CE-SECCION TERCERA-27001-23-31-000-2001-01176-01(27818)B-2006

ACCIÓN DE NULIDAD – Acto administrativo expedido por Concejo Municipal / RECURSO DE APELACIÓN DE AUTO / COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / FALTA DE COMPETENCIA FUNCIONAL / PROCESO DE ÚNICA INSTANCIA / COMPETENCIA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO – Competencia en única instancia En este estado del proceso considera la Sala que el Consejo de Estado carece de competencia funcional para conocer de este asunto por cuanto la sentencia proferida por el a quo no es apelable dado que se profirió en un proceso de única instancia y sólo son pasibles de este recurso, en conformidad con el artículo 181 del C. C. A., las sentencias de primera instancia. […] En el sub exámine la demanda se dirigió a enjuiciar, a través de la acción de nulidad, el acto administrativo proferido por el concejo del municipio de Istmina – Chocó, municipio que no es capital de departamento, es decir, que el proceso no tiene vocación de doble instancia.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO

181 APLICACIÓN DE LA LEY PROCESAL / FACTORES DE COMPETENCIA / COMPETENCIA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO - Acción de nulidad en contra de actos administrativos proferidos por autoridades del orden municipal de municipios que no son capital de departamento / COMPETENCIA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO – Competencia en única instancia Como se infiere de los antecedentes narrados, la demanda se presentó en ejercicio de la acción de nulidad en contra de un acto administrativo proferido por

el Concejo de un municipio que no es capital de departamento, concretamente del municipio de Istmina. La demanda fue presentada y el proceso fue decidido por el Tribunal del Chocó, antes de que entraran a regir las normas atributivas de competencias a jueces y tribunales administrativos, contenidas en la ley 446 de 1998, por tanto el proceso se rige por el artículo 132 del C. C. A., antes de su modificación por esa normatividad. Tales normas atribuían competencia en única instancia a los Tribunales para conocer de las demandas en ejercicio de la acción de nulidad en contra de actos administrativos proferidos por autoridades del orden municipal de municipios que no fueran capital de departamento. […] Eran dos los eventos en los cuales competía a los tribunales administrativos conocer en única instancia de los procesos iniciados en ejercicio de la acción de nulidad contra actos administrativos de funcionarios y organismos del orden municipal, a saber: i) cuando el municipio no era capital de departamento, y ii) cuando a pesar de ser capital de departamento, su presupuesto anual ordinario no superaba cincuenta millones de pesos ($50’000.000).

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 131 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 132

APLICACIÓN DE LA LEY PROCESAL – Efectos a futuro / PRINCIPIO DE ULTRACTIVIDAD / APLICACIÓN DE LA LEY PROCESAL – Competencia del tribunal administrativo / FACTORES DE COMPETENCIA / ACCIÓN DE NULIDAD SIMPLE – Doble instancia Cabe mencionar que ninguna incidencia tiene sobre esta decisión la entrada en

vigencia de algunas normas de la ley 446 de 1998, en las que fueron replanteadas las competencias de los Tribunales Administrativos. El artículo 131 del C.C.A., fue modificado por la ley 446 de 1998, pero ninguna disposición señaló en relación con las acciones de nulidad, sólo se refirió a las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho sin cuantía en contra de actos administrativos del orden departamental, distrital o municipal. Por su parte el artículo 132 del C.C.A., que también modificado por la ley 446 de 1998 (artículo 40), dispuso la doble instancia para todos los procesos tramitados en ejercicio de la acción de nulidad en contra de actos administrativos proferidos por funcionarios u organismos del orden departamental, distrital y municipal, sin que en relación con éstos últimos distinguiera como lo hacía el artículo 131 del C. C. A, entre municipios capital de departamento y con presupuesto anual superior a $50’000.000 y los que no cumplían este requisito. A pesar de la modificación comentada que trae como consecuencia el trámite de doble instancia para todas las acciones de nulidad en contra de autos de las autoridades territoriales, esa modificación no se aplica al caso en estudio como quiera que la misma no se encontraba vigente ni para cuando se presentó la demanda, ni para cuando se falló el proceso, ni para cuando se concedió y admitió la apelación. En efecto, las modificaciones introducidas en materia contencioso administrativa por la ley 446 de 1998, no empezaron a regir todas desde la promulgación de la ley, por cuanto en el tema de atribución de competencias su vigencia quedó sujeta a la operación de los jueces

