CE-SECCION TERCERA-25000-23-36-000-2016-00981-01(60290)-2017

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Confirma decisión que declaró impróspera la excepción de caducidad / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Procede en los eventos en los que se pretende reclamar los perjuicios por un acto administrativo que haya sido revocado / ACTO ADMINISTRATIVO - Revocación directa por la administración / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Se contabiliza desde la ejecutoria de la resolución que revocó la declaración de caducidad del contrato Frente a este tema, esta Corporación ha sostenido su jurisprudencia en los siguientes términos: "(…) La acción idónea para canalizar las pretensiones indemnizatorias por los perjuicios causados como consecuencia de la expedición de actos administrativos que son revocados o dejados sin efecto por el mismo funcionario que los profirió o por su superior jerárquico, es la de reparación directa. En efecto, la revocatoria directa constituye un medio de control administrativo que ejercen las autoridades públicas respecto de sus propios actos y que les “permite volver a decidir sobre asuntos ya decididos en procura de corregir en forma directa o a petición de parte, las actuaciones lesivas de la constitucionalidad, de la legalidad”, del interés público o de derechos fundamentales , de suerte que, al desparecer el acto administrativo del mundo jurídico, no es posible acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues el acto ya no existe; sin embargo, en aras de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia, quien se haya visto afectado con la expedición de un acto administrativo

que a la postre sea revocado, puede acudir a la acción de reparación directa (…)”. (...) [S]e debe resaltar que la posibilidad de interponer el medio de control de controversias contractuales por parte del actor, la cual era la idónea para valorar la validez de los actos administrativos en cuestión, debido a su naturaleza, fue frustrada por parte de la misma Autoridad Minera, toda vez que el actos administrativos posteriores le dieron vigencia nuevamente a la relación contractual dejando sin efectos las resoluciones No. DSM-0246 y No. VSC000140, la cuales fueron efectivamente nocivas para los derechos del contratista demandante, tanto que la misma administración procedió a revocarlos directamente. (...) [E]l demandante debió ejercer la acción correspondiente en el periodo de tiempo en el que la relación contractual se había declarado nula y por lo tanto estaba sufriendo un daño por la decisión de la Autoridad Minera, situación que fue impedida por las actuaciones de la misma Autoridad, y en consecuencia el cómputo para el término de caducidad del medio de control se debe interpretar como el de la ejecutoria de la resolución que revocó la declaración de caducidad del contrato de concesión minera, sosteniendo entonces que el período de tiempo que causó el posible daño antijurídico a la parte actora, y según la jurisprudencia emanada de esta Corporación, debe entenderse como la pretensión de reparación directa, tal como se ha realizado en el sub lite, y motivo por el cual se procederá a confirmar la decisión del Tribunal de instancia. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema ver

sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera-Subsección A; consejero ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera 2017, Número de radicación: 73001-23-33-000-2014-00410-01(53942).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil diecisiete (2017).

Radicación número: 25000-23-36-000-2016-00981-01(60290)

Actor: FERNANDO TINONO SALAZAR

Demandado: AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA (AUTO) Asunto: Naturaleza jurídica del medio de control de controversias contractuales Naturaleza jurídica de la reparación directa Actos administrativo revocados por la misma administración.

Procede el Despacho a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la decisión tomada en audiencia inicial del 10 de octubre de 2017 por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. ANTECEDENTES 1.- Por medio de apoderado judicial el señor Fernando Tinoco Salazar en ejercicio del medio de control de reparación directa presentó demanda contra la Nación – Agencia Nacional de Minería, con el fin de que se declare administrativa y patrimonialmente responsable por los perjuicios ocasionados al accionante con la expedición de las resolución No. DSM-0246 del 12 de diciembre de 2011, la cual dispuso:

“(…) PRIMERO: Declarar la Caducidad del Contrato de Concesión No. JDT09221 suscrito entre INGEOMINAS hoy SERVICIO GEOLOGICO COLOMBIANO y el señor FERNANDO TINOCO SALAZAR identificado con C.C No. 9.656.128 para la explotación de un yacimiento de MINERALES DE ORO Y SUS CONCENTRADOS, PIEDRAS SEMI PRECIOSAS NCP SIN TALLAR (…) en jurisdicción del municipio de PUERTO COLOMBIA en el departamento de

GUAINÍA (…)”.

