CE-SECCION TERCERA-27001-23-31-000-2003-00153-01(25757)-2005

SUSPENSION PROVISIONAL - Normas violadas y concepto de la violación. Carga procesal Junto con la demanda solicitó la suspensión provisional de los actos acusados, medida que procederá en los siguientes casos: -Que la solicitud se hubiera presentado antes de la admisión de la demanda. -Si la acción es de nulidad es necesario que exista contradicción manifiesta, entre el acto demandado y las disposiciones invocadas como infringidas fundamento de la demanda. -Si la acción es distinta a la de nulidad, además deberá demostrarse sumariamente el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor. -Para la parte actora resultaba suficiente invocar como violados principios constitucionales para la procedencia de la medida cautelar, argumento que resulta equivocado, puesto que, el desconocimiento de las normas solo es posible frente a normas imperativas de contenido material y concreto, de modo que salte a la vista la falta de cumplimiento de las mismas por parte de la administración. -Ahora, en desarrollo del artículo 137 del C.C.A. constituye una carga del demandante indicar claramente las normas violadas y el concepto de la violación. Aquí las disposiciones que se consideran infringidas son principios constitucionales que requieren desarrollo legal y reglamentario, por lo tanto su invocación no es suficiente para desvirtuar la legalidad de los actos acusados.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

Bogotá, D.C. Diecisiete (17) de febrero del dos mil cinco (2005)

Radicación número: 27001-23-31-000-2003-00153-01(25757)

Actor: NILO CHAVERRA CASTRO

Demandado: INCORA Referencia: SUSPENSION PROVISIONAL Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra del auto proferido por el Tribunal Administrativo del Chocó el 10 de julio del 2003, en cuanto negó la suspensión provisional de los actos acusados.

ANTECEDENTES El 11 de marzo del 2003 NILO CHAVERRA CASTRO, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del C.C.A., solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones Nos. 0306 del 11 de octubre del 2002 y de la Resolución No. 0336 del 19 de noviembre del mismo año proferidas por el INCORA; en ese sentido solicitó se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: “PRIMERA: Se declare la nulidad de las Resoluciones No. 0306 de octubre 11 de 2002 y la confirmatoria No. 0336 de noviembre 19 de 2002, proferida por el director del INCORA, Regional Choco, por medio de la cual se revocó en todas sus partes la Resolución 0317 de abril 5 de 1990, por la cual se adjudicó al señor NILO ANTONIO CHAVERRA CASTRO, el predio el RECREO, con una (sic) área de 7 hectáreas, con 8500 m2, ubicado en el paraje carretera Quibdo, Pacurita en el Municipio de Quibdo, dentro de los siguientes linderos; por el NORTE, con la carretera que de

Quibdo conduce a Pacurita, por el ORIENTE, con IDALIDES

HINESTROZA DE CASTRO, por el SUR, con SALOMÓN PALACIOS

CÓRDOBA, por el OCCIDENTE, con EULOGIO ARIAS, VERTILDA

PALACIOS, MARLENIS VALENCIA, y GERARDO MENA.

SEGUNDO: Restablecer el derecho del señor NILO ANTONIO CHAVERRA CASTRO, ordenándole al señor RAMÓN DARÍO TORRADO QUINTERO, o a quien haga sus veces como Director del INCORA, Regional Choco, que proceda a adjudicar al señor NILO ANTONIO CHAVERRA CASTRO, el predio EL RECREO, que fue adjudicado mediante la resolución No. 0317 del 5 de abril de 1990, y cuya descripción fue determinada en el punto que precede.

TERCERO: El Director Regional del INCORA, dará cumplimiento a la Sentencia del Tribunal, en los términos del Art 176 del código contencioso administrativo, disponiendo nuevamente la adjudicación del predio el RECREO, arriba individualizado.

CUARTO: Condenar en costas a la parte demandada.

