CE-SECCION TERCERA-25000-23-36-000-2017-02136-01(64033)

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE

APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN

DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA DEL CONSEJO

DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / DEMANDA CONTRA ENTIDAD

PÚBLICA / CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / DISTRITO CAPITAL /

SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DISTRITAL / SOLICITUD DE NULIDAD DEL

ACTO ADMINISTRATIVO / NULIDAD DEL ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / NULIDAD DE LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA / PROCESO DE DOBLE INSTANCIA Se tiene presente que el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), vigente a partir del 2 de julio de 2012, prescribe que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se encuentra instituida para conocer, “(…) de las controversias y litigios originados en actos, contratos, (…) en los que estén involucradas las entidades públicas”. En esta oportunidad se encuentran en controversia circunstancias atinentes al incumplimiento del contrato (…) celebrado entre el Distrito Capital - Secretaría Distrital de Educación y el consorcio (…) y la nulidad del acto mediante el cual aquel lo liquidó unilateralmente. Así las cosas, el Distrito Capital - Secretaría Distrital de Educación ostenta la naturaleza de entidad pública, por lo que, con sujeción a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 104 del CPACA, esta jurisdicción es competente para conocer del presente asunto. También le

asiste competencia a la Sala para tramitar la causa en segunda instancia, toda vez que la mayor de las pretensiones de contenido económico se estimó en (…) monto que resulta superior a la suma (…) exigida en la Ley 1437 de 2011, para que el proceso tuviera vocación de doble instancia.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 104

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES /

TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS

CONTRACTUALES / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / LIQUIDACIÓN DEL

CONTRATO ADMINISTRATIVO / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL

CONTRATO ADMINISTRATIVO / EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

APROBACIÓN DEL ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA Para establecer la oportunidad de la interposición de la demanda debe atenderse a la regla prescrita en el literal j) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, de conformidad con la cual la demanda deberá ser presentada dentro de los dos años contados: “iv) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración, desde el día siguiente al de la ejecutoria del acto administrativo que la apruebe;”. La Resolución (…) mediante la cual el Distrito Capital - Secretaría Distrital de Educación liquidó unilateralmente el contrato (…) cobró ejecutoria. Corolario de lo plasmado, al haberse presentado la demanda (…), se concluye que su interposición fue oportuna.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 LITERAL J

SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / SOLICITUD DE CONCILIACIÓN

EXTRAJUDICIAL / CONCILIACIÓN FALLIDA / AGOTAMIENTO DEL

REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL /

ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / LIQUIDACIÓN

UNILATERAL DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / ACTA DE LIQUIDACIÓN

FINAL DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / OBSERVACIONES A LA

LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL

[A]ntes de iniciar el cómputo de caducidad, el consorcio (…) presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría (…) para Asuntos Administrativos, en la que promovió solicitud para que la entidad reconociera las mismas sumas que por concepto de perjuicios pretendió en este asunto, los cuales expresamente pidió que tuviera en cuenta la entidad para liquidar el contrato. Ese trámite fracasó (…) por ausencia de ánimo conciliatorio, en tanto la entidad no aceptó incorporarlos en la liquidación del acuerdo. (…) Por lo dicho, la Sala estima que resultaría excesivo considerar que el requisito de procedibilidad no se agotó frente a la liquidación unilateral del acuerdo, pues, si bien la adopción del acto ocurrió a la semana siguiente de finalizar el trámite conciliatorio, ya de antemano en el marco de ese trámite y ante la Procuraduría, la entidad había manifestado su voluntad de no reconocer los rubros que pidió el contratista y que hoy son los

mismos objeto de demanda, que a la postre no fueron incorporados en el acto liquidatorio.

REQUISITOS DE LA DEMANDA EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO /

REQUISITOS SUSTANCIALES DE LA DEMANDA / CONCILIACIÓN

EXTRAJUDICIAL / REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA CONCILIACIÓN

EXTRAJUDICIAL / AGOTAMIENTO DEL REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE

LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL

[A]dmitir un planteamiento diferente equivaldría a desconocer la naturaleza y finalidad del instituto de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad, toda vez que su exigencia estribó en la necesidad de llevar previamente los asuntos contenciosos al escenario del mecanismo alternativo de resolución de conflictos, para que las partes tuvieran un acercamiento dirigido a zanjar los desacuerdos y llegar a los consensos tendientes a evitar la posterior formulación de la demanda, aproximación que en este caso se surtió por las partes frente a los mismos puntos sobre los cuales hoy recae el debate iniciado tras no lograr un acuerdo conciliatorio.

