CE-SECCION TERCERA-25000-23-36-000-2017-01209-01(62118)-2018

MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Rechaza demanda SINTESIS DEL CASO: Se resuelve, vía apelación, el recurso interpuesto contra el auto que declara probada la excepción previa de falta de legitimación en la causa y caducidad de la demanda, como quiera que la acción contractual que se origina en contrato estatal de prestación de servicios no se interpuso dentro del término legal y demandado a la entidad pública debida. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA – Noción. Definición. Concepto “Por su parte, esta Corporación ha sostenido que la legitimación en la causa consiste en la identidad de las personas que figuran como sujetos (por activa o por pasiva) de la pretensión procesal, con las personas a las cuales la ley otorga el derecho para postular determinadas pretensiones.” LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA – Distinción entre representación judicial de la Nación y legitimación en la causa / REPRESENTACIÓN JUDICIAL DE LA NACIÓN –. Noción. Definición. Concepto “[E]s preciso [aclarar que] no se está frente a un problema de legitimación en la causa sino de representación judicial de la Nación que es la persona que hace parte de la relación jurídico – sustancial y procesal, debido a que del actuar o la omisión de uno de sus órganos se predica la responsabilidad contractual.” REPRESENTACIÓN JUDICIAL DE LA NACIÓN - Representación judicial del liquidado Instituto de Seguros Sociales. La representación judicial frente al extinto ISS, de forma residual, recae sobre el Ministerio de Salud y de la Protección Social [E]l Despacho encuentra que en el caso concreto, la Nación representada por el

Ministerio de Salud y de la Protección Social se encuentra legitimada en la causa por pasiva de conformidad con lo señalado por los artículos 1 y 2 del Decreto 541 de 2016, pues de resolverse las pretensiones a favor de la parte actora, el Patrimonio Autónomo de Remanentes o en su defecto la Nación en cabeza de la entidad demandada estaría obligado a pagar la condena impuesta en su contra.” FUENTE FORMAL: DECRETO 541 DE 2016 – ARTICULOS 1 Y 2 CONTRATO ESTATAL – Aplicación de la norma en el tiempo / PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD – Se debe aplicar la ley vigente al momento de la celebración del contrato estatal “[L”a Sala ha sostenido que según lo previsto por el artículo 78 de la Ley 80 de 1993 concordante con el artículo 38 de la Ley 153 de 1887, se debe aplicar la ley vigente al momento de la celebración del contrato estatal, dándose aplicación de esta manera al principio de irretroactividad, según el cual, las leyes rigen desde el momento de entrada en vigencia y por lo tanto prevalecen sobre las anteriores, es decir que son de aplicación inmediata excepto cuando se trate de términos que hubieren empezado a correr, actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, pues estas se rigen por la ley vigente al tiempo de su iniciación. APELACIÓN DE AUTO QUE DECIDE EXCEPCIONES PREVIAS – Legitimación en la causa por pasiva y representación de la Nación – caducidad del medio de control de controversias contractuales – Computo del término de caducidad en contratos que requieren una etapa adicional para su

liquidación. “El día 3 de mayo de 2007, la parte demandante suscribió junto con el Instituto de Seguros Sociales el contrato de prestación de servicios (…) en el que (…) las partes no acordaron en el contrato un plazo específico de ejecución del mismo (…) Sin embargo, ‘mediante [la expedición] [d]el Decreto 553 del 27 de marzo de 2015, se finalizó de hecho y de manera abrupta el contrato’ (…) [por lo que] en aras a garantizar el derecho constitucional al acceso efectivo y real a la administración de justicia (art. 229 CN), el Despacho tomará como fecha de terminación del contrato el 27 de marzo de 2015. (…) Ahora, no habiéndose liquidado de manera bilateral el contrato dentro del término de los 4 meses antes señalado, se empezó a contar el término de los 2 meses, para que la Administración lo liquidará de manera unilateral, el cual venció el día 27 de septiembre de 2015; no obstante, la Sala encuentra que la Administración tampoco liquidó de manera unilateral el contrato en mención (…), razón por la que inicialmente la parte demandante tenía hasta el 28 de septiembre de 2017 para presentar la demanda de controversias contractuales. (…) Sin embargo, el Despacho observa que la demandante presentó una solicitud de conciliación prejudicial el 10 de marzo de 2017, (…) [e]ntonces, el término de la caducidad del medio de control de controversias contractuales se suspendió durante el término comprendido entre el 10 de marzo (fecha de presentación de solicitud de conciliación) y el 22 de mayo de 2017 (fecha de expedición de la constancia), esto es, por el término de 2 meses, 1

