CE-SECCION TERCERA-25000-23-36-000-2016-01326-01(58904)A-2017

MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Rechazó de demanda / RECHAZO DE DEMANDA - Por caducidad de medio de control / CADUCIDAD MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – No se configuró En el caso bajo estudio, el Despacho advierte que, además de las consideraciones expuestas por la parte actora en cuanto al término con el que contaba para adelantar el trámite arbitral, lo cierto es que el Tribunal a quo profirió el auto de rechazo de la demanda sin contar con los elementos suficientes para emitir decisión en tal sentido.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 95

NUMERAL 4

COMPETENCIA DE MAGISTRADO PONENTE DE CONSEJO DE ESTADOPara resolver apelación de autos proferidos en primera instancia por los Tribunales Administrativos / RECHAZO DE DEMANDA - Su conocimiento se encuentra a cargo de magistrada ponente En relación con la competencia del Despacho para resolver el recurso de apelación interpuesto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 125 del CPACA “Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia (…)”. En este caso, se advierte que la decisión que se va a adoptar no se enmarca dentro de las situaciones previstas en los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 del CPACA que deben ser adoptadas por la Sala, de suerte que, en aplicación de la regla general

prevista en el artículo 125 ibídem, la presente decisión debe ser adoptada por la magistrada ponente.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 125 / LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 243

CADUCIDAD DE MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Se cuenta a partir del día siguiente a la ejecutoria del acto administrativo que aprueba liquidación unilateral de contrato estatal En atención a que la demanda está dirigida a que se anule, entre otros, un acto administrativo que liquidó unilateralmente un contrato estatal, resulta razonable concluir que la situación se enmarca en el supuesto previsto por el artículo 164, numeral 2, literal j), del CPACA, norma que regula la caducidad del medio de control de controversias contractuales (…) es dable concluir que en casos como el actual, referentes a controversias contractuales en las cuales la Administración liquidó de manera unilateral un contrato, debe contarse la caducidad a partir del día siguiente a la ejecutoria del acto administrativo que apruebe la liquidación, aspecto que debe ser tenido en cuenta, a efectos de analizar la oportunidad en el ejercicio del medio de control.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 164, NUMERAL 2 LITERAL J RECHAZO DE LA DEMANDA POR CADUCIDAD DE MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Tratándose de la nulidad del acto administrativo que liquidó un contrato estatal, se debe tener certeza de su ejecutoria como punto de partida para el cómputo de la caducidad / REQUISITOS DE LA DEMANDA - Las copias de los actos administrativos y

su constancia de notificación son anexos obligatorios. En todo caso, el juez cuenta con facultades previas a la expedición del auto admisorio para obtener esos documentos La afirmación que se acaba de transcribir denota una suposición por parte del Tribunal, en la medida en que da por hecho de que el acto administrativo cobró ejecutoria por haber transcurrido cinco días desde su expedición, sin tener en cuenta si la resolución fue notificada o no, aspecto que resulta determinante para que la decisión tenga la virtualidad de surtir efectos jurídicos. (…) la ejecutoria del acto administrativo se encontraba supeditada a la notificación y eventual interposición del recurso de reposición, circunstancias que no fueron advertidas por el Tribunal, lo cual se traduce en que la autoridad judicial de primera instancia dio un alcance equivocado al artículo 11 de la Resolución 1176 de 2012 y ello tuvo implicaciones en el cómputo de la caducidad. Aunado a lo anterior, el Despacho no pierde de vista que las copias de los actos acusados y sus constancias de notificación constituyen anexos obligatorios de la demanda y, en el evento en que la parte actora carezca de esos documentos, el juez se encuentra facultado para solicitarlos, previo a la admisión de la demanda, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 166 del CPACA, de ahí que lo procedente en el asunto bajo estudio hubiese sido la inadmisión de la demanda o la expedición de un auto previo para requerir al ente demandado con el fin de que aportara la constancia de ejecutoria de la Resolución 1176 de 2012.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 166 NUMERAL 1

RECHAZO DE DEMANDA - Revocado. Por encontrarse presentada la demanda en tiempo [E]n criterio del Despacho, la conclusión a la que arribó el Tribunal partió de una premisa equivocada, en relación con la ejecutoria del acto administrativo que liquidó unilateralmente el contrato 1185 de 2008 y ello incidió en el cómputo de la caducidad, lo cual se tradujo en el rechazo de la demanda, razón por la cual se impone la revocatoria del auto apelado, con el fin de que se realice un estudio de admisión, acorde con las exigencias procesales, para lo cual se deberán tener en cuenta, entre otros, los requisitos establecidos en el capítulo III del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Lo anterior, sin perjuicio del análisis correspondiente al plazo con el que contaba la parte demandante para conformar el Tribunal de Arbitramento y sus implicaciones con el presupuesto procesal de la caducidad, habida cuenta de que existe incongruencia entre el término establecido en el auto mediante el cual se declaró la falta de jurisdicción -21 de mayo de 2015y la providencia que aquí se revocará.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 25000-23-36-000-2016-01326-01(58904)

Actor: OBRAS Y DISEÑOS S.A.

Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ - SECRETARÍA DISTRITAL DE

SALUD Referencia: APELACIÓN AUTO - MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (Ley 1437 de 2011) Temas: RECHAZO DE LA DEMANDA POR CADUCIDAD - Tratándose de la nulidad del acto administrativo que liquidó un contrato estatal, se debe tener certeza de su ejecutoria como punto de partida para el cómputo de la caducidad / REQUISITOS DE LA DEMANDA - El artículo 166 del CPACA establece que las copias de los actos administrativos y su constancia de notificación son anexos obligatorios. En todo caso, el juez cuenta con facultades previas a la expedición del auto admisorio para obtener esos documentos.

Procede el Despacho a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto del 12 de diciembre de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través del cual se rechazó la demanda por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda El 30 de junio de 2016, la sociedad Obras y Diseños S.A. presentó demanda, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, contra el Distrito Capital de Bogotá – Secretaría Distrital de Salud – Fondo Financiero Distrital de Salud, con el fin de que se declare la nulidad, entre otras, de las Resoluciones 1070 y 1176 de 2012, mediante las cuales se declaró el incumplimiento del

contrato No. 1185 de 2008 y se liquidó unilateralmente ese negocio jurídico, respectivamente. Como antecedente relevante de la presente controversia, es importante señalar que, por estos mismos hechos, se había presentado demanda, el 18 de febrero de 2015 y, mediante auto del 21 de mayo de ese mismo año, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la falta de jurisdicción, como consecuencia de la cláusula compromisoria contenida en el contrato 1185 de 2008 y ordenó la remisión del expediente al Centro de Conciliación y Arbitraje de la Cámara de Comercio de Bogotá, con el fin de que se gestionara la conformación del Tribunal de Arbitramento dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes a la ejecutoria de esa providencia. Una vez instalado el Tribunal de Arbitramento, se admitió la demanda y se ordenó su notificación a la parte convocada y al Ministerio Público. Posteriormente, mediante decisión del 24 de mayo de 2016, la mencionada autoridad declaró extinguidos los efectos de la cláusula compromisoria contenida en el contrato 1185 de 2008 y, por ende, concluidas las funciones del Tribunal, dado que la parte interesada no realizó el pago de los gastos y honorarios de este. Ante esta situación, la sociedad Obras y Diseños S.A. presentó nuevamente demanda el 30 de junio de 2016, la cual fue rechazada por caducidad.

2. Auto apelado El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 12 de diciembre 2016, rechazó la demanda por caducidad, con fundamento en las siguientes

consideraciones: En criterio del Tribunal operó el fenómeno jurídico de la caducidad porque el trámite arbitral no se adelantó dentro de los veinte (20) días siguientes a la ejecutoria del auto que remitió el proceso a la Cámara de Comercio de Bogotá - artículo 95.4 del CGP1-, aunado a que aquel no se realizó como consecuencia de la falta de pago de los gastos y honorarios del tribunal de arbitramento. En lo atinente al cómputo de la caducidad en el caso concreto, el Tribunal expuso el razonamiento que a continuación se transcribe, de manera literal, incluso con los posibles errores: “(…) Con el fin de estudiar la caducidad de la demanda se tiene que el contrato fue liquidado mediante resolución No. 1176 del 20 de diciembre de 2012 (f 64-70 c.1), en atención a que no hay constancia de ejecutoria, se 1 ARTÍCULO 95. INEFICACIA DE LA INTERRUPCIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN Y OPERANCIA DE LA CADUCIDAD. No se considerará interrumpida la prescripción y operará la caducidad en los siguientes casos: “(…)4. Cuando el proceso termine por haber prosperado la excepción de compromiso o cláusula compromisoria, salvo que se promueva el respectivo proceso arbitral dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a la ejecutoria del auto que dé por terminado el proceso”. entenderá que la decisión cobró ejecutoria 5 días después de la fecha del acto administrativo (artículo 11 de la parte resolutiva de la Resolución 1176 – f 70 c.2), es decir, quedó en firme el 25 de diciembre de 2012, razón por la cual la

parte actora tenía en principio hasta el 26 de diciembre de 2014 para presentar la demanda, sin embargo, el 25 de septiembre de 2013, se presentó solicitud de conciliación prejudicial la cual fue declarada fallida según constancia expedida el 25 de noviembre de 2013 (…). “En consecuencia la sociedad demandante debió radicar la demanda hasta máximo el día 27 de febrero de 2015 y en atención a que la misma se presentó en la secretaría de la sección tercera el 30 de junio de 2016, según el sello de recibido de la secretaría visible en folio 2 y 26 del cuaderno principal, lo cual permite establecer con suma claridad que la misma se presentó fuera del término previsto en el numeral iv) literal j) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA”2.