ACTA DE CONCILIACIÓN / DECISIÓN DEL ACTA DE COMITÉ DE

CONCILIACIÓN / VALIDEZ DEL ACTA DE CONCILIACIÓN / CAPACIDAD DE

CONCILIACIÓN DE LA PERSONA JURÍDICA DE DERECHO PÚBLICO /

ENTIDAD PÚBLICA / COMITÉ DE DEFENSA JUDICIAL Y CONCILIACIÓN /

IMPROCEDENCIA DE LA PRUEBA DOCUMENTAL / DEMANDA /

PRETENSIONES DE LA DEMANDA / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA

/ ALCANCE DE LA CONCILIACIÓN

[E]sta Corporación en oportunidades anteriores ha sentado su postura acerca de la imposibilidad de valorar las actas de conciliación o las actas del comité de defensa y conciliación de las entidades públicas como una prueba documental con la virtualidad de acreditar, por cuenta de su contenido, la efectiva ocurrencia de los supuestos de hecho en que se fundamentan las pretensiones. Es así como en varios pronunciamientos se ha referido a la inviabilidad jurídica de considerar demostrado, a partir de la manifestación del consentimiento para conciliar que una entidad pública deposita en un acta de comité de conciliación, los hechos relacionados con el referido convenio que posteriormente se le imputen en un proceso judicial, consideraciones que por las mismas razones que allí se han expuesto deben aplicarse en este caso concreto.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la valoración de las actas del comité de defensa y conciliación de las entidades públicas como una prueba documental, ver sentencia del 30 de octubre de 2013, Exp. 32556, C.P. Mauricio Fajardo Gómez y sentencia del 15 de abril de 2015, Exp. 33173, C.P. Hernán Andrade Rincón (E).

CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / INSTITUCIÓN EDUCATIVA / CONTENIDO DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / CLÁUSULAS DEL CONTRATO ESTATAL / INTENCIÓN DE LAS PARTES DEL CONTRATO / OBJETO DEL CONTRATO ESTATAL - No varió el objeto principal / OBJETO DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA - Ampliación del objeto de los diseños /

AJUSTE DE PRECIOS EN EL CONTRATO ESTATAL / AJUSTE DEL

CONTRATO ADMINISTRATIVO / AJUSTE DEL CONTRATO DE OBRA

PÚBLICA / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO / MODIFICACIÓN DEL

CONTRATO ADMINISTRATIVO / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO DE OBRA

PÚBLICA / PRECIO GLOBAL DEL CONTRATO ESTATAL / CONTRATO DE

OBRA A PRECIO GLOBAL / MAYOR CANTIDAD DE OBRA PÚBLICA

[D]e conformidad con el texto contractual, las obligaciones que debían realizarse en desarrollo de la etapa de ajustes a los estudios y diseños (…) atendió a una labor de revisión de los estudios y diseños primigenios para su posterior readecuación sin exceder las obras y el espacio del área convenida. Para su elaboración, las partes acordaron un precio global (…). [I]ncluso, con antelación a la suscripción del acta de inicio (…), la entidad advirtió la necesidad de efectuar cambios sustanciales a los diseños por ella entregados (…). Se encuentra entonces que de la propia entidad surgió el interrogante sobre la necesidad de ampliar el objeto de los diseños previamente elaborados para que en su “ajuste” se incluyeran nuevas áreas a intervenir y nuevas edificaciones a construir, sin que ello, valga aclarar, variara el objeto principal del contrato que seguía recayendo en la construcción de la institución de educativa. Lo que se alteró por cuenta de esos diseños, como se verá más adelante, fue el alcance y dimensión de las obras a ejecutar.

CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / CONTENIDO DEL CONTRATO DE OBRA

PÚBLICA / CLÁUSULAS DEL CONTRATO ESTATAL / OBJETO DEL CONTRATO ESTATAL / OBJETO DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / CONTRATACIÓN POR PARTE DE LA ENTIDAD PÚBLICA - La entidad pública

requirió la ampliación de la obra sin estar contemplada en el acuerdo / OBRAS ADICIONALES DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / PAGO DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / PRECIO GLOBAL DEL CONTRATO ESTATAL / AJUSTE DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA - Las nuevas áreas y edificaciones sobre los que recaerían los estudios y diseños fueron comprendidas dentro del objeto inicial del contrato / CONTRATO DE OBRA A

PRECIO GLOBAL / IMPROCEDENCIA DEL CONTRATO ADICIONAL /

OBLIGACIONES DE LAS PARTES DEL CONTRATO / DEBERES DEL

CONTRATISTA / EJECUCIÓN DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA

[C]on apego al texto del contrato (…), el contratista no podrá hacer ajustes o diseños nuevos que se alejen de las condiciones mínimas de las contenidas en los documentos que se le entregan y de que la modalidad de pago pactada para esa fase correspondió a la del precio global. (…) La entidad estimó que las nuevas áreas y edificaciones sobre los cuales recaerían los estudios y diseños requeridos se encontraban comprendidas dentro del alcance inicial del objeto contratado; por tanto, al haberse convenido un precio global para su realización no resultaba viable suscribir un contrato adicional para aumentar su valor y, en ese orden, su precio se mantendría incólume en los términos originalmente convenidos. El contratista aceptó las anteriores condiciones y decidió continuar con la ejecución del contrato, previniendo únicamente que se tramitaría una prórroga.

CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / CONTENIDO DEL CONTRATO DE OBRA

PÚBLICA / CLÁUSULAS DEL CONTRATO ESTATAL / OBJETO DEL

CONTRATO ESTATAL / OBJETO DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / INTENCIÓN DE LAS PARTES DEL CONTRATO / AJUSTE DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / CONTRATACIÓN POR PARTE DE LA ENTIDAD PÚBLICALa entidad pública requirió la ampliación de la obra sin estar contemplada en el acuerdo / PRINCIPIO DE PLANEACIÓN PRECONTRACTUAL / OBRAS ADICIONALES DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA - Las partes acordaron que no habría reconocimiento económico por su ejecución / BUENA FE

CONTRACTUAL / APLICACIÓN DE LA BUENA FE CONTRACTUAL /

PRINCIPIO DE LA BUENA FE EN LA RELACIÓN CONTRACTUAL

[A]un cuando lo que en un inicio se planteó como readecuación y ajustes a unos estudios y diseños preexistentes, lo ocurrido en el devenir de la ejecución contractual develó que, ciertamente, por requerimiento de la entidad fue necesario ampliar su elaboración a áreas y edificaciones no contempladas en el acuerdo, circunstancia que, si bien resulta censurable desde el punto de vista del deber de planeación, en tanto desdibujó lo convenido originalmente al no haber consultado las verdaderas necesidades que llevaron a la celebración del contrato, no por ello puede perderse de vista que, tras varios acercamientos para llegar a un consenso, las partes finalmente concertaron que no habría un reconocimiento económico adicional por su realización y así fue expresamente aceptado por el consorcio. (…) [R]esultaría contrario al principio de la buena fe contractual que, luego de arribar a ese arreglo, el consorcio hubiera reclamado el pago de los estudios y diseños por un valor que casi doblaba el que él mismo aceptó como precio global tras suscribir

el acta de reunión (…) a la que se hizo alusión.

CUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / CUMPLIMIENTO DEL

CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / DEBERES DEL CONTRATISTA / OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA / CONTRATACIÓN POR PARTE DE LA ENTIDAD PÚBLICA - La entidad pública requirió la ampliación de la obra sin estar contemplada en el acuerdo / EJECUCIÓN DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / OBRA PÚBLICA - Recibida a satisfacción / PRECIO GLOBAL DEL CONTRATO ESTATAL / CONTRATO DE OBRA A PRECIO GLOBAL / PAGO DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / CONDICIÓN ECONÓMICA DEL CONTRATO ESTATAL / PRECIO DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA - No sufrió variaciones / INDEMNIZACIÓN AL CONTRATISTA - Improcedente [P]ara la Sala no existe discusión frente al hecho de que el contratista acató los requerimientos de la entidad en relación con la inclusión de áreas y obras nuevas en la elaboración de los estudios y diseños encomendados y que, al ser ejecutados y entregados, fueron recibidos a satisfacción por la interventoría y también por la entidad, según se desprende del acta respectiva. (…) [L]os estudios y diseños que surgieron como resultado de lo solicitado por la entidad, se trataron financieramente como ajustes generales incluidos en el precio global pactado, que no tenían la virtualidad de modificar las condiciones económicas estipuladas, de tal suerte que en ningún momento se varió el precio inicial. [L]a Sala no encuentra de recibo el primer cargo de la apelación, orientado al reconocimiento económico pretendido por cuenta de la elaboración de los nuevos estudios y diseños

presentados durante la primera fase del contrato (…) en valor superior al que fue pactado en el contrato (…) y reconocido y pagado al contratista en cuantía de $85’199.699, según consta en el acto de liquidación unilateral.