semana y 5 días, de manera que su vencimiento se corrió hasta el 10 de diciembre de 2017. En consecuencia, teniendo en cuenta que la demanda se presentó el 30 de junio de 2017 es evidente que la caducidad no había operado puesto que, como se reitera, está se consolidaba el 10 de diciembre de 2017. Así las cosas, el Despacho procede a revocar la decisión de primera instancia por los motivos aquí expuestos.”

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Bogotá, D.C., veinte (20) de septiembre de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 25000-23-36-000-2017-01209-01(62118)

Actor: LUISA FERNANDA PINILLOS MEDINA

Demandado: MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL

Referencias: MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES ASUNTO: APELACIÓN DE AUTO QUE DECIDE EXCEPCIONES PREVIAS – Legitimación en la causa por pasiva y representación de la Nación – caducidad del medio de control de controversias contractuales - El momento a partir del cual se inicia el conteo de la caducidad del medio de control - controversias contractuales, especialmente cuando se está ante contratos que requieren una etapa adicional para su liquidación.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante1 contra la decisión proferida el 2 de agosto de 2018 por el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca dentro del trámite de la audiencia inicial en la que resolvió: “PRIMERO: Declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva planteada por el apoderado de la demandada Nación – Ministerio de Salud y de la Protección Social.

SEGUNDO: Declarar probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control de controversias contractuales por las razones ya expuestas.

TERCERO: Declárese terminado el proceso

(…)”.

ANTECEDENTES

1En escrito del 30 de junio de 20172-3 Luisa Fernanda Pinillos Medina mediante apoderado judicial4, presentó demanda contra la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario – Fiduagraria S.A y el Ministerio de Salud y de la Protección Social en la que solicitó que se declare la terminación del contrato de prestación de servicios No. 229 de 2007 y el rompimiento del equilibrio financiero del negocio jurídico en cita. 1 Fls.296 C.P y CD Audiencia Inicial 2 Previo a la presentación de la demanda, el día 10 de marzo de 2017 la parte demandante presentó solicitud de conciliación ante la Procuraduría 11 Judicial II para Asuntos Administrativos y la cual se llevó a cabo el día 10 de mayo de 2017 declarándose fallida por falta de ánimo conciliatorio entre las partes, según consta en la constancia proferida el 22 de mayo de 2017 por el Ministerio Público. (Fls.624-631 C.2) 3 Fls.144-165 C.1 4 Fls.2-3 C.1

2En auto del 29 de agosto de 20175 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda y corrió traslado de la misma por el término de 30 días a las entidades demandadas para su contestación. Oportunidad que fue aprovechada por el Ministerio de Salud y de Protección Social6 y la Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario – Fiduagraria S.A7. 3.- A continuación, mediante auto calendado el 26 de junio de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca señaló como fecha para llevar a cabo la audiencia inicial el 2 de agosto de 2018 a las 10:00 am8. 4.- Llegada el día y fecha de la audiencia inicial, el A quo resolvió las excepciones previas así9: 4.1.- En primer lugar, declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva en cabeza del Ministerio de Salud y de la Protección Social por cuanto consideró: “Revisadas las pretensiones de la demanda se observa que las mismas van encaminadas a la declaratoria de terminación, rompimiento del equilibrio financiero del contrato y la liquidación judicial del mismo, pretensiones relativas estrictamente a la ejecución contractual, de la cual hace parte la aquí demandante y el Instituto de Seguros Sociales (hoy liquidado) en cabeza de Fiduagraria como administradora del patrimonio autónomo, relación contractual en la cual no existió participación alguna por parte del Ministerio de Salud y de la Protección Social y que si bien se señala que esta entidad sería responsable en el pago de las sentencias judiciales derivadas de las obligaciones contractuales, esto es ajeno a la controversia contractual que se plantea en la demanda, la cual recae sobre un presunto