administrativos. […] Como la modificación que trajo la ley 446 de 1998 al numeral primero del artículo 132 del C.C.A., es atributiva de competencia, no entró a regir desde la publicación de la ley y para cuando se dictó por esta Corporación el auto admitiendo el recurso de apelación en este proceso, no se encontraba vigente, por ende el proceso era de única instancia y debió rechazarse el recurso. En cuanto hace relación a la expedición de la ley 954 en virtud de la cual se hizo una readecuación temporal de las competencias previstas en la ley 446 de 1998, ninguna incidencia tiene en la decisión que ahora se adopta, como quiera que solo a partir de su publicación, 28 de abril de 2005, entró en vigencia la modificación introducida por el artículo 40 de la ley 446 de 1998, al artículo 132 del C. C.A., particularmente en lo que interesa para este caso, al numeral 1.

FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 40 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 131 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 132 /

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO

Bogotá, D.C., quince (15) de marzo de dos mil seis (2006) Radicación número: 27001-23-31-000-2001-01176-01(27818)B

Actor: JESÚS VALDERRAMA HURTADO

Demandado: MUNICIPIO DE ITSMINA

Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Al entrar a estudiar el proceso de la referencia para resolver el recurso de apelación interpuesto por el actor, en contra de la sentencia de 19 de diciembre de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, mediante la cual se decidió: “PRIMERO. Declarar la nulidad del artículo 10º del Acuerdo No. 015 de 2001 emanado del Concejo de Istmina solicitada por el ciudadano JESÚS VALDERRAMA HURTADO, a través de apoderado.

SEGUNDO. Negar la nulidad deprecada respecto del resto del articulado que compone el acto administrativo en mención. TERCERO. Como consecuencia de lo anterior, se ordena el LEVANTAMIENTO de la SUSPENSIÓN PROVISIONAL que pesa sobre el resto del Acuerdo 015 del 30 de junio de 2001 que continúa vigente, emanado del Concejo Municipal de la ciudad de Istmina. Comuníquese esta determinación al Presidente del Concejo Municipal y Alcalde de Istmina, remitiéndoles copia de esta providencia. Encuentra la Sala que sobre el proceso en lo que hace relación a lo actuado en esta instancia, pesa la causal de nulidad insaneable, por incompetencia funcional, la cual se declarará.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda El 15 de agosto de 2001, en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del C. C. Administrativo, el señor Jesús Valderrama Hurtado, a través de apoderado, solicitó ante el Tribunal Administrativo del Chocó, la nulidad del Acuerdo No. 015 de 30 de junio de 2001, expedido por el Concejo Municipal de Itsmina, “por medio del cual se establece el régimen de precios y norma (sic) de

ventas de los terrenos baldío (sic) que se encuentra (sic) dentro de la zona urbana de la cabecera municipal”.

2. Los hechos y omisiones Señaló el actor que el Concejo de Istmina desbordó el ámbito de sus atribuciones y facultades, tanto constitucionales como legales, toda vez que “no tenía competencia para adoptar decisiones relativas al procedimiento que debe utilizarse en la venta de los terrenos que constituyen la zona urbana de Istmina, terrenos que fueron cedidos al Municipio por la Nación en virtud de la Ley 137 de diciembre 24 de 1959, reglamentada por el Decreto 1943 de 1960”.

Que si bien es cierto el numeral 7º del artículo 313 de la Constitución, le fijó competencia a los concejos municipales para “vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda”, ello no implica que puedan regular precios y la venta de terrenos baldíos que se encuentren dentro de la zona urbana del municipio; cuando lo que le compete es “vigilar y controlar que los dictados legales contenidos en la Ley 137/1.959 y su D.R. 1943/1.960, se cumplan a cabalidad, en beneficio de los asociados y no en detrimento de éstos”. Que el acuerdo demandado al modificar totalmente las normas citadas, omitió una parte importante de ellas, como es “la transparencia, sinónimo de PUBLICIDAD, que debe observarse en las ventas para no incurrir en NULIDAD...” Que el acto es ilegal, no sólo porque no se sujetó a las normas a que debía estar sujeto, sino también por incompetencia del concejo para promulgar normas

contrarias al ordenamiento legal. Señaló el actor que al Acuerdo 015 de 2001, viola los artículos 2, 51, 60, 150 numeral 18 y 307 (sic) num. 7 de la Constitución; la ley 137 de 1959 y su decreto reglamentario 1943 de 1960.

