CE-SECCION TERCERA-25000-23-36-000-2016-02595-01(60450)-2018

APELACIÓN DE AUTO – Confirma / EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – No configurada / CONTEO DEL

TERMINO DE CADUCIDAD POR DAÑO CONTINUADO

[S]e entiende que lo reclamado corresponde a un daño continuado, de manera que, como la conducta cesó el 30 de septiembre de 2015, el daño se consolidó ese día, y por lo tanto es a partir de esa fecha que debe contabilizarse el término de los 2 años de caducidad. Con fundamento en lo expuesto por la jurisprudencia de esta Corporación, el Despacho concuerda con el a quo en que no operó el fenómeno jurídico de caducidad, pues la parte demandante tenía hasta el 30 de septiembre de 2017 para presentar la demanda y lo hizo oportunamente el 19 de diciembre de 2016. Las entidades recurrentes sostienen que el cómputo de la caducidad debe iniciarse desde el 14 de mayo de 2008, pues fue en esa fecha que se eliminó el derecho de Taxis Verdes a operar la mencionada ruta y la parte actora tuvo conocimiento de la prestación ilegal del servicio de transporte por la compañía Taxis Verdes. Al respecto, la jurisprudencia ha determinado que en casos como este, en los que la parte demandante ha tenido conocimiento de la existencia del daño antes de que se ha dejado de producir, el término de caducidad igualmente se contabiliza desde la cesación de la conducta. La regla solo cambia cuando se tengan noticias del daño luego de su cesación, pues en ese caso el tiempo de caducidad se contará desde el momento en que se tuvo

conocimiento de la configuración del daño (…) [S]e estima que el medio de control se ejerció dentro del término de previsto en la Ley para tal efecto y se confirmará la decisión proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en audiencia inicial del 26 de octubre de 2017, en el sentido de declarar no probada la excepción de caducidad del medio de control de la referencia. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el daño continuado, cita sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 18 de octubre de 2007, Exp.2001-00029-01(AG).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Bogotá D. C., trece (13) de abril de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 25000-23-36-000-2016-02595-01 (60450)

Actor: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA

Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE TRANSPORTE Y COMPAÑÍA DE

TAXIS VERDES S.A.

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA Tema: Excepción de caducidad del medio de control de reparación directa cuando el daño es continuado en el tiempo.

El Despacho decide el recurso de apelación interpuesto por las demandadas contra la decisión de declarar no probada la excepción de caducidad del presente medio de control de reparación directa, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,

Sección Tercera, Subsección B, en la audiencia inicial del 26 de octubre de 20171.

I. ANTECEDENTES 1.1.1. La Cooperativa de Transportadores del Sur del Tolima “Cointrasur LTDA” presentó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, demanda en ejecución del medio de control de reparación directa el 19 de diciembre de 2016, con el fin de que se declare patrimonialmente responsable a la Nación – Ministerio de Transporte y a la compañía Taxis Verdes S.A. por los perjuicios materiales causados con la reducción del número de pasajeros que eran movilizados en los vehículos de transporte público afiliados a esta empresa, en el período comprendido entre el 15 de mayo de 2008 y el 30 de septiembre de 2015, así como los perjuicios morales causados a sus asociados por la omisión al deber legal de cumplir y hacer cumplir sus actos administrativos, pues esto condujo a que la compañía Taxis Verdes S.A. explotara la industria del transporte terrestre, y prestara el servicio público en la ruta Bogotá – Chaparral - Bogotá, sin la autorización requerida2. 1.1.2. La Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal de Cundinamarca inadmitió la demanda por medio de auto del 19 de enero de dos mil 20173. 1.1.3. El apoderado de la parte actora presentó escrito subsanando la demanda en los términos solicitados4. 1.1.4. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda por auto del 17 de febrero de 20175. 1.1.5. El Ministerio de Transporte contestó la demanda y propuso las excepciones de

falta de legitimación en la causa por activa y por pasiva y caducidad del medio de control, así6: Caducidad: La entidad demandada argumentó que la fuente de la responsabilidad que la parte actora le atribuía y por lo cual perseguía una indemnización se edificaba a partir de la firmeza de la resolución 3044 del 18 de octubre de 2000, obtenida por medio de la resolución 1807 del 14 de mayo de 2008, que resolvió el recurso de apelación promovido por la entidad accionante. Por lo tanto, los 2 años previstos en el artículo 164 del CPACA para promover el medio de control de reparación directa se debía contabilizar a partir del día hábil siguiente al 14 de mayo de 2008, ya que desde esa fecha se tenía pleno conocimiento sobre la producción del daño. Agregó, que el oficio 20154030307261 del 15 de septiembre de 2016 no interrumpía la caducidad del medio de control, porque no contaba con la virtualidad o capacidad jurídica para interrumpir la firmeza de la resolución 1807 del 14 de mayo de 2008, 1 Fls. 142 a 152 c.ppal. 2 Fls. 2 a 14 c. 1 3 Fls. 17 a 18 c. 1. 4 Fl. 21 c. 1. 5 Fls. 26 a 29 c. 1. 6 Fls. 53 a 51 c. 1. puesto que solo corrigió un error formal de nominación, mas no modificó el sentido de la decisión. La entidad demandada concluyó que desde el 14 de mayo de 2008, fecha en que presuntamente se empezaron a producir efectos negativos para la parte actora, hasta