SUSPENSIÓN DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / PERIODO DE

SUSPENSIÓN DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / SUSPENSIÓN DEL

CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / SUSPENSIÓN DEL CONTRATO ESTATAL /

PRÓRROGA DE LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / PRÓRROGA

DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / PRÓRROGA DEL CONTRATO DE OBRA

PÚBLICA / PRÓRROGA DEL CONTRATO ESTATAL / DEPARTAMENTO

ADMINISTRATIVO DE LA DEFENSORÍA DEL ESPACIO PÚBLICO / LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN / SOLICITUD DE LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN / VIGENCIA DE LA LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN / OMISIÓN EN LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN / TRÁMITE DE LA LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN / ACTO QUE CONCEDE LA LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN / EXPEDICIÓN DE LA LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN / LICENCIAS DE LA CURADURÍA URBANAPeriodo de aprobación de los estudios previos y diseños elaborados por el contratista [E]l contrato fue objeto de varias suspensiones y prórrogas que, en su mayoría (…) se debieron a dificultades en los trámites previos ante el DADEP, requeridos para esclarecer el área total del predio que sería intervenido en el proyecto y que resultaba fundamental adelantar de manera previa a la obtención de la licencia de

construcción ante la Curaduría Urbana (…). [E]l negocio continuó siendo sometido a varias suspensiones, pero esta vez por cuenta del trámite que debió surtirse ante la curaduría urbana para la aprobación de los estudios previos y diseños elaborados por el contratista, en el marco del procedimiento iniciado para la obtención de la licencia de construcción. (…) [U]na vez obtenida la licencia de construcción, (…) se reinició la etapa de estudios y diseños. De este breve recuento surge con nitidez que el plazo de dos meses previsto para la etapa de estudios y diseños (…) se prolongó por espacio de un año, seis meses y nueve días.

REQUISITOS DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / OBLIGACIONES DE LAS

PARTES EN EL CONTRATO / OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA /

OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA EN EL CONTRATO ESTATAL /

LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN / SOLICITUD DE LICENCIA DE

CONSTRUCCIÓN / TRÁMITE DE LA LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN / ACTO

QUE CONCEDE LA LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN / LICENCIAS DE LA CURADURÍA URBANA / OBLIGACIONES DEL CONTRANTE / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL POR LA ADMINISTRACIÓNNo aportó oportunamente los documentos necesarios para la obtención de la licencia de construcción [A]l contratista le asistía la obligación de tramitar la licencia de construcción para la ejecución del proyecto. Sin embargo, lo ocurrido en la práctica rebasó en gran medida las cargas atribuidas al contratista en relación con la responsabilidad que

debía asumir por las dilaciones que pudieran derivarse del trámite de la obtención de esa licencia. [A]un cuando el contratista contrajo la obligación de adelantar los trámites ante la curaduría urbana para la obtención de la licencia, ciertamente se acreditó en este litigio que ese procedimiento no fue posible iniciarse tan pronto se radicaron los documentos por parte del contratista, debido a que surgió la necesidad de adelantar varias gestiones de manera previa que eran fundamentales para continuar con la solicitud de la licencia, las cuales resultaron del resorte de la entidad contratante por recaer sobre documentos respecto de los cuales ella era responsable como gestora del proyecto y cuyas deficiencias en manera alguna podían ser trasladadas al consorcio so pretexto de corresponderle la obtención de la licencia.