3. Por auto de 14 de marzo de 2002, el Tribunal Administrativo del Chocó admitió la demanda y decretó la suspensión provisional del Acuerdo 015 de 2001, por cuanto “… habiéndose confrontado la infracción con las disposiciones invocadas, es palpable la manifiesta violación”.

4. En escrito de 21 de junio de 2002, el Municipio y el Concejo de Istmina, a través de apoderado judicial, contestaron la demanda. Manifestaron que el fundamento del Acuerdo 015 de 2001 es la ley 137 de 1959 y por eso sólo fija los precios para la venta de los terrenos que el Estado le cedió al municipio en calidad de donación para que éste transfiriera el dominio a los particulares en los dos años siguientes a su reglamentación. Que una vez vencidos los plazos de reglamentación de precios que señaló esa ley, que fue hasta el 18 de agosto de 1962, el municipio podía fijar los precios unilateralmente, a través del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, según lo contempla el decreto 855 de 1994 reglamentario de la ley 80.

Que en consecuencia, el acuerdo demandado fue expedido con fundamento en el parágrafo único del artículo 4 de la ley 137 de 1959, el art. 8º del decreto 1943 de 1960, el decreto 855 de 1994, reglamentario de la ley 80 y la resolución 66-000-34295 de diciembre 15 de del Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Que lo que hizo el acuerdo 015 de 2001 fue reglamentar las ventas de unos terrenos que son propiedad del municipio y que pretende vender a particulares, para lo cual adoptó un reglamento similar a como lo hizo la ley 137 de 1959.

5. La sentencia apelada En sentencia proferida el 19 de diciembre de 2003, el Tribunal Administrativo del Chocó negó la nulidad solicitada, a excepción de la del art. 10 del acuerdo acusado.

6. El recurso de apelación Interpuesto por el actor, para que se acceda a la nulidad de todo el acuerdo demandado, fue concedido por el a quo mediante auto de 20 de mayo de 2004, y admitido por esta Corporación en providencia de 27 de agosto de 2.004.

II. CONSIDERACIONES En este estado del proceso considera la Sala que el Consejo de Estado carece de competencia funcional para conocer de este asunto por cuanto la sentencia proferida por el a quo no es apelable dado que se profirió en un proceso de única instancia y sólo son pasibles de este recurso, en conformidad con el artículo 181 del C. C. A., las sentencias de primera instancia.

Como se infiere de los antecedentes narrados, la demanda se presentó en ejercicio de la acción de nulidad en contra de un acto administrativo proferido por el Concejo de un municipio que no es capital de departamento, concretamente del municipio de Istmina. La demanda fue presentada y el proceso fue decidido por el Tribunal del Chocó, antes de que entraran a regir las normas atributivas de competencias a jueces y tribunales administrativos, contenidas en la ley 446 de 1998, por tanto el proceso

se rige por el artículo 132 del C. C. A., antes de su modificación por esa normatividad. Tales normas atribuían competencia en única instancia a los Tribunales para conocer de las demandas en ejercicio de la acción de nulidad en contra de actos administrativos proferidos por autoridades del orden municipal de municipios que no fueran capital de departamento. El artículo 131 del C.C.A., disponía: “Los tribunales administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: “ 1. De los de nulidad de los actos administrativos, distintos de los electorales, proferidos por los funcionarios y organismos administrativos del orden municipal cuando el municipio no sea capital de departamento o su presupuesto anual ordinario no exceda de cincuenta millones de pesos ($50’000.000).” Eran dos los eventos en los cuales competía a los tribunales administrativos conocer en única instancia de los procesos iniciados en ejercicio de la acción de nulidad contra actos administrativos de funcionarios y organismos del orden municipal, a saber: i) cuando el municipio no era capital de departamento, y ii) cuando a pesar de ser capital de departamento, su presupuesto anual ordinario no superaba cincuenta millones de pesos ($50’000.000). En el sub exámine la demanda se dirigió a enjuiciar, a través de la acción de nulidad, el acto administrativo proferido por el concejo del municipio de Istmina – Chocó, municipio que no es capital de departamento, es decir, que el proceso no tiene vocación de doble instancia. Cabe mencionar que ninguna incidencia tiene sobre esta decisión la entrada en vigencia de algunas normas de la ley 446 de 1998, en las que fueron replanteadas