el 2017, fecha en la que promovieron el medio de control, transcurrieron más de 9 años, por lo que se violó el régimen de caducidad. 1.1.6. La compañía Taxis Verdes contestó la demanda y propuso las excepciones de (i) presunción de legalidad de los actos administrativos (ii) violación al principio de confianza legítima y (iii) caducidad, de la siguiente forma7: Caducidad: Adujo que la parte accionante pretendía revivir los términos de la caducidad del medio de control, al tomar como punto de partida para la contabilización de los 2 años de caducidad previstos en el literal i) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, el oficio 201554030307261 del 15 de septiembre de 2015, en el que el Ministerio de Transporte dio respuesta a los derechos de petición formulados por Taxis Verdes y Cointrasur, y dejó sin efectos el oficio 2013400013214 del 18 de enero de 2013, que le informó a la compañía Taxis Verdes que todavía tenía autorizada la ruta Bogotá – Chaparral - Bogotá. A su juicio, el mencionado documento no tiene la capacidad de interrumpir la caducidad del medio de control que se pretende, ya que la vía gubernativa culminó en el 2008 cuando se definió el tema de la ruta en relación con la resolución 960 de 1992. 1.1.7. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca fijó fecha y hora para llevar a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA, en auto del 11 de octubre de 20178. 1.2. El auto apelado

En la fecha señalada se llevó a cabo la audiencia9. El Tribunal de instancia estudió las excepciones presentadas por la demandada. En relación con la caducidad del medio de control, consideró que el daño reclamado provenía del incumplimiento de los actos administrativos que eliminaron el derecho de la compañía Taxis Verdes a operar la ruta Bogotá – Chaparral - Bogotá, por la vía Silvania, ya que según la parte actora, a pesar de lo resuelto en la resolución 1807 del 14 de mayo de 2008, la compañía continuó operándola hasta el 30 de septiembre de 2015. El Tribunal recordó que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido que el término de caducidad en estos casos se contabiliza a partir del momento en que se verifique la cesación del hecho que dio lugar al daño. En efecto, afirmó que no era posible computar el término de caducidad de la presente acción desde el 14 de mayo de 2008, puesto que para esa época el daño aún no se había configurado; sino desde el 30 de septiembre de 2015, fecha hasta cuando se extendió la prestación ilegal del servicio de transporte terrestre por parte de Taxis Verdes. El a quo consideró que los argumentos del Ministerio de Transporte no atendían a los presupuestos fácticos señalados por el demandante, y tampoco eran concordantes con 7 Fls. 62 a 75 c. 1. 8 Fl. 130 c. 1. 9 Fls. 142 a 152 c. ppal. la jurisprudencia del Consejo de Estado, por lo que declaró no probada la excepción de

caducidad. El Tribunal decidió postergar el estudio de las otras excepciones propuestas por la parte demandada hasta la etapa de juzgamiento, en atención a que la jurisprudencia de esta Colegiatura ha establecido que las excepciones relativas a la falta de legitimación deben ser resueltas al momento de proferir el fallo, puesto que son un presupuesto procesal de mérito para la sentencia. Igualmente, consideró que no era viable atacar la legitimidad de las partes cuando no se había probado el daño, pues no se había surtido la etapa de la audiencia de pruebas de que trata el artículo 181 del CPACA, ya que el objetivo del procedimiento del presente medio de control era concluir si había existido o no un daño antijurídico. 1.3. Los recursos de apelación El Ministerio de Transporte interpuso recurso de apelación contra la decisión de declarar no probada la excepción de caducidad, y lo fundamentó en el hecho de que el daño se generó en el 2008, porque a su juicio, fue cuando el actor conoció que la compañía Taxis Verdes estaba prestando el servicio sin autorización. La empresa Taxis Verdes también interpuso recurso de apelación. Señaló que estaba de acuerdo con la posición que esgrimió la apoderada del Ministerio de Transporte, y como fundamento del recurso estimó suficientes los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Procedencia del recurso de apelación Comoquiera que las demandadas apelaron la decisión del Tribunal de Cundinamarca que declaró no probada la excepción de caducidad del medio de control de la referencia