REQUISITOS DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / LICENCIA DE

CONSTRUCCIÓN / TRÁMITE DE LA LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN / OBLIGACIONES DEL CONTRANTE / MÉTODOS PARA LA IDENTIFICACIÓN DEL BIEN INMUEBLE / LINDEROS / SANEAMIENTO DE CABIDA Y LINDEROS

/ UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL /

CONTRATO DE COMPRAVENTA DE BIEN INMUEBLE / ACLARACIÓN DE LA ESCRITURA PÚBLICA / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL POR LA ADMINISTRACIÓN - No aportó oportunamente los documentos necesarios para la obtención de la licencia de construcción [L]as inconsistencias de los documentos que se hallaban bajo su custodia condujeron al inicio de un procedimiento previo de saneamiento de cabida y linderos del predio ante la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital

para la incorporación de las áreas adicionales, así como la aclaración de escritura pública de compraventa del predio. La prolongación del plazo (…), no obstante asociarse al trámite de la obtención de la licencia de construcción a cargo del contratista, obedeció a circunstancias atribuibles a la entidad estatal contratante, toda vez que fue por razón de las inconsistencias en los documentos por ella entregados que aquel procedimiento no pudo iniciarse ni avanzar de manera fluida.

SOBRECOSTOS EN CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / SOBRECOSTOS EN

CONTRATO ESTATAL / FALTA DE ACREDITACIÓN DE LOS SOBRECOSTOS EN CONTRATO ESTATAL / SUSPENSIÓN DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / PERIODO DE SUSPENSIÓN DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA /

SUSPENSIÓN DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / SUSPENSIÓN DEL

CONTRATO ESTATAL / INSUFICIENCIA DE LA PRUEBA / FALTA DE

ACREDITACIÓN DEL PERJUICIO MATERIAL / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATISTA Para acreditar los perjuicios solicitados por este concepto, la parte actora en su recurso advirtió que se hallaban demostrados por cuenta de la certificación de pagos expedida por el contador público (…). Sin embargo, la Sala considera que la anterior constancia no tiene vocación probatoria suficiente para demostrar la causación de los perjuicios solicitados por este concepto, en atención a que, en su contenido, además de incluir al personal de coordinación de obra cuyo reconocimiento no tendría lugar precisamente por no haberse ejecutado esa fase, no se discrimina el período que cobijó tales erogaciones. (…) [M]áxime cuando,

como se dejó sentado, no todo el término en que se amplió el plazo del contrato puede servir de fundamento para el reconocimiento del perjuicio reclamado, pues un poco menos de la mitad, por las razones explicadas, quedó inmerso en el ámbito de responsabilidad del contratista.

RECURSOS DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / DISPONIBILIDAD

PRESUPUESTAL DEL CONTRATO / APROPIACIÓN DEL PRESUPUESTO / FALTA DE DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / OBJETO DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA - Ampliación del objeto de los diseños / AJUSTE DE PRECIOS EN EL CONTRATO ESTATAL / AJUSTE DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / AJUSTE DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA - Ejecución de nuevas áreas y edificaciones sobre los que recaerían los estudios y diseños / INEJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL /

FALTA DE RECURSOS PARA EJECUCIÓN DE OBRA PÚBLICA /

VENCIMIENTO DEL PLAZO PARA EJECUTAR CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL Está acreditado que, como consecuencia del resultado obtenido en la etapa de ajustes a los estudios y diseños, los cuales atendieron a los requerimientos elevados por la SED frente a la necesidad de ampliar las áreas a intervenir y realizar edificaciones no contempladas de inicio, el presupuesto estimado para la ejecución de la etapa de obra (…) se acrecentó en tal proporción (…) que de considerar una adición en el precio se incurriría en la prohibición prevista en la Ley 80 de 1993, que impide aumentar el valor del contrato en más del 50% del precio

inicial. Así lo evidenció el informe rendido (…) por la interventoría, en el que consideró que el contrato (…) de cara a los ajustes a los estudios y diseños, no podría ejecutarse con los recursos disponibles (…). Por tal motivo, la entidad, luego de varios intentos para llegar a un acuerdo con el contratista, consideró que la etapa de obra no podía llevarse a cabo, y al vencimiento del plazo pactado para su realización, procedió a su liquidación unilateral. CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / OBJETO DEL CONTRATO ESTATAL / OBJETO DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / INTENCIÓN DE LAS PARTES DEL CONTRATO / AJUSTE DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / CONTRATACIÓN POR PARTE DE LA ENTIDAD PÚBLICA - La entidad pública requirió la ampliación de la obra sin estar contemplada en el acuerdo /

PRINCIPIO DE PLANEACIÓN PRECONTRACTUAL

[F]ue la entidad la que, al comienzo de su ejecución, puso de manifiesto la imperiosa necesidad de extender y, en efecto, variar el alcance de los estudios y diseños inicialmente entregados al contratista, para que atendieran el verdadero carácter técnico de la institución, sin que esta circunstancia hubiera sido considerada por la SED, debiendo serlo, al planear la realización de la obra. Lo acontecido en el devenir contractual reveló una grave y manifiesta vulneración al deber de planeación de la entidad pública contratante, que condujo de manera directa a la imposibilidad de ejecutar la obra encargada.

SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DISTRITAL / PROCEDIMIENTO DE LA

SELECCIÓN OBJETIVA DEL CONTRATISTA / PROCESO DE SELECCIÓN DEL

CONTRATISTA - Irregularidades / CELEBRACIÓN DE CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / EJECUCIÓN DE CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / AJUSTE DEL

CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO /

MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / MODIFICACIÓN DEL

CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL DEL CONTRATO / FALTA DE RECURSOS PARA EJECUCIÓN DE OBRA PÚBLICA Emerge con nitidez que el Distrito Capital - Secretaría de Educación Distrital abrió el procedimiento de selección con fundamento en unas especificaciones técnicas que en la práctica no consultaban las verdaderas necesidades que pretendía satisfacer con la celebración de contrato y, una vez suscrito el acuerdo, en pleno plazo de ejecución, se percató de la necesidad de modificar el alcance de los estudios y diseños iniciales y requirió al contratista para que se atendieran las particularidades que demandaba la institución educativa colegio Fátima, modificación que al final condujo a que se doblara el presupuesto de obra inicialmente estimado y tornara en financieramente inviable su ejecución.

AJUSTE DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / MODIFICACIÓN DEL

CONTRATO / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO /

MODIFICACIÓN DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / INTENCIÓN DE LAS

PARTES DEL CONTRATO / OBLIGACIONES DE LAS PARTES EN EL

CONTRATO / OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA / OBLIGACIONES DEL

CONTRANTE / INEJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / FALTA DE

RECURSOS PARA EJECUCIÓN DE OBRA PÚBLICA / VENCIMIENTO DEL

PLAZO PARA EJECUTAR CONTRATO ESTATAL

[D]e lo acontecido en el desarrollo de la fase de ajuste a los estudios y diseños se evidenció que la conducta permisiva del contratista confluyó de manera eficiente en la imposibilidad de construir la institución educativa encomendada. Esa aceptación por parte del contratista respecto de la ampliación del alcance del objeto contratado comportaba, así mismo, el conocimiento y eventual asunción de las consecuencias que tal situación podría acarrear en relación con el aumento del presupuesto dispuesto para ejecutar la etapa de obra. Tanto es así que era el mismo contratista el que materializaba los cambios requeridos por la entidad en los estudios y como resultado de ese ejercicio fue el que proyectó con base en esos “ajustes” el nuevo presupuesto de obra estimado para su ejecución, que, como se vio, sobrepasó el 50% del valor inicial y tornó en financieramente inviable su ejecución.

OBLIGACIONES DE LAS PARTES EN EL CONTRATO / OBLIGACIONES DEL

CONTRATISTA / PRINCIPIO DE LA COLABORACIÓN ADMINISTRATIVA / PRINCIPIO DEL CONTRATISTA COLABORADOR DE LA ADMINISTRACIÓN / FINALIDAD DEL ESTADO / FINALIDAD DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO /

CONTRATO DE ENTIDAD ESTATAL CON PARTICULARES / EJERCICIO DE

LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / PARTICULAR EN EJERCICIO DE FUNCIÓN

ADMINISTRATIVA / PRINCIPIO DE EFICIENCIA DE LA FUNCIÓN

ADMINISTRATIVA

[D]e conformidad con el contenido obligacional del contrato (…), el contratista “debía atender todas las observaciones y requerimientos a los diseños presentadas por la SED, la interventoría y demás autoridades competentes”. (…)

Es con fundamento en su calidad de experto en el desarrollo de la tarea que se le asigna, que es considerado un verdadero colaborador de la Administración en el cumplimiento de sus fines estatales y no un simple ejecutor material. Lo dicho se traduce en que, una vez celebrado el contrato, el contratista se convierte en una pieza clave y aliado fundamental de la entidad para llevar a buen término el proyecto y, en razón de ello, se espera del particular una actitud proactiva, diligente y eficiente que contribuya al logro del cometido estatal y no que despliegue conductas que puedan poner en riesgo su satisfacción.