Para la prosperidad de su pretensión argumentó como hechos los siguientes: 1-El señor NILO ANTONIO CHAVERRA CASTRO, a partir del año 1984, comenzó la posesión y explotación del predio el RECREO, ubicado para esa época en la vereda denominada HAMLETH BECHARA CUESTA, corregimiento Pacurita, Departamento del Choco, predio con una extensión de 7 hectáreas y 8500 m2, y que linda (sic) de la siguiente

forma; por el NORTE, con la carretera que de Quibdo conduce a Pacurita, por el ORIENTE, con IDALIDES HINESTROZA DE CASTRO, por el SUR, con SALOMÓN PALACIOS CÓRDOBA y por el OCCIDENTE, con EULOGIO ARIAS, VERTILDA PALACIOS, MARLENIS VALENCIA, y GERARDO MENA. 2-En virtud de la posesión y explotación económica que el señor NILO ANTONIO CHAVERRA CASTRO, venía ejerciendo sobre el pre aludido predio, decidió adelantar los trámites para la adjudicación del mismo; con tal propósito, CHAVERRA CASTRO, en compañía de otras personas que ejercían posesión sobre lotes ubicados en la vereda HAMLETH BECHARA CUESTA, elevaron petición ante la Alcaldía Municipal de Quibdo solicitando la venta de dichos predios. Solicitud que fue resuelta mediante oficio No. 107 del 24 de julio de 1987, comunicación por medio de la cual la Administración Municipal por intermedio del jefe del departamento administrativo jurídico, Doctor LEONCIO PARRA MORENO, expresó que el Municipio no podía vender dichos lotes a los peticionarios “porque no se encuentran en el perímetro urbano de la ciudad de Quibdo, a la luz del acuerdo 014 de 1979, emanado del Honorable Concejo de Quibdo; el cual determina claramente el perímetro urbano de la ciudad de Quibdo, al no encontrarse estos terrenos en la zona urbana, quiere decir que no pertenecen al Municipio, si no a la Nación; luego entonces los citados señores deben hacer los tramites para la adjudicación ante la Nación

representada para este evento por el INCORA”. 3En virtud que la propia Alcaldía Municipal en forma clara manifestó que el lote o el predio sobre el cual ejercía posesión para la época el señor NILO ANTONIO CHAVERRA CASTRO, conforme al acuerdo 014 de 1979, emanado del H. Concejo de la ciudad de Quibdo era propiedad de la Nación y por lo tanto los trámites de adjudicación se debían adelantar ante el INCORA; CHAVERRA CASTRO procedió de inmediato, esto es el 10 de agosto de 1987, a elevar solicitud de adjudicación del referenciado predio ante el INCORA, regional choco. 4A raíz de la solicitud de adjudicación elevada por CHAVERRA CASTRO, el INCORA, aceptó la misma y adelantó paso a paso el trámite que legalmente corresponde, entre los cuales vale denotar la fijación de edictos en la propia Alcaldía Municipal á través de los cuales se hacía público el trámite de adjudicación del predio EL RECREO, al señor NILO. Agotado el trámite legal, el Instituto Colombiano de Reforma Agraria INCORA, mediante Resolución No. 0317 de abril 5 de 1990, adjudica de manera definitiva al Señor Nilo Chaverra Castro, el predio EL RECREO, ubicado en la vereda HAMLETH BECHARA CUESTA, corregimiento de pacurita, Departamento del Choco con una extensión de 7 hectáreas (8500 m2). 5A partir de la fecha de la resolución de adjudicación el señor NILO CHAVERRA, incorporo con ahínco y trabajo personal esa tierra, laborando

de sol a sol, bajo la intemperie y sin apoyo estatal, con el ánimo de volverla productiva, para ello tuvo que empezar por abrir caminos de acceso, dado que para la llegada a dichos predios no existían carreteras. 6El Instituto Colombiano de Reforma Agraria, regional Chocó, después de más de 12 años de expedida la resolución No. 0317 del 5 de abril de 1990, por la cual se le adjudicó a CHAVERRA el predio arriba indicado, mediante la resolución No. 0306 del 11 de octubre de 2002, decide revocar en todas sus partes la resolución 0317 del 5 de abril de 1990, dando como razones básicamente que el predio EL RECREO que fue adjudicado se encontraba inmenso (sic) en la propiedad del municipio de Quibdo, conforme a la resolución No. 26 de junio 2 de 1941, emitida por el ministerio de economía nacional y siendo ello así, el INCORA, no es competente para expedir titulo de adjudicación de tal predio dado, que el mismo no es propiedad de la Nación.” Junto con la demanda se solicitó la suspensión provisional de los actos acusados, por considerar que resultan contrarias al artículo 2 y 209 de la C.N. “De lo relatado precedentemente se advierte que las Resoluciones No. 306 de octubre 11 de 2002 y su confirmatoria No. 0336 de noviembre 19 de 2002, adolecen de nulidad, dado que son contrarias al art. 209 de la carta Política, que prevé que la función administrativa debe desarrollarse con fundamento entre otros, en los principios de eficacia y celeridad y que