incumplimiento y el no reconocimiento de actividades que la demandante señala como ejecutadas y no reconocidas, por lo que de conformidad con el artículo 159 del CPACA se declarará probada esta excepción previa, toda vez que no fue la autoridad que suscribió ni intervino en ninguna de las actuaciones relativas al contrato y sobre las cuales se edifica el escrito de demanda y las pretensiones, por lo que para este Despacho resulta claro que no se constituye como extremo pasivo, pudiéndose determinar desde ya que se rompe el nexo de causalidad frente a esta entidad bajo el medio de control incoado, esto es, el de controversias contractuales”. 4.2.- En segundo lugar, declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de controversias contractuales y en consecuencia ordenó la terminación del proceso por los siguientes motivos: 5 Fls.113-114 C.P 6 Fls.86-93 C.1 7 Fls.120-151 C.1 8 Fls.278-279 C.1 9 Fls.289-297 C.P “i) Si bien en el escrito de demanda se afirma que la entidad no liquidó el contrato dentro de los cuatro meses siguientes a partir de la expedición del Decreto del año 2015 sin que se haya practicado su liquidación de mutuo acuerdo o unilateral, lo cierto es que al tratarse de un contrato de prestación de servicios, este no requiere de liquidación, esto, de conformidad con el artículo 217 del Decreto Ley 019 de 2012 por el cual se modificó el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, señalando que la liquidación no será obligatoria en los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, el cual enmarca dentro de la tipología contractual

de la controversia que se suscita, teniéndose que en el documento contractual tampoco se pactó ningún tipo de liquidación. ii) En consonancia con lo anterior, resulta claro que el término de caducidad bajo el medio de control en el cual se interpuso la demanda, debe contarse desde los motivos de hecho o de derecho, planteados, los cuales sucedieron durante el periodo de ejecución del contrato y en ningún caso después de la liquidación de la entidad, por lo que aún y en gracia de discusión si se tomara como inicio del término de caducidad el plazo máximo que se fijó por Decreto – Ley para culminar la liquidación de la entidad, este acaeció el 31 de marzo de 2015, por lo que tal como se mencionó en el auto admisorio, se tendría plazo para interponer la demanda el 1 de abril de 2017 y sumando el tiempo que estuvo suspendido el término de caducidad por el trámite de conciliación, se tendría como fecha el 27 de mayo de 2017, por lo que al haberse presentado la demanda el día 30 de junio de 2017, esta se realizó fuera de la oportunidad legal, apreciándose que en cualquier caso los motivos contractuales de hecho y de derecho planteados son de fechas muy anteriores a esta, por lo que se declarará probada de oficio la excepción de caducidad y por ende la terminación del proceso”. 5.- En contra de la anterior decisión, la demandante interpuso recurso de apelación por cuanto consideró: - El Ministerio de Salud y de la Protección Social se encuentra legitimado en la causa por pasiva de conformidad con lo estipulado por los Decretos 541 y 1051 de