3. Recurso de apelación La parte demandante interpuso recurso de apelación contra el auto que rechazó la demanda, por cuanto, en su sentir, el Tribunal se equivocó al aplicar la regla contenida en el Código General del Proceso en lo que atañe a la operancia de la caducidad, en la medida en que, mediante auto anterior, había concedido el término de cuarenta y cinco (45) días para adelantar el trámite arbitral, de ahí que no resultara acertado concluir que la sociedad demandante se encontraba sujeta al plazo de veinte (20) días al que se refiere el numeral 4 del artículo 95 del CGP.

En este sentido, sostuvo que la norma aplicable al asunto era el artículo 91 del CPC, con el alcance que, de la mencionada disposición normativa, hizo la Corte

Constitucional, mediante sentencia C - 662 de 20043, particularmente en lo atinente al tiempo prudencial que debía fijar el juez para la convocatoria al Tribunal de Arbitramento, ante el vacío contenido en la norma que fue objeto de estudio por parte de la mencionada Corporación. En síntesis, para el recurrente se presentó una contradicción entre las decisiones proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dado que, en un primer momento se concedió a las partes cuarenta y cinco (45) días para conformar el Tribunal de Arbitramento y, en el auto que rechazó la demanda, se entendió que el término correspondía a veinte (20) días, circunstancia que, en criterio del 2 Folio 52 vuelto del cuaderno del Consejo de Estado. 3 Cuyas consideraciones fueron transcritas in extenso en el recurso de apelación. demandante, desconoce los principios de coherencia y congruencia, máxime cuando ambas decisiones fueron adoptadas por la misma sala de decisión4.

II. CONSIDERACIONES

1. Procedencia del recurso de apelación y competencia del Despacho para su decisión El recurso de apelación es procedente por expresa disposición del numeral 1 del artículo 243 del CPACA5.

En relación con la competencia del Despacho para resolver el recurso de apelación interpuesto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 125 del CPACA “Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala,

excepto en los procesos de única instancia (…)”. En este caso, se advierte que la decisión que se va a adoptar no se enmarca dentro de las situaciones previstas en los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 del CPACA6 que deben ser adoptadas por la Sala, de suerte que, en aplicación de la regla general prevista en el artículo 125 ibídem, la presente decisión debe ser adoptada por la magistrada ponente.

2. Cómputo de la caducidad en casos en los que se demanda la nulidad del acto administrativo que liquida unilateralmente un contrato En atención a que la demanda está dirigida a que se anule, entre otros, un acto administrativo que liquidó unilateralmente un contrato estatal, resulta razonable concluir que la situación se enmarca en el supuesto previsto por el artículo 164, numeral 2, literal j), del CPACA, norma que regula la caducidad del medio de control de controversias contractuales, en los siguientes términos: 4 Folios 56 a 83 del cuaderno del Consejo de Estado. 5 La mencionada disposición normativa establece que el auto que rechaza la demanda es apelable cuando lo profiere el Tribunal Administrativo en primera instancia. 6 Norma que dispone que son apelables, entre otros, los siguientes autos: 1. El que rechace la demanda, 2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite, 3. El que ponga fin al proceso y 4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público. “(…) j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2)

años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento. “(…) En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así: i) En los de ejecución instantánea desde el día siguiente a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato; ii) En los que no requieran de liquidación, desde el día siguiente al de la terminación del contrato por cualquier causa; iii) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada de común acuerdo por las partes, desde el día siguiente al de la firma del acta; iv) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración, desde el día siguiente al de la ejecutoria del acto administrativo que la apruebe (…)” (se destaca). De conformidad con la norma transcrita, es dable concluir que en casos como el actual, referentes a controversias contractuales en las cuales la Administración liquidó de manera unilateral un contrato, debe contarse la caducidad a partir del día siguiente a la ejecutoria del acto administrativo que apruebe la liquidación, aspecto que debe ser tenido en cuenta, a efectos de analizar la oportunidad en el ejercicio del medio de control.