La anterior, fue confirmada en todas sus partes por la resolución por la No. VSC140 del 22 de febrero de 2013. No obstante el 20 de enero de 2014 la Agencia Nacional de Minería expidió la resolución VSC-000019 por medio de la cual se revocaron las resoluciones mencionadas, en los siguientes términos: “(...) ARTÍCULO PRIMERO.- Revocar de oficio las Resoluciones No. DSM0426 de 12 de Diciembre de 2011 y VSC000140 de 22 de febrero de 2013, por medio de las cuales se revocó las cuales se declaró la caducidad del Contrato de concesión No. JDT-09221. En consecuencia continúese con el trámite del expediente. (…)” 2.- El 13 de mayo de 2016, el señor Fernando Tinoco, interpuso demanda en contra de la Agencia Nacional de Minería con el fin que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: “(…) PRIMERA: se declare que con los actos administrativos contenidos en las resoluciones Nos. DSM246 del doce (12) de Diciembre de 2011 y VSC000140

de 23 de febrero de 2013, confirmatoria de la anterior, dictadas por la Autoridad Minera, que declararon la caducidad del contrato de concesión No. JDT-09221Titulo Minero-celebrado en la ciudad de Bogotá D.C., entre el entonces Instituto Colombiano de Geología y Minería, INGEOMINAS, como entidad concedente y mi poderdante el señor FERNANDO TINOCO SALAZAR, como concedente (…) SEGUNDA: Como consecuencia de lo anterior, se CNODENE a la NACIÓN COLOMBIANA – AGENCIA NACIONAL DE MINERIA (ANM), demandadas en este proceso a pagar a mi mandante señor FERNANDO TINOCO SALAZAR el valor de los daños y perjuicios (daño emergente y lucro cesantes), ocasionados por la Autoridad Minera, al ordenar de manera ilegal la caducidad de su contrato de concesión No. JDT-09221-Título Mineroreferido anteriormente, mediante las resoluciones Nos. DSM-0246 del doce (12) de Diciembre de 2011 y VSC000140 de 23 de febrero de 2013 y las consiguientes declaratorias de su inhabilidad para contratar con entidades oficiales por un término de cinco (5) años actos que fueros revocados de oficio, posteriormente mediante la Resolución No. VCS000019 del veinte (20) de enero de 2014 (…)”. 3.- Mediante auto del 29 de agosto de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda y corrió traslado de la demanda a la entidad accionada, la cual allegó

escrito de contestación de demanda el 17 de noviembre de 2016, solicitando que se desestimaran las pretensiones de la demanda y proponiendo la excepción de caducidad de la acción, bajo el entendido de que la resolución DSM0426 de 12 de diciembre de 2011 por medio de la cual se declaró la caducidad del contrato de concesión y que fue confirmada por la Resolución VSC000140 de 22 de febrero de 2013, quedaron debidamente ejecutoriados y en firme el 8 de abril de 2013 y por lo tarto se evidencia que el demandante contaba el 8 de abril del 2015, para interponer la acción correspondiente. 4.- La audiencia inicial celebrada el 10 de octubre de 2017, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se refirió a la excepción de caducidad interpuesta por la parte demanda de la siguiente manera: “(…) A criterio del Despacho el computo de la caducidad en este evento, no puede iniciar desde la ejecutoria del acto administrativo que confirmo la declaratoria de caducidad del contrato de concesión No. JDT-09221, pues se advierte que en asunto como este, la acción de reparación directa no es contra el auto administrativo ilegal, pues este no existe en virtud de la revocatoria. Y tampoco es contra el acto de revocatoria. La acción va dirigida a reclamar eventuales perjuicios causados por la ejecución de un acto administrativo particular que luego se estima, sin duda, ilegal y que por eso la administración revoca directamente. En ese orden de ideas, la caducidad del medio de control debe contabilizarse