las competencias de los Tribunales Administrativos. El artículo 131 del C.C.A., fue modificado por la ley 446 de 1998, pero ninguna disposición señaló en relación con las acciones de nulidad, sólo se refirió a las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho sin cuantía en contra de actos administrativos del orden departamental, distrital o municipal. Por su parte el artículo 132 del C.C.A., que también modificado por la ley 446 de 1998 (artículo 40), dispuso la doble instancia para todos los procesos tramitados en ejercicio de la acción de nulidad en contra de actos administrativos proferidos por funcionarios u organismos del orden departamental, distrital y municipal, sin que en relación con éstos últimos distinguiera como lo hacía el artículo 131 del C.

C. A, entre municipios capital de departamento y con presupuesto anual superior a $50’000.000 y los que no cumplían este requisito.

A pesar de la modificación comentada que trae como consecuencia el trámite de doble instancia para todas las acciones de nulidad en contra de autos de las autoridades territoriales, esa modificación no se aplica al caso en estudio como quiera que la misma no se encontraba vigente ni para cuando se presentó la demanda, ni para cuando se falló el proceso, ni para cuando se concedió y admitió la apelación. En efecto, las modificaciones introducidas en materia contencioso administrativa por la ley 446 de 1998, no empezaron a regir todas desde la promulgación de la ley, por cuanto en el tema de atribución de competencias su vigencia quedó sujeta a la operación de los jueces administrativos. Dispuso la ley en el parágrafo del

artículo 164: “Mientras entran a operar los Juzgados Administrativos continuarán aplicándose las normas de competencia vigentes a la sanción de la presente ley.” Como la modificación que trajo la ley 446 de 1998 al numeral primero del artículo 132 del C.C.A., es atributiva de competencia, no entró a regir desde la publicación de la ley y para cuando se dictó por esta Corporación el auto admitiendo el recurso de apelación en este proceso, no se encontraba vigente, por ende el proceso era de única instancia y debió rechazarse el recurso. En cuanto hace relación a la expedición de la ley 954 en virtud de la cual se hizo una readecuación temporal de las competencias previstas en la ley 446 de 1998, ninguna incidencia tiene en la decisión que ahora se adopta, como quiera que solo a partir de su publicación, 28 de abril de 2005, entró en vigencia la modificación introducida por el artículo 40 de la ley 446 de 1998, al artículo 132 del C. C.A., particularmente en lo que interesa para este caso, al numeral 1. Dispuso el artículo 1 de la ley 954 de 2005: “Los tribunales administrativos continuarán, en única y primera instancia, con el ejercicio de las competencias de que tratan los artículos 39 y 40.” Al carecer de competencia funcional para conocer del recurso, y como éste ya fue admitido, debe declararse la nulidad de todo lo actuado a partir del auto que admitió el recurso de apelación, de acuerdo al artículo 144 del C. P. Civil, que establece que la falta de competencia funcional es una nulidad que no puede

subsanarse. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, RESUELVE PRIMERO: Declárese la nulidad de todo lo actuado a partir del auto de 27 de agosto de 2004, esto es, aquel proferido por el Consejo de Estado para admitir el recurso de apelación.

SEGUNDO: Declárase en firme la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó el 19 de diciembre de 2003.

TERCERO: Devuélvase el expediente al Tribunal Administrativo de origen.

RUTH STELLA CORREA PALACIO MARIA ELENA GIRALDO GÓMEZ Presidenta de la Sala

ALIER E. HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ RAMIRO SAAVEDRA BECERRA