1 del artículo 14 del Pacto Internacional de

Derechos Civiles y Políticos de la Organización de las Naciones Unidas, aprobado mediante la Ley 74 de 1968, prevé que “Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil” (resaltado fuera de texto original). Por último, el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica, aprobada en nuestro país por la Ley 16 de 1972, establece: “1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.

2. Los Estados Partes se comprometen: a) A garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso. 5 “La libertad del juez (en aplicación del derecho) lesiona el principio de igualdad en la medida en que permite que casos iguales sean resueltos de manera distinta por un mismo juez o por varios, introduciendo así un factor de diversificación del que puede resultar que la ley no es igual para todos”: De Otto, Ignacio, Derecho Constitucional, Sistema de fuentes, Madrid, Ariel Derecho, 1995, p. 290.

6 “El derecho a un proceso judicial independiente imparcial implica no sólo el derecho a tener ciertas garantías observadas en un procedimiento ya instituido, también incluye el derecho a tener acceso a los tribunales, que puede ser decisivo para determinar los derechos de un individuo (Comisión Interamericana de Derechos Humanos –CIDH-, Informe 10/95, caso 10.580, Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 1995).”: Balbuena, Patricia “La Justicia no tiene rostro de mujer – obstáculos para acceso de las mujeres a la justicia”. En: AAVV El acceso a la justicia entre el derecho formal y el derecho alternativo, ILSA, 2006, pp. 240 a 243. b) A desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y c) A garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso” (se destaca). Con esta perspectiva, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el (sic) derecho no se materializa con la simple solicitud o el planteamiento de las pretensiones procesales ante las respectivas instancias judiciales; sino que por el contrario, el acceso a la administración de justicia debe ser efectivo7. Y por lo mismo no ha dudado en reconocerle su carácter de derecho fundamental8, a partir de lo dispuesto por el preámbulo y los artículos 2, 29, 228 y 229 de la Constitución Política”9. Se advierte en consecuencia el extremo cuidado que habrá de tenerse en el examen de caducidad, sin desconocer la oportunidad, pues es claro que no es dable acceder a la justicia para la resolución de intereses individuales, en

cualquier tiempo. Se trata de que los conflictos pueden resolverse con prontitud en un marco de seguridad jurídica.

3. Problema jurídico De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto, corresponde a la Sala determinar si la demanda fue interpuesta en oportunidad, como lo resolvió el tribunal o si, como señala la parte demandada, se cumplen los presupuestos para considerar que ha operado el fenómeno de la caducidad.

4. Sobre la caducidad Por razones de seguridad jurídica, eficiencia y economía procesal, el legislador dispone la extinción de las acciones judiciales que no se ejercen en el término previsto; estableciendo así la carga de acudir a la justicia con prontitud, esto es, dentro del plazo fijado por la ley, so pena de perder la posibilidad de hacerlo.

Las normas de caducidad se fundan en el interés de que los litigios no persistan en el tiempo, en desmedro de la convivencia pacífica y que las entidades públicas puedan definir las gestiones y las políticas estatales en la materia, sin 7 Corte Constitucional, sentencia C 037 de 1996. 8 Cfr. Corte Constitucional, sentencias T006 de 1992; C-543 de 1992; C-544 De 1992; T-554 de 1992; C-572 de 1992; T-597 de 1992; C-599 de 1992; C-093/93, T-173 de 1993; T-320 de 1993, C-544-93, T-275-94, T-416 de 1944, T-067 de 1995, C-084 de 1995 , T-190 de 1995, C-037

de 1996, T-268 de 1996, T-502-97, C-652 de 1997, C-071-99, C-742-99, T-163/99, SU-091/00, C1195 de 2001. 9 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 4 de mayo de 2011, radicado 1900123-31-000-1998-02300-01 (19957), Actor: Medardo Torres Becerra, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. aguardar indefinidamente la solución de controversias que podrían impedir su adopción y ejecución. 4.1Medio de control de reparación directa El artículo 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en lo que tiene que ver con el medio de control previsto para invocar la reparación de un daño antijurídico causado por acción u omisión imputable a una entidad pública, preceptúa –se subraya-: “En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado. De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma (…)”. 4.2 Caducidad del medio de control El artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo

Contencioso Administrativo regula la caducidad de los medios de control, establecidos para acceder a la justicia y, concretamente sobre el de reparación directa, preceptúa: “i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”. Siendo así, en orden a que se declare la responsabilidad del Estado para la reparación de un daño por acción u omisión, el término de los dos años para acceder a la justicia se cuenta desde el día siguiente del hecho dañoso o desde que el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo, la limitación temporal del derecho referido radica en el principio de seguridad jurídica, pues pretende impedir que asuntos susceptibles de litigio permanezcan en el tiempo sin ser definidos judicialmente. Al respecto sostuvo esta Corporación: “La caducidad de la acción es un fenómeno que tiene por objeto consolidar situaciones jurídicas, que de lo contrario permanecerían indeterminadas en el tiempo, creando con ello inseguridad jurídica, pues una vez configurada impide acudir ante la Jurisdicción para que sea definida por ella determinada controversia”10. De otra parte, se tiene que, tratándose de un daño continuado, es decir extendido en el tiempo, el conteo del término de los dos años comienza desde que el perjuicio cesa, lo que no obsta para que el medio de control se ejerza estando

en vigor la vulneración.

5. El caso concreto A juicio de la Sala, es menester confirmar el auto proferido el 17 de marzo del año curso, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones que se exponen a continuación.

Sea lo primero advertir que, según el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, “[l]a presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2o. de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable”. Ahora, en el asunto de la referencia, la Sala encuentra que, de conformidad con la constancia visible a folio 3 del cuaderno de pruebas, la parte actora presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación el 22 de julio de 2015, de manera que el mismo día el término para acceder a la justicia se suspendió y reanudó el 6 de octubre de 2015, día en que se celebró la audiencia de conciliación fallida, por falta de ánimo conciliatorio. Así las cosas, suspendido el término por dos meses y catorce días y, teniendo en cuenta que la demanda fue presentada el 21 de octubre del 2015, lo

fue en tiempo. Ahora es menester aclarar que, el acta de radicación y reparto fechada 12 de mayo del 2016, no corresponde a la presentación del libelo sino al recibo del envío por el Juzgado Treinta y Cuatro del Circuito de Bogotá D.C. Esto es así 10 Auto de 19 de julio de 2007, expediente 31135, C. P. Enrique Gil Botero. porque, como se explica en los antecedentes, el despacho que lo recibió inicialmente, previo análisis de la cuantía, remitió el expediente al competente. Teniendo en cuenta lo anterior, no queda sino concluir que la actora acudió a la justicia en oportunidad, es decir, dentro de los dos años señalados por el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011. En consecuencia, la Sala confirmará el auto impugnado. En mérito de lo expuesto, la Sala R E S U E L V E: CONFIRMAR el auto proferido el 17 de marzo del 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En firme este proveído DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

RAMIRO PAZOS GUERRERO Presidente de la Sala

STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO

Magistrada

DANILO ROJAS BETANCOURTH

Magistrado