y, toda vez que el artículo 180, numeral sexto, inciso cuarto del CPACA, dispone que «el auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso», al Despacho le corresponde resolver el presente recurso de alzada por venir debida y oportunamente sustentado. 2.2. Caso concreto 2.2.1. Caducidad del medio de control Frente a la caducidad del medio de control de reparación directa, el artículo 164 del CPACA señala que caducará, por regla general, al vencimiento del plazo de 2 años, contados a partir del día siguiente de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento de este, si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia10. No obstante, la jurisprudencia de esta Corporación ha aceptado que el daño no siempre se consolida en el mismo instante de la ocurrencia del hecho que lo causa, es decir, que no siempre es instantáneo, sino que también puede ser continuado. Lo anterior no significa que el término de caducidad se extienda de manera indefinida, pues en estos 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto del 30 de julio de 2015, radicado: 13001-23-33000-2013-00343-01(52120). eventos se ha establecido que los 2 años previstos en la ley deben contabilizarse a partir del día siguiente a la fecha en que fenece el suceso que generó el daño11. El daño continuado fue definido en sentencia del 18 de octubre de 2007, así12:

“En lo que respecta, al daño continuado o de tracto sucesivo, se entiende por él, aquél que se prolonga en el tiempo, sea de manera continua o intermitente. Se insiste, la prolongación en el tiempo no se predica de los efectos de este o si se quiere de los perjuicios causados, sino del daño como tal. La doctrina lo ejemplifica comúnmente en relación con conductas omisivas. En el caso concreto, de acuerdo con lo manifestado en la demanda, el presunto daño que motivó su presentación se derivó de la omisión del Ministerio de Transporte de su deber legal de hacer cumplir su propia resolución, la número 1807 del 14 de mayo de 2008, que confirmó la Resolución 3044 del 18 de octubre de 2000, que decretó la vacancia del servicio público de transporte automotor de pasajeros en la ruta Bogotá – Chaparral y viceversa (vía Silvania) en el horario que tenía autorizado Taxis Verdes, permitiendo así, la prestación ilegal del servicio de transporte de pasajeros por esa empresa, que se extendió hasta el 30 de septiembre de 2015. Bajo ese entendido, se entiende que lo reclamado corresponde a un daño continuado, de manera que, como la conducta cesó el 30 de septiembre de 2015, el daño se consolidó ese día, y por lo tanto es a partir de esa fecha que debe contabilizarse el término de los 2 años de caducidad. Con fundamento en lo expuesto por la jurisprudencia de esta Corporación13, el Despacho concuerda con el a quo en que no operó el fenómeno jurídico de caducidad, pues la parte demandante tenía hasta el 30 de septiembre de 2017 para presentar la demanda y

lo hizo oportunamente el 19 de diciembre de 2016. Las entidades recurrentes sostienen que el cómputo de la caducidad debe iniciarse desde el 14 de mayo de 2008, pues fue en esa fecha que se eliminó el derecho de Taxis Verdes a operar la mencionada ruta y la parte actora tuvo conocimiento de la prestación ilegal del servicio de transporte por la compañía Taxis Verdes. Al respecto, la jurisprudencia ha determinado que en casos como este, en los que la parte demandante ha tenido conocimiento de la existencia del daño antes de que se ha dejado de producir, el término de caducidad igualmente se contabiliza desde la cesación de la conducta. La regla solo cambia cuando se tengan noticias del daño luego de su cesación, pues en ese caso el tiempo de caducidad se contará desde el momento en que se tuvo conocimiento de la configuración del daño14. Por todo lo anterior, se estima que el medio de control se ejerció dentro del término de previsto en la Ley para tal efecto y se confirmará la decisión proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en audiencia inicial del 26 de octubre de 2017, en el sentido de declarar no probada la excepción de caducidad del medio de control de la referencia. 11 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto del 1 de diciembre de 2016, radicado: 25000-2336-000-2013-02242-01(54792). 12 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 18 de octubre de 2007, radicado: 5000-23-27-000-2001-00029-01(AG).

13 Otras providencias en las que estudia el cómputo del término de caducidad por daño continuado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia del 13 de julio de 2007, radicado: 52001-23-31-0002004-01051-01(38887); Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto del 8 de junio del 2017, radicado: 70001-23-33-000-2016-00288-01(58822). 14 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 18 de octubre de 2007, radicado: 5000-23-27-000-2001-00029-01(AG). En mérito de lo expuesto, el Despacho RESUELVE: PRIMERO: Confirmar la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones anotadas en la parte motiva de este auto.

SEGUNDO: En firme el presente auto, por secretaría, devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.

Notifíquese y cúmplase

JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

MJP/MCG/AET