las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado funcionamiento de los fines del Estado; y consideró que dichos actos administrativos violan esta norma constitucional, porque es contrario a toda idea de justicia que el INCORA, aduzca ahora que se trató de una equivocación y que por ende no era competente para adjudicar el predio el RECREO, y proceda a revocar la Resolución de adjudicación. Era deber de la Alcaldía Municipal y del INCORA, coordinar sus actuaciones para hacer un pronunciamiento serio y fundado ante la petición de NILO CHAVERRA CASTRO, y estas entidades en su momento consideraron que por encontrarse el predio el RECREO por fuera del perímetro urbano de Quibdó, - cuestión que dicho sea de paso es rea, era el INCORA el competente para adjudicar dicho predio, por consiguiente, resulta injusto que 12 años después de la adjudicación se revoque el título aduciendo lo contrario. No olvidemos que conforme al art. 2 de la Constitución Política de Colombia uno de los fines esenciales del Estado es garantizar la vigencia de un orden justo, precepto constitucional que se desconoce en las Resoluciones cuya suspensión provisional de solicita, ya que las mismas entrañan una enmarcable injusticia, por cuanto las consecuencias desfavorables del supuesto error de Estado se le trasladan a NILO ANTONIO CHAVERRA CASTRO, quien ha actuado ceñido a los postulados de la buena fé (Art. 83 C.N.), en la medida que primero solicitó ante el Municipio de Quibdó la venta del lote y cuando se le dijo que era

ante el INCORA, acudió a esta entidad y adelantó el trámite de adjudicación. Las Resoluciones cuya suspensión solicito generan un grave perjuicio a NILO ANTONIO CHAVERRA CASTRO, por cuanto a dedicado toda su vida a la explotación del predio el RECREO, en esa tierra está toda su esperanza y el futuro de sus hijos, son más de 16 años de trabajo invertida a la misma; en el predio el RECREO, tiene construida su vivienda donde habita con sus 6 hijos, de ella demanda el sustento propio de su familia, por tantos al revocársele el título de adjudicación, se le despoja del derecho a una vivienda digna, conseguida con sudor y esfuerzo y se le condena a quedar en la calle.” CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL El Tribunal para adoptar la decisión impugnada reflexionó en estos términos: “Los requisitos para que la mencionada medida cautelar prospere en las acciones distintas a la de nulidad simple, son los establecidos en el artículo 152 numerales 1 y 3 del Código Contencioso Administrativo, sea decir, que además de que la violación de la norma superior sea manifiesta, deberá demostrarse siquiera sumariamente el perjuicios que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor, y que aquella se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida. En el sub exámine, la parte actora no cita expresamente las normas que considera violadas con la expedición de los actos administrativos acusados,

lo que le impide a la Sala establecer si éstos contrarían lo dispuestos en ellas.” FUNDAMENTOS DEL RECURSO El actor inconforme con la decisión del Tribunal sostuvo: “No comparto el fundamento dado por el Honorable Tribunal del Chocó, en cuanto a la negativa de acceder a la solicitud de suspensión provisional de los actos administrativos demandados, teniendo como fundamento que no se citaron expresamente las normas que se consideran violadas con la expedición de los actos administrativos acusados, lo que no le permite a la sala establecer si estos contrarían lo dispuesto en ellas, afirmación esta que recibe el suscrito con extrañeza, ya que si revisamos detenidamente el escrito de suspensión provisional se puede observar que después de hacer un pequeño análisis de la forma como a mi poderdante se le adjudicó el predio el RECREO, pongo de presente que con la expedición de las Resoluciones No. 0306 de octubre 11 del 2002 y su confirmatoria No. 0336 de noviembre 19 de 2002, se violó el artículo 209 de la Constitución Política de Colombia, que prevé que la función administrativa debe desarrollarse con fundamento entre otros, en los principios administrativos de eficacia y celeridad y que las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado; y considero que dichos actos administrativos violan esta norma constitucional, porque es contrario a toda idea de justicia que el INCORA, aduzca ahora que se trato de una equivocación y por ende no era competente para adjudicar el predio el RECREO, y proceda a revocar la Resolución de adjudicación. Igualmente también pongo de presente que se violó el artículo 2 de la

Constitución Política de Colombia, que establece que uno de los fines esenciales del estado es garantizar la vigencia de un orden justo, precepto constitucional que se desconoce en las Resoluciones cuya suspensión provisional de solicita, ya que la misma entraña una enmarcada injusticia, por cuanto las consecuencias desfavorables del supuesto error del Estado se le trasladan a NILO ANTONIO CHAVERRA CASTRO, quien ha actuado ceñido a los postulados de la buena fe (art. 83 C.N.), en la medida que primero solicitó ante el Municipio de Quibdo la venta del lote y cuando se le dijo que era ante el INCORA, acudió a esa entidad y adelantó el trámite de adjudicación. Así mismo manifesté en dicho escrito que dichas Resoluciones violan el acuerdo No. 014 del 6 de diciembre de 1979, emanado del Honorable Concejo Municipal de Quibdó, debido a que conforme a dicho acuerdo el predio el RECREO, adjudicado a NILO ANTONIO CHAVERRA CASTRO, se encuentra fuera del perímetro urbano de Quibdo, y en consecuencia si era el INCORA el competente para adjudicar dicho predio, como lo hizo en su momento, las normas esgrimidas en las Resoluciones demandadas para revocar la adjudicación, no son las aplicables porque que no rigen los límites urbanos del Municipio de Quibdo.” CONSIDERACIONES DE LA SALA NILO CHAVERRA CASTRO, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del C.C.A., solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones Nos. 0306 del 11 de octubre del 2002 y de la

Resolución No. 0336 del 19 de noviembre del mismo año proferidas por el INCORA; mediante las cuales revocó la Resolución 0317 de abril 5 de 1990, por la cual adjudicó al demandante el predio el RECREO, en una extensión de 7 hectáreas, con 8500 m2, ubicado en el paraje carretera Quibdo. Junto con la demanda solicitó la suspensión provisional de los actos acusados, medida que procederá en los siguientes casos:  Que la solicitud se hubiera presentado antes de la admisión de la demanda.  Si la acción es de nulidad es necesario que exista contradicción manifiesta, entre el acto demandado y las disposiciones invocadas como infringidas fundamento de la demanda.  Si la acción es distinta a la de nulidad, además deberá demostrarse sumariamente el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor. El Tribunal de instancia despacho negativamente la medida cautelar por considerar que la parte actora no señaló las normas jurídicas ni el concepto de la violación, solamente se limitó a referirse anticipadamente al análisis probatorio. La parte actora en el recurso de apelación estimó violados únicamente los artículos 2º y 209 de la Constitución Política. El artículo 2º consagra como fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional,

mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Igualmente, dispone que las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares Por su parte el artículo 209 de la C.N. dispone que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Para la parte actora resultaba suficiente invocar como violados principios constitucionales para la procedencia de la medida cautelar, argumento que resulta equivocado, puesto que, el desconocimiento de las normas solo es posible frente a normas imperativas de contenido material y concreto, de modo que salte a la vista la falta de cumplimiento de las mismas por parte de la administración. Ahora, en desarrollo del artículo 137 del C.C.A. constituye una carga del demandante indicar claramente las normas violadas y el concepto de la violación. Aquí las disposiciones que se consideran infringidas son principios constitucionales que requieren desarrollo legal y reglamentario, por lo tanto su invocación no es suficiente para desvirtuar la legalidad de los actos acusados. Además, las dos normas constitucionales señaladas no tienen correspondencia directa con el asunto sometido a consideración de la Sala, pues, se solicitó la nulidad de unos actos proferidos por el INCORA mediante los cuales

se revocó la adjudicación de un predio que se había materializado aproximadamente hace doce años, y en los casos de revocatoria directa de los actos administrativos de carácter particular lo propio era adelantar el procedimiento exigido por las normas contenciosas, pero, el demandante nada dijo sobre el particular. La Sala concluye que no se evidencia una transgresión manifiesta de la ley o de las normas superiores. La confrontación hecha por el demandante no fue suficiente para la prosperidad de la medida cautelar. No obstante, la Sala abordará nuevamente estos puntos al momento de dictar sentencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, RESUELVE CONFIRMASE el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Chocó el 10 de julio del 2003, en cuanto negó la suspensión provisional de los actos acusados.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE Y DEVUÉLVASE

RUTH STELLA CORREA PALACIO Presidente de la Sala

MARIA ELENA GIRALDO GÓMEZ ALIER E. HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ

GERMÁN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR RAMIRO SAAVEDRA BECERRA