desde la ejecutoria de la Resolución que revocó la declaración de caducidad del contrato de concesión minera, pues a partir de allí se refiere que el demandante tuvo conocimiento de cesación de los efectos del daño antijurídico causado (…). Por lo anterior, el Tribunal declaró impróspera la excepción de caducidad del medio de control propuesta por la Agencia Nacional de Minería. Frente a la mencionada decisión, la apoderada de la Agencia Nacional de Minería interpuso recurso de apelación señalando que si el demandante pretendía instaurar demanda de reparación directa, la caducidad debe contabilizarse a partir de la fecha en que se causó el daño al demandante, en este caso desde que el acto administrativo que confirmó la caducidad del contrato de concesión minera. CONSIDERACIONES 1.- 1. Competencia 1.1El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con la competencia en segunda instancia asignada por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, articulo 1501, establece que se conocerá en segunda instancia las apelaciones de las sentencias dictadas por los 1 Ley 1437 de 2011. Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicacion. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que

corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. tribunales administrativos en primera instancia y de las apelaciones contra autos susceptibles de este medio de impugnación. 1.2Los autos susceptibles de apelación cuando son proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia, se circunscriben a los numerales 1,2,3 y 4 del artículo 243 del C.P.A.C.A ., siendo procedente el recurso ordinario de apelación contra autos proferidos en primera instancia por el tribunal administrativo cuando el auto: 1. rechace la demanda, 2. Decrete una medida cautelar y resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite, 3. Ponga fin al proceso y 4. Apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales. 1.3A su vez, aunando a lo anterior, respecto a los autos susceptibles del recurso ordinario de apelación, se encuentra que en el artículo 180, numeral 6 del C.P.A.C.A., establece la posibilidad de interponer el recurso de apelación o el de súplica contra el auto que decide sobre las excepciones en audiencia inicial. 1.4Ahora bien, la decisión recurrida en audiencia inicial declara no probadas las excepciones propuestas por la parte demandada, por lo tanto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en sede de segunda instancia, es competente para conocer el recurso de apelación contra el auto que resuelve sobre las excepciones. 1.5Por lo anterior, el Despacho encuentra que el auto recurrido en audiencia inicial del 10 de octubre de 2017, tiene carácter de apelable, toda vez que se trata de una

providencia que decidió sobre excepciones, así mismo, se evidencia que el recurso fue interpuesto de manera oportuna y debidamente sustentado. 2.- Naturaleza jurídica del medio de control de controversias contractuales. El medio de control de controversias contractuales, conforme lo establecido en el artículo 141 del Código Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es una vía procesal que cobija toda la variedad de situaciones problemáticas que hipotéticamente pueden tener lugar en el ámbito de las relaciones de carácter negocial que detente el Estado. Sobre el particular es preciso recoger la siguiente precisión teórica y conceptual: “(…)es una acción, por regla general, de naturaleza subjetiva, individual, temporal, desistible y pluripretensional a través de la cual cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia y que se hagan las declaraciones, condenaciones o restituciones consecuenciales; que se orden su revisión; que se declare su incumplimiento y que se condene al contratante responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan las demás declaraciones y condenaciones que sean pertinentes; así mismo, la nulidad de los actos administrativos contractuales y los restablecimientos a que haya lugar; como también las reparaciones e indemnizaciones relacionadas con los hechos, omisiones u operaciones propias de la ejecución del contrato.”2 (Subraya propia del Despacho) En consecuencia, es posible usar esta herramienta procesal para cuestionar las actuaciones desarrolladas durante la ejecución del contrato estatal, como la legalidad de los actos administrativos proferidos dentro del desarrollo del mismo. De esta manera puede cualquiera de las partes solicitar que se declare su incumplimiento, la nulidad de

los actos administrativos contractuales y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, 3.- Naturaleza jurídica de la reparación directa. El mecanismo de control de reparación directa es una acción de naturaleza subjetiva, individual, temporal y desistible, orientada a indemnizar integralmente el perjuicio ocasionado a las personas en razón de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma. 4.- Actos administrativo revocados por la misma administración. Frente a este tema, esta Corporación ha sostenido su jurisprudencia en los siguientes términos: "(…) La acción idónea para canalizar las pretensiones indemnizatorias por los perjuicios causados como consecuencia de la expedición de actos administrativos que son revocados o dejados sin efecto por el mismo funcionario que los profirió o por su superior jerárquico, es la de reparación directa. En efecto, la revocatoria directa constituye un medio de control administrativo que ejercen las autoridades 2 SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo III. Contencioso Administrativo. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2004, p. 227-230. públicas respecto de sus propios actos y que les “permite volver a decidir sobre asuntos ya decididos en procura de corregir en forma directa o a petición de parte, las actuaciones lesivas de la constitucionalidad, de la legalidad”, del interés público o de derechos fundamentales , de suerte que, al desparecer el acto