2016; y la jurisprudencia del Consejo de Estado. - Con relación al cómputo de la caducidad del medio de control de controversias contractuales, se debe tener en cuenta el término para la liquidación del contrato toda vez que la modificación del artículo 60 de la Ley 80 de 1993 que señala que los contratos de prestación de servicios no requieren de este trámite no es obligatorio en estos negocios jurídicos es posterior a la fecha de la celebración del contrato No. 229 de 2007 objeto de la demanda. Por último, la apelante concuerda con el A quo en cuanto a que sus funciones cesaron desde el 27 de marzo de 2015 fecha en la que se liquidó el Instituto de Seguro Social, fecha a partir de la cual surgía, insiste la obligación de liquidar el contrato de prestación de servicios. CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Corporación es competente para conocer del presente asunto de conformidad con lo dispuesto por el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que le atribuye al Consejo de Estado la competencia para resolver los recursos de apelación contra los autos dictados en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Igualmente, el presente proceso tiene vocación de doble instancia en razón a la cuantía, pues la pretensión mayor individualmente considerada asciende a la suma de $1.997.157.000 equivalente a 2.707 salarios mínimos mensuales de 2017, año de presentación de la demanda, a razón de $737.717.oo el salario mínimo legal mensual, al tenor de lo dispuesto en los artículos 152.6 y 157 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Corresponde al Despacho entonces, determinar si el Ministerio de Salud y de la Protección Social se encuentra legitimado en la causa por pasiva; y si ha operado la caducidad del medio de control – controversias contractuales en el presente caso. 2.- Legitimación en la causa por pasiva y representación de la Nación. Al respecto, la jurisprudencia constitucional se ha referido a la legitimación en la causa, como la “calidad subjetiva reconocida a las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”10, de forma tal que cuando una de las partes carece de dicha calidad o condición, no puede el juez adoptar una decisión favorable a las pretensiones demandadas. Por su parte, esta Corporación11 ha sostenido que la legitimación en la causa consiste en la identidad de las personas que figuran como sujetos (por activa o por 10 Corte Constitucional. Sentencia C965 de 2003. 11 Sentencia del 23 de octubre de 1990. Expediente No. 6054. pasiva) de la pretensión procesal, con las personas a las cuales la ley otorga el derecho para postular determinadas pretensiones. 2.1.- Legitimación y representación en el caso concreto. Ahora bien en el caso concreto, la demanda se dirigió contra la Nación – Ministerio de Salud y de la Protección Social y la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. Sin embargo, el A quo dentro del trámite de la audiencia inicial declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del primero por los motivos antes expuestos. Decisión a su vez que fue apelada por la parte demandante. Al respecto, es preciso manifestar en primer lugar que no se está frente a un

problema de legitimación en la causa sino de representación judicial de la Nación que es la persona que hace parte de la relación jurídico – sustancial y procesal, debido a que del actuar o la omisión de uno de sus órganos se predica la responsabilidad contractual. En este sentido, la jurisprudencia de esta Corporación12 ha señalado: “en el presente evento no estamos ante un problema de falta de legitimación por pasiva, que conllevaría a una sentencia que niegue las pretensiones de la demanda, sino ante uno de representación judicial de la Nación, que es la persona que hace parte de la relación jurídico-sustancial y procesal, debido a que del actuar o la omisión de uno de sus órganos se está derivando un daño antijurídico”. Así las cosas, el Despacho procede a analizar si en el presente asunto la Nación como como persona jurídica se encuentra debidamente representada en el Ministerio de Salud y de la Protección Social dentro de la litis donde se pretende la declaratoria de la terminación del contrato de prestación de servicios No. 229 de 2007 suscrito entre la demandante y el Instituto de Seguros Sociales – ISS, razón por la que se hace necesario un análisis de su origen, supresión y liquidación. Al respecto en primer lugar es preciso señalar que el Instituto de Seguros Sociales - entidad contratante -, fue creado mediante la Ley 90 de 1946 como un 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia de 18 de junio de 2018. Rad. 43.520 establecimiento público, con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio propio, encargado de la dirección y vigilancia de los seguros sociales.

Posteriormente por medio del Decreto 2148 de 1992 el Instituto de Seguros Sociales cambió su naturaleza jurídica a la de Empresa Industrial y Comercial del Estado, descentralizada de la rama ejecutiva del orden nacional vinculada al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. No obstante, mediante Decreto Ley 4107 de 2011, se estableció que el ISS sería una entidad vinculada al Ministerio de Salud y Protección Social. Finalmente a través del Decreto 2013 de 2012, ordenó su supresión y liquidación por considerar que se cumplían los presupuestos señalados en la Ley 489 de 1998 artículo 52, numerales 1 y 2 y que culminó con la expedición del Decreto 553 de 2015 que ordena el cierre de la liquidación del Instituto de Seguros Sociales – ISS. En virtud de lo anterior, el 31 de marzo de 2015 la Fiduprevisora en su calidad de entidad liquidadora del Instituto de Seguros Sociales suscribió un contrato de fiducia mercantil13 con la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A el cual tenía por objeto la constitución del patrimonio autónomo destinado entre otras cosas a “efectuar el pago de las obligaciones remanentes y contingentes a cargo del Instituto de Seguros Sociales en liquidación en el momento que se hagan exigibles”. Por su parte el Gobierno Nacional mediante Decreto 541 del 6 de abril de 2016 dispuso: “Artículo 1. De la competencia para el pago de las sentencias derivadas de obligaciones contractuales y extracontractuales. Será competencia del Ministerio de Salud y Protección Social asumir el pago de las sentencias judiciales derivadas de obligaciones contractuales y extracontractuales a