3. Caso concreto En el caso bajo estudio, el Despacho advierte que, además de las consideraciones expuestas por la parte actora en cuanto al término con el que contaba para adelantar el trámite arbitral, lo cierto es que el Tribunal a quo profirió el auto de rechazo de la demanda sin contar con los elementos suficientes para emitir decisión en tal sentido.

En efecto, se afirmó en la providencia cuestionada lo siguiente (se transcribe de forma literal, con los errores que pueda contener):

“(…) en atención a que no hay constancia de ejecutoria, se entenderá que la decisión cobró ejecutoria 5 días después de la fecha del acto administrativo (artículo 11 de la parte resolutiva de la Resolución No. 1176) (…)” (se destaca). La afirmación que se acaba de transcribir denota una suposición por parte del Tribunal, en la medida en que da por hecho de que el acto administrativo cobró ejecutoria por haber transcurrido cinco días desde su expedición, sin tener en cuenta si la resolución fue notificada o no, aspecto que resulta determinante para que la decisión tenga la virtualidad de surtir efectos jurídicos. Adicionalmente, es necesario indicar que el artículo 11 de la Resolución 1176 de 2012 -al cual aludió el Tribunal para determinar la ejecutoria del acto administrativoestableció (se transcribe de forma literal, con los errores que pueda contener): “Contra el presente acto administrativo procede recurso de reposición dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación en los términos del artículo 51 de la Ley 1437 de 2011”7 (se destaca). Como se puede notar, la ejecutoria del acto administrativo se encontraba supeditada a la notificación y eventual interposición del recurso de reposición, circunstancias que no fueron advertidas por el Tribunal, lo cual se traduce en que la autoridad judicial de primera instancia dio un alcance equivocado al artículo 11 de la Resolución 1176 de 2012 y ello tuvo implicaciones en el cómputo de la caducidad. Aunado a lo anterior, el Despacho no pierde de vista que las copias de los actos acusados y sus constancias de notificación constituyen anexos obligatorios de la

demanda y, en el evento en que la parte actora carezca de esos documentos, el juez se encuentra facultado para solicitarlos, previo a la admisión de la demanda, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 166 del CPACA8, de ahí que lo procedente en el asunto bajo estudio hubiese sido la inadmisión de la demanda o la expedición de un auto previo para requerir al ente demandado con el fin de que aportara la constancia de ejecutoria de la Resolución 1176 de 2012. 7 Folio 70 del cuaderno No. 2. 8 A cuyo tenor: “A la demanda deberá acompañarse: “1. Copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso. Si se alega el silencio administrativo, las pruebas que lo demuestren, y si la pretensión es de repetición, la prueba del pago total de la obligación. “Cuando el acto no ha sido publicado o se deniega la copia o la certificación sobre su publicación, se expresará así en la demanda bajo juramento que se considerará prestado por la presentación de la misma, con la indicación de la oficina donde se encuentre el original o el periódico, gaceta o boletín en que se hubiere publicado de acuerdo con la ley, a fin de que se solicite por el Juez o Magistrado Ponente antes de la admisión de la demanda. Igualmente, se podrá indicar que el acto demandado se encuentra en el sitio web de la respectiva entidad para todos los fines legales”. En este orden de ideas, en criterio del Despacho, la conclusión a la que arribó el

Tribunal partió de una premisa equivocada, en relación con la ejecutoria del acto administrativo que liquidó unilateralmente el contrato 1185 de 2008 y ello incidió en el cómputo de la caducidad, lo cual se tradujo en el rechazo de la demanda, razón por la cual se impone la revocatoria del auto apelado, con el fin de que se realice un estudio de admisión, acorde con las exigencias procesales, para lo cual se deberán tener en cuenta, entre otros, los requisitos establecidos en el capítulo III del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Lo anterior, sin perjuicio del análisis correspondiente al plazo con el que contaba la parte demandante para conformar el Tribunal de Arbitramento y sus implicaciones con el presupuesto procesal de la caducidad, habida cuenta de que existe incongruencia entre el término establecido en el auto mediante el cual se declaró la falta de jurisdicción -21 de mayo de 2015y la providencia que aquí se revocará. En mérito de lo expuesto, este Despacho del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, RESUELVE: PRIMERO: REVOCAR el auto del 12 de diciembre de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través del cual se rechazó la demanda por caducidad.

SEGUNDO: Por Secretaría, una vez de ejecutoriado este proveído, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, para que realice el estudio de admisión de la demanda, de conformidad con las consideraciones que anteceden.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

LZ/MAMG