PLIEGO DE CONDICIONES / REGLAS DEL PLIEGO DE CONDICIONES /

CONTENIDO DEL PLIEGO DE CONDICIONES / OBLIGATORIEDAD DEL

PLIEGO DE CONDICIONES / INCUMPLIMIENTO DEL PLIEGO DE

CONDICIONES / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATISTA / ETAPA

PRECONTRACTUAL / ESTUDIOS PREVIOS EN LA CONTRATACIÓN /

OBLIGACIÓN DE ESTUDIOS PREVIOS EN LA CONTRATACIÓN / PROCESO

DE SELECCIÓN DE CONTRATISTA / INEJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL Tampoco resulta admisible que se aparte de forma irreflexiva de los lineamientos trazados en el pliego de condiciones de los cuales fue pleno conocedor en la etapa precontractual. (…) [L]a inviabilidad de ejecutar el contrato (…), en su etapa de obra, resulta imputable a la entidad contratante, por desatender su deber de realizar estudios previos serios y fundados en razones de conveniencia y necesidad con cuya base fuera posible, desde el punto de vista técnico, jurídico y

económico, estructurar un procedimiento de selección que diera como resultado la celebración de un contrato idóneo y óptimo para cumplir el fin perseguido y que desembocó en el incumplimiento de la obligación asumida en el negocio por cuya cuenta debía permitir la adecuada ejecución de la obra.

INDEMNIZACIÓN AL CONTRATISTA / INEJECUCIÓN DEL CONTRATO

ESTATAL / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL POR LA

ADMINISTRACIÓN / UTILIDAD PROYECTADA PARA EL CONTRATISTA /

ELEMENTOS PARA ESTABLECER LA UTILIDAD PROYECTADA PARA EL

CONTRATISTA / RELACIÓN CAUSAL / RELACIÓN DE CAUSALIDAD /

PRINCIPIO DE PLANEACIÓN PRECONTRACTUAL - Omisión /

INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATISTA / PRINCIPIO DE LA AUTONOMÍA DE

LA VOLUNTAD EN LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA / MODIFICACIÓN

DEL CONTRATO / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO /

MODIFICACIÓN DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA

[L]a Sala no encuentra de recibo lo considerado por la primera instancia, en el sentido de que el incumplimiento de las obligaciones contractuales por parte de la entidad pública no implicaba una afectación a la utilidad esperada, pues no hay duda de que, como lo advierte el apelante demandante, existe una relación causal directa entre la ausencia del deber de planeación de la entidad que conllevó a la inviabilidad económica de ejecutar la etapa de obra y la posibilidad de que el contratista percibiera la utilidad válidamente esperada de su ejecución, puesto que aquella causa impidió el cabal cumplimiento del acuerdo. Sin embargo, es claro que la falta al deber de planeación no fue la única causa que derivó en la

frustración de la fase de obra. Concurrentemente, el contratista con su conducta permisiva y complaciente, y más allá de las discusiones iniciales prestó su consentimiento libre y sin condicionamientos para la modificación del alcance y dimensiones del objeto del contrato, lo que redundó en el aumento del presupuesto estimado en más del 50% del valor original, y así contribuyó de manera eficiente a la imposibilidad de desarrollar el proyecto.

RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL DEL ESTADO / CONTRATO DE OBRA

PÚBLICA / INDEMNIZACIÓN AL CONTRATISTA / INEJECUCIÓN DEL

CONTRATO ESTATAL / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL POR

LA ADMINISTRACIÓN / UTILIDAD PROYECTADA PARA EL CONTRATISTA /

ELEMENTOS PARA ESTABLECER LA UTILIDAD PROYECTADA PARA EL

CONTRATISTA / OBTENCIÓN DE UTILIDAD PARA EL CONTRATISTA /

CONCURRENCIA DE CAUSAS / REDUCCIÓN DE LA INDEMNIZACIÓN DE

PERJUICIOS / REDUCCIÓN DE LA INDEMNIZACIÓN DEL PERJUICIO

MATERIAL / REDUCCIÓN DE LA CONDENA / PERJUICIOS POR LA

PRIVACIÓN INJUSTA DE LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL

[E]s claro que la responsabilidad contractual de la entidad estatal que se halla comprometida en los hechos descritos da lugar al reconocimiento de los perjuicios que su incumplimiento en la obligación de permitir la adecuada ejecución de la obra pudo haber acarreado al contratista. Pese a lo anterior, en modo alguno puede constituirse un reconocimiento pleno de la utilidad