cargo del Instituto de Seguros Sociales Liquidado. Sólo procederá el pago de los fallos judiciales de que trata este decreto, si el acreedor y/o beneficiario demuestra que cumplió su obligación legal de presentar la reclamación dentro del término del emplazamiento que tuvo lugar en el plazo comprendido entre el cinco (5) de diciembre de 2012 y el cuatro (4) de enero de 2013, de conformidad con lo establecido en el artículo 9.1.3.2.1 del Decreto 2555 de 2010. El análisis de procedencia y/o exigibilidad y el trámite de pago, podrá hacerlo el Ministerio de Salud y Protección Social directamente o a través del Patrimonio Autónomo de Remanentes 13 Fls.605-621 C.2 constituido por el Liquidador del extinto Instituto de Seguros Sociales, u otro que se determine para tal efecto. Artículo 2. Recursos para el pago de las sentencias condenatorias. Las sentencias condenatorias derivadas de obligaciones contractuales y extracontractuales a cargo del extinto Instituto de Seguros Sociales que sean susceptibles de pago en los términos del presente decreto, se honrarán con cargo a los activos transferidos por el Liquidador al momento de suscribir el Contrato de Fiducia Mercantil No. 015 de 2015, por medio del cual se constituyó el Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación, en el que la posición de Fideicomitente fue cedida al Ministerio de Salud y Protección Social, y cuya vocera y administradora es FIDUAGRARIA S.A., o en su defecto por la Nación — Ministerio de Salud y Protección Social”. (Resaltado fuera de texto)

Así las cosas, el Despacho encuentra que en el caso concreto, la Nación representada por el Ministerio de Salud y de la Protección Social se encuentra legitimada en la causa por pasiva de conformidad con lo señalado por los artículos 1 y 2 del Decreto 541 de 2016, pues de resolverse las pretensiones a favor de la parte actora, el Patrimonio Autónomo de Remanentes o en su defecto la Nación en cabeza de la entidad demandada estaría obligado a pagar la condena impuesta en su contra. En este mismo sentido, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado: “[C]omo se extrae de la norma antes citada [Decreto 541 de 2016], el Ministerio de Salud y Protección Social es el que debe representar a la Nación en el presente proceso, pues, en caso de resolverse las pretensiones en favor de la parte actora, el PAR ISS estaría obligado a pagar las condenas impuestas o, en su defecto, la Nación a través del Ministerio de Salud y Protección Social, de acuerdo con el Decreto en comento14”. En consecuencia, por las razones que vienen de exponerse y de conformidad con el artículo 159 del CPACA, se concluye que la Nación se encuentra legitimada para actuar en el presente proceso y debe ser representada por el Ministerio de Salud y Protección Social y, por tanto, las pretensiones pueden dirigirse en su contra. 3.- La Caducidad del medio de control de controversias contractuales15. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Auto de 6 fe febrero de 2017. Rad. 57102

15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Auto de 12 de agosto de 2014. Exp. 25.052 La caducidad de esta pretensión como instituto procesal obtiene soporte y fundamento en el artículo 228 de la Constitución Política. Dicho fundamento constitucional determina la aplicación de los términos procesales en el ordenamiento jurídico, buscando ante todo la protección material de los derechos y la resolución definitiva de los conflictos que surgen a diario en el complejo tejido social16. Conforme a la estructuración conceptual de nuestra legislación, la figura de la caducidad del medio de control es de estricto orden público y de obligatorio cumplimiento, innegociable e irrenunciable en cuanto implica el reconocimiento normativo de un lapso habilitador para el ejercicio de ciertas acciones judiciales17. En esta perspectiva el legislador ha considerado que la no materialización del término límite establecido para la correspondiente caducidad constituye otro de los presupuestos para el debido ejercicio de la acción contencioso administrativa que estuvieren condicionadas para estos efectos por el elemento temporal18. Desde este punto de vista, la caducidad se institucionaliza como un concepto temporal, perentorio y preclusivo de orden, estabilidad, interés general y seguridad jurídica para los asociados y la administración desde la perspectiva procesal, generando certidumbre en cuanto a los tiempos de las personas para hacer valer sus derechos ante las autoridades judiciales19. En este sentido, las consecuencias 16 Corte Constitucional, SC-165 de 1993. “Desde esta perspectiva, es claro que la justicia, entendida como la resultante de la efectiva y recta mediación y resolución con carácter definitivo de

los conflictos surgidos en el transcurso del devenir social, se mide en términos del referente social y no de uno de sus miembros”. 17Corte Constitucional. Sentencia C-832 del 8 de agosto de 2001, M. P.: Rodrigo Escobar Gil: “La caducidad es una institución jurídico procesal a través del cual el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público, lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia”. 18 Corte Constitucional, SC-351 de 1994. “Para nadie es desconocido que la sociedad entera tiene interés en que los procesos y controversias se cierren definitivamente, y que atendiendo ese propósito, se adoptan instituciones y mecanismos que pongan término a la posibilidad de realizar intemporal o indefinidamente actuaciones ante la administración de justicia, para que las partes actuen (sic) dentro de ciertos plazos y condiciones, desde luego, con observancia plena de las garantías constitucionales que aseguren amplias y plenas oportunidades de defensa y de

contradicción del derecho en litigio”. 19Corte Constitucional. Sentencia C-781 del 13 de octubre de 1999, M. P.: Carlos Gaviria Díaz: “De otro lado, resulta necesario dotar de firmeza a las determinaciones oficiales estableciendo un momento a partir del cual ya no es posible controvertir algunas actuaciones. De lo contrario, el sistema jurídico se vería avocado a un estado de permanente latencia en donde la incertidumbre e imprecisión que rodearían el quehacer estatal entorpecerían el desarrollo de las funciones públicas.

Ha dicho la Corte: ‘La caducidad es la extinción del derecho a la acción por cualquier causa, como el transcurso del tiempo, de manera que si el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en del acaecimiento de la condición temporal que es manifiesta en toda caducidad implica la pérdida de oportunidad para reclamar por la vía judicial los derechos que se consideren vulnerados por causa de la actividad de la administración pública20.

De manera concreta, en relación con la caducidad del medio de control de controversias contractuales el artículo 164.1 literal j) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que las acciones relativas a los contratos, es decir, frente al medio de control de controversias contractuales, la demanda deberá presentarse dentro de los “dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento” A su vez, dispone que frente aquellos contratos que requieran liquidación y ésta no se logre por mutuo acuerdo o no se efectúe por la administración de forma

unilateral, ese mismo término se contabilizará “una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que lo disponga”. forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusas algunas para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado’. Ahora bien: los términos de caducidad no pueden interpretarse como una forma de negar el acceso a la justicia, precisamente porque la limitación de plazo para impugnar ciertos actos –y es algo en lo que se debe insistir– está sustentada en el principio de seguridad jurídica y crea una carga proporcionada en cabeza de los ciudadanos para que se interesen y participen prontamente en el control de actos que vulneran el ordenamiento jurídico. Ha añadido la Corte: ‘El derecho de acceso a la administración de justicia sufriría grave distorsión en su verdadero significado si, como lo desean los demandantes, éste pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos

de ninguna especie. Semejante concepción conduciría a la parálisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia. Implícitamente supondría además la exoneración del individuo de toda ética de compromiso con la buena marcha de la justicia, y con su prestación recta y eficaz. Y, en fin, el sacrificio de la colectividad, al prevalecer el interés particular sobre el general. En suma, esa concepción impediría su funcionamiento eficaz, y conduciría a la imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales posibilidades de resolución de sus conflictos. Todo lo cual sí resultaría francamente contrario a la Carta’”. 20Corte Constitucional. Sentencia C-115 de 1998, M. P.: Hernando Herrera Vergara: “La ley establece un término para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas (art. 136 CCA), de manera que al no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la caducidad. Ello surge a causa de la inactividad de los interesados para obtener por los medios judiciales requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado. Dichos plazos constituyen entonces una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determ