administrativo del mundo jurídico, no es posible acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues el acto ya no existe; sin embargo, en aras de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia, quien se haya visto afectado con la expedición de un acto administrativo que a la postre sea revocado, puede acudir a la acción de reparación directa3(…)” . 4.- El caso en concreto. Revisado el expediente el Despacho encuentra que el contrato de concesión No. JDT-0922 suscrito el 16 de diciembre de 2009, por el entonces Instituto Colombiano de Geología y Minería y el señor Fernando Tinoco Salazar, tuvo como finalidad llevar a cabo la exploración técnica y exploración económica de un yacimiento de minerales de oro y sus concentrados, piedras preciosas ACP sin tallar y otras actividades similares, localizado en la jurisdicción del municipio de Puerto Colombia, Departamento del Guainía por un término de 30 años. Así mismo, es necesario poner de presente que por medio de la Resolución DSM0246 del 12 de diciembre de 2011 el Servicio Geológico Colombiano declaró la caducidad del contrato de concesión No. JDT-0922, decisión que fue confirmada en todas sus partes por la Resolución No. VSC000140 de 22 de febrero de 2013. No obstante, el 20 de enero de 2014, la Agencia Nacional de Minería expidió la Resolución VSCNo. 000019, por medio de la cual se revoca de oficio las Resoluciones No. DSM-0246 y No. VSC000140, ordenando la cancelación de las mencionadas en el registro nacional de minería.

En ese orden de ideas, se evidencia que el supuesto menoscabo de los derechos del contratista fue ocasionado por las resoluciones No. DSM-0246 y No. VSC000140 proferidas por la autoridad minera, las cuales debido a su naturaleza debieron ser impugnadas de acuerdo a los parámetros establecidos por la legislación para a las controversias contractuales emanadas de los contratos con entidades de carácter administrativo. 3 Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera-Subsección A; consejero ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera 2017, Número de radicación: 73001-23-33-000-2014-0041001(53942). Actor: Juliana Patricia Ruiz reyes y otros. Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural y otro. Acción de reparación directa. Aunado a lo anterior se debe resaltar que la posibilidad de interponer el medio de control de controversias contractuales por parte del actor, la cual era la idónea para valorar la validez de los actos administrativos en cuestión, debido a su naturaleza, fue frustrada por parte de la misma Autoridad Minera, toda vez que el actos administrativos posteriores le dieron vigencia nuevamente a la relación contractual dejando sin efectos las resoluciones No. DSM-0246 y No. VSC000140, la cuales fueron efectivamente nocivas para los derechos del contratista demandante, tanto que la misma administración procedió a revocarlos directamente. Se considera entonces, que el demandante debió ejercer la acción correspondiente en el periodo de tiempo en el que la relación contractual se había declarado nula y por lo tanto estaba sufriendo un daño por la decisión de la

Autoridad Minera, situación que fue impedida por las actuaciones de la misma Autoridad, y en consecuencia el cómputo para el término de caducidad del medio de control se debe interpretar como el de la ejecutoria de la resolución que revocó la declaración de caducidad del contrato de concesión minera, sosteniendo entonces que el período de tiempo que causó el posible daño antijurídico a la parte actora, y según la jurisprudencia emanada de esta Corporación, debe entenderse como la pretensión de reparación directa, tal como se ha realizado en el sub lite, y motivo por el cual se procederá a confirmar la decisión del Tribunal de instancia. En mérito de lo expuesto, RESUELVE PRIMERO: CONFIRMAR la decisión adoptada en audiencia inicial del 10 de octubre de 2017, por parte de la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se declaró impróspera la excepción de caducidad interpuesta por la apoderada de la Agencia Nacional de Minería SEGUNDO: Ejecutoriado este auto, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA