CE-SECCION TERCERA-27001-23-31-000-2005-00228-01(36306)-2017

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Fallo inhibitorio COMPETENCIA FUNCIONAL DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA - En razón a la cuantía La Sala es competente, dado que el proceso tiene vocación de doble instancia ante esta Corporación, en los términos del artículo 132.6 del C.C.A. – modificado por el artículo 40 de la Ley 446 de 1998– toda vez que para la fecha de interposición del recurso de apelación –30 de octubre de 2008– la cuantía se establecía a partir de la pretensión mayor individualmente considerada. (…) para que un proceso de reparación directa iniciado en el año 2005 tuviera apelación ante el Consejo de Estado, la cuantía debería ser igual o superior a $190750.000,oo ; dado que la pretensión elevada –por concepto total de daño emergente– asciende a $945000.000,00, la Sala tiene competencia funcional.

FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 40 / DECRETO 01 DE 1984 - ARTÍCULO 132.6

INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN - Noción. Definición. Concepto Regulación normativa / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Eventos en los que procede. Regulación normativa / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Eventos en los que procede. Regulación normativa / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Y ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Diferencias La indebida escogencia de la acción constituye una excepción que, de encontrarse probada en el proceso, debe ser declarada oficio, de conformidad

con los artículos 164 del C.C.A. y 305 del C.P.C. , que imponen al juez el deber de advertir las excepciones que se encuentren acreditadas en la actuación. La acción de reparación directa, prevista en el artículo 86 del C.C.A., persigue la indemnización de perjuicios originados en un hecho, omisión, operación administrativa y la ocupación temporal o permanente de un inmueble. Ahora bien, es posible que, de forma excepcional, se demande vía reparación directa la indemnización de perjuicios irrogados o producidos por un acto administrativo legal, es decir, frente al cual no se realiza un juicio o reproche de legalidad.(…) La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del C.C.A., procura la nulidad de un acto administrativo cuando se considera que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho, así como la indemnización de los perjuicios causados con el acto. Las dos acciones comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente o causa del daño, lo que genera que exista una distinta formulación de las pretensiones y un término o plazo distinto de caducidad para ejercerlas. (…) entonces si el daño tuvo origen en un acto administrativo, por regla general , la acción procedente será la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que si la fuente del daño consistió en un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la Administración deberá formularse a través de la acción de reparación directa (…) La importancia de la distinción entre estas acciones radica en la

posibilidad del juez para decidir el fondo de la controversia, pues la elección indebida de la acción genera una ineptitud sustantiva de la demanda que deriva en un fallo inhibitorio.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 305 / DECRETO 01 DE 1984 - ARTÍCULO 85 / DECRETO 01 DE 1984 - ARTÍCULO 86 / DECRETO 01 DE 1984 - ARTÍCULO 164

INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN - Procedencia. La acción ejercida no fue la correcta. Fallo inhibitorio / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTAImprocedencia. Inexistencia de una falla del servicio / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Procedencia. La litis recae sobre un acto administrativo / DECISIÓN DE FONDO - Requisitos. Reiteración jurisprudencial En el sub examine, la Sala advierte que la causa del daño invocado o alegado no es una falla del servicio imputable a la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural –en su doble condición de demandada principal y sucesora procesal del INCORA–, ya que tanto en la demanda, como en el recurso de apelación se formularon censuras y reproches de legalidad frente a la decisión de la administración pública. (…) la sola circunstancia de plantear la discusión sobre la naturaleza del bien –urbano o rural– a la luz de los acuerdos proferidos por el Concejo Municipal de Quibdó constituye sin duda un cuestionamiento del acto administrativo, de manera concreta una falsa motivación por error –equivocada apreciación– en los hechos o

supuestos fácticos sobre los que versaba la decisión. (…) en el recurso de apelación se adujo el desconocimiento de los principios de buena fe y de confianza legítima como fundamentos de la reparación, lo que traduce o representa, de igual forma, un cuestionamiento sobre la validez del acto administrativo revocatorio. (…) la Sala concluye que, con base en los supuestos fácticos propuestos y las pretensiones planteadas, el daño antijurídico que se estima irrogado a la sociedad demandante se produjo por la expedición de un acto administrativo -aquel que revocó la adjudicación del predio La Esperanza-, frente al cual ha debido interponerse la correspondiente acción de nulidad y restablecimiento del derecho., razón por la cual resulta improcedente emitir un pronunciamiento de fondo, en tanto se encuentra demostrada la indebida escogencia de la acción, la cual constituye presupuesto necesario de la sentencia de mérito. NOTA DE RELATORÍA: Sobre los requisitos para proferir una decisión de fondo, consultar, sentencia del 4 de julio de 2002, exp. 20746, C.P. Alier E. Hernández Enríquez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO (E)

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil diecisiete (2017).

Radicación número: 27001-23-31-000-2005-00228-01(36306)

Actor: IDALIDES HINESTROZA MORENO

Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AGRICULTURA

Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA

Temas: INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN. FALLO INHIBITORIO.

Improcedencia de la acción de reparación directa para cuestionar la legalidad de actos administrativos – fallo inhibitorio por inepta demanda - indebida escogencia de la acción. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del 10 de octubre de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, en la que se negaron las súplicas de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. Demanda y trámite de primera instancia 1.1. Mediante escrito del 11 de febrero de 2005, Idalides Hinestroza Moreno, por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Agricultura y el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria “INCORA”1 para que se les declare patrimonialmente responsables de los perjuicios ocasionados con la revocatoria directa del acto administrativo que le adjudicó un terreno considerado baldío ubicado en el paraje Hamlet Bechara, en la vía que conduce de Quibdó al corregimiento de

Pacurita, denominado Esperanza. Como consecuencia de la anterior declaración, solicitó que se condenara a las demandadas a pagar la suma de $945000.000,00 a título de daño emergente. Los fundamentos fácticos de la demanda son, en síntesis, los siguientes: 1 El INCORA fue suprimido mediante Decreto 1292 de 2003 y, en su lugar, se creó el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) a través de Decreto 1300 de 2003; no obstante, el

sucesor procesal del INCORA fue el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, de conformidad con el artículo 25 del citado acto administrativo, precepto que establece: “Artículo 26°.- Procesos judiciales. El Gerente Liquidador deberá continuar atendiendo dentro del proceso de liquidación los procesos judiciales y demás reclamaciones en curso o los que llegaren a iniciarse dentro de dicho término, hasta tanto se efectúe la entrega de inventarios al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Así mismo deberá presentar al Ministerio del Interior y de Justicia, Dirección de Defensa Judicial de la Nación, un inventario de todos los procesos judiciales y demás reclamaciones en las cuales sea parte la entidad, como también, cuando ello sea procedente, deberá archivar los procesos y reclamaciones con sus respectivos soportes y en los términos señalados por las disposiciones legales vigentes. “El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural asumirá, una vez culminada la liquidación del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria - INCORA en Liquidación, la totalidad de los procesos judiciales y reclamaciones en que fuere parte dicha entidad, al igual que las obligaciones derivadas de éstos” (se destaca). 1.1.1. La Nación, por intermedio del Ministerio de Agricultura y el extinto INCORA, mediante Resolución número 0874 del 6 de septiembre de 1990, adjudicó a la demandante el bien ubicado en el paraje Hamlet Bechara, en la vía que conduce de Quibdó al corregimiento de Pacurita, denominado Esperanza. 1.1.2. La adjudicación mencionada se hizo sobre una extensión aproximada de

tres hectáreas o el equivalente a treinta mil metros cuadrados. 1.1.3. El Ministerio de Agricultura y el INCORA, a través de Resolución número 0353 de 5 de diciembre de 2002, revocó la Resolución número 0874 de 1990. El fundamento de esa decisión consistió en que el predio no era baldío, sino que, por el contrario, estaba dentro del área urbana del municipio de Quibdó. 1.1.4. La demandante, una vez adjudicado el inmueble, contrató a cuatro trabajadores y a un vigilante, para explotar económicamente el terreno con la siembra de árboles frutales de piña, guayaba, yuca, ñame, achín y caimito, entre otros, así como para construir una casa. 1.1.5. El INCORA debió advertir la posible antinomia entre los acuerdos municipales 013 de 1941 y 014 de 1979, normas expedidas con una diferencia temporal de más de treinta años, por cuanto, el primero, para dar cumplimiento al artículo 1º de la Ley 69 de 1938 delimitó en 5 kilómetros el área urbana de Quibdó, con el fin de que la Nación pudiera ceder dichas tierras al municipio. El acuerdo 014, por su parte, determinó el perímetro urbano de la entidad territorial, norma de igual jerarquía y posterior al acuerdo 013. En ese orden de ideas, las tierras comprendidas en el acuerdo 013 y que no quedaron englobadas en el acuerdo 014 debieron ser consideradas como susceptibles de reforma agraria y en un momento dado como posibles tierras baldías. Así las cosas, el inmueble denominado La Esperanza sí era un bien

baldío susceptible de adjudicación. 1.1.6. La demandante debe ser reparada integralmente, con base en el artículo 90 de la Constitución Política, por cuanto ejerció posesión sobre el inmueble de forma ininterrumpida por más de treinta años. 1.2. El Tribunal Administrativo del Chocó, en auto del 17 de enero de 2005, admitió la demanda y dispuso su notificación a las demandadas (f. 197 c. 1). 1.3. La Nación – Ministerio de Agricultura contestó la demanda para oponerse integralmente a sus pretensiones. Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, ya que el acto administrativo cuyos efectos se demandan en el proceso fue expedido por una entidad pública distinta al ministerio, sin que la adscripción –como fenómeno administrativo– tenga la virtualidad de generar responsabilidad solidaria. El extinto INCORA impugnó las súplicas del libelo petitorio. Formuló la excepción de indebida escogencia de la acción, puesto que si la parte actora indicó que el daño alegado se desprende de un acto administrativo que se considera irregular, debió demandar la legalidad mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. De otra parte, sostuvo que el bien sobre el que recayó la adjudicación y posterior revocatoria no tenía la connotación de baldío, pues el entonces Ministerio de Economía Nacional lo había adjudicado al municipio de Quibdó mediante Resolución número 26 del 2 de junio de 1941. Como consecuencia, se expidió la Resolución número 0353 del 5 de diciembre de 2002, toda vez que la Resolución número 0874 de 1990, de manera ilegal e irregular, generó una doble titulación

respecto del inmueble, por lo que era procedente dar aplicación a los artículos 71 y 69 del C.C.A. 1.4. Vencido el período probatorio dispuesto en providencia del 18 de octubre de 2005 (f. 226 a 227 c. 1), el Tribunal de primera instancia, mediante auto del 3 de octubre de 2007, corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto (f. 285 c. 1). El Ministerio Público solicitó denegar las súplicas de la demanda, por cuanto las pruebas practicadas dan cuenta de que el predio adjudicado por el INCORA hacía parte del área urbana del municipio de Quibdó y, por tanto, no era baldío. De modo que, en virtud de la solicitud elevada por el Personero Municipal de Quibdó, la entidad pública demandada revocó directamente el acto administrativo ilegal, con apoyo en la norma especial que avalaba ese procedimiento, contenida en el artículo 33 del Decreto 2664 de 1994. Las partes guardaron silencio.

2. Sentencia apelada El 10 de octubre de 2008, el Tribunal Administrativo del Chocó profirió la sentencia impugnada, en la que se declaró probada la falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Agricultura y se negaron las otras excepciones propuestas y las pretensiones de la demanda, estas últimas por falta de acreditación del daño alegado en la demanda (se trascribe literalmente incluidos eventualmente los errores): “En el numeral TERCERO del petitum de la demanda, a título de daño

emergente, se solicita la suma de CUARENTA Y CINCO MILLONES DE PESOS ($45000.000,00) M/CTE, correspondiente al pago de cuatro trabajadores y un celador, por trabajos en el inmueble, y el valor de NOVECIENTOS MILLONES DE PESOS, equivalente al valor comercial del inmueble en la localidad. “No se allegó al proceso ningún elemento probatorio que acredite el daño, como tampoco de la relación de causalidad entre el daño y la actuación del INCORA, siendo una carga procesal de la parte demandante al tenor de lo dispuesto en el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil. “Los testimonios recibidos en audiencia dispuesta para tal fin (…) dan cuenta de que la señora Idalides Hinestroza Moreno, explotaba económicamente el predio denominado La Esperanza, en el cual tenía cultivos de chontaduro, guanábana, borojó, piña, guayaba, colino y que para ello contrató algunos trabajadores, sin embargo, ellos no pruebas daño alguno, pues nos e indica quien se benefició económicamente de dicha explotación o que la expedición del acto de adjudicación que posteriormente fue revocado, haya afectado el patrimonio de la actora, razón por la cual habrá de negarse las pretensiones de la demanda” (f. 318 a 334 c. ppal. – mayúsculas del original).

3. Recurso de apelación y trámite de segunda instancia Inconforme con la decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación que fue concedido mediante auto del 13 de noviembre de 2008 y admitido por esta Corporación en proveído del 6 de febrero de 2009.

En la impugnación se incluyó una variedad de referencias y citas de decisiones de la Corte Constitucional acerca de la institución de la responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado y, de forma muy sucinta, se afirmó que el daño antijurídico se desprende de las mismas resoluciones proferidas por el INCORA, toda vez que si la demandante pretendiera readquirir el inmueble de manos de la alcaldía de Quibdó habría tenido que pagar la suma aproximada de $15384.000,00. Además, indicó que los testimonios son contundentes en señalar que la actora tenía en el inmueble varios cultivos de frutas típicas de la región. En auto del 28 de agosto de 2009, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión en esta instancia (f. 361 c. ppal.). La parte actora, mediante apoderado sustituto, alegó que es obligación del juez garantizar el derecho fundamental de la demandante a la reparación integral, de conformidad con los lineamientos contenidos en el artículo 16 de la Ley 446 de 1998; por ende, el daño y los perjuicios deberían ser tasados al menos en equidad, toda vez que no resulta viable que se niegue la indemnización por la falta de cuantificación del perjuicio. Señaló que el INCORA desconoció el principio de confianza legítima de la demandante, debido al error en que incurrió al adjudicar el predio La Esperanza, de allí que el comportamiento de la ciudadana se ciñó al principio de la buena fe. Además, aportó múltiples registros fotográficos (f. 366 a 369 c. ppal.) de

construcciones y edificaciones erigidas sobre lo que sería el inmueble La Esperanza, con el objetivo de acreditar que el municipio de Quibdó lo utilizó para realizar distintos proyectos sociales de vivienda, instalaciones de salud, educación y trazado de vías; sostuvo que el juez, al margen del principio de responsabilidad probatoria que le incumbe a las partes, está obligado a usar sus poderes oficiosos (artículo 169 del C.C.A.) para despejar toda anfibología que surja en el proceso. La Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural pidió que se confirmara el fallo de primera instancia, en la medida en que de los medios de convicción no se desprende la prueba de los elementos de la responsabilidad extracontractual del Estado. Argumentó que uno de los requisitos del perjuicio es que sea cierto, esto es, que sea cuantificable, determinable o verificable, en tanto que se demuestre que de no haber mediado su producción, la condición de la víctima hubiera sido mejor, aspecto que se echa de menos en el caso concreto.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia de la Sala La Sala es competente, dado que el proceso tiene vocación de doble instancia ante esta Corporación, en los términos del artículo 132.6 del C.C.A. –modificado por el artículo 40 de la Ley 446 de 1998– toda vez que para la fecha de interposición del recurso de apelación –30 de octubre de 2008– la cuantía se establecía a partir de la pretensión mayor individualmente considerada.

En efecto, para que un proceso de reparación directa iniciado en el año 2005

tuviera apelación ante el Consejo de Estado, la cuantía debería ser igual o superior a $190750.000,oo2; dado que la pretensión elevada –por concepto total de daño emergente– asciende a $945000.000,00, la Sala tiene competencia funcional.

2. Inepta demanda por indebida escogencia de la acción La Sala Plena de esta Sección, en relación con los límites de la competencia del juez de segunda instancia en materia contencioso administrativa, en sentencia de unificación puntualizó3: “(…) De esta manera resulta claro que el límite material para las competencias del juez superior constituye el alcance de la apelación y los propósitos específicos que con la misma se persiguen, se complementa de manera diáfana y directa con la garantía de la no reformatio in pejus, a la cual, simultáneamente, le sirve de fundamento y explicación. “En este orden de ideas, para la Sala Plena de la Sección Tercera resulta claro –y alrededor de este planteamiento unifica en esta materia su Jurisprudencia– que por regla general el marco fundamental de competencia del juez de segunda instancia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se hubiere adoptado en primera instancia… 2 Suma que resulta de multiplicar 500 por el salario mínimo mensual vigente de 2005, es decir, $381.500,00. 3 Sentencia del 9 de febrero de 2012, exp. 21.060, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. “Ahora bien, en relación con la mencionada regla general, según la cual aquellos temas no propuestos en el recurso de alzada estarían

llamados a excluirse del conocimiento del juez ad quem, conviene precisar que dicha regla general no es absoluta, puesto que la misma debe entenderse y admitirse junto con las excepciones que se derivan, por ejemplo, i) de las normas o los principios previstos en la Constitución Política; ii) de los compromisos vinculantes asumidos por el Estado a través de la celebración y consiguiente ratificación de Tratados Internacionales relacionados con la protección de los Derechos Humanos y la vigencia del Derecho Internacional Humanitario, o iii) de las normas legales de carácter imperativo, dentro de las cuales se encuentran, a título puramente ilustrativo, aquellos temas procesales que, de configurarse, el juez de la causa debe decretar de manera oficiosa, no obstante que no hubieren sido propuestos por la parte impugnante como fundamento de su inconformidad para con la decisión censurada. “En efecto, la Sección Tercera del Consejo de Estado en múltiples decisiones ha determinado la operancia del fenómeno jurídico procesal de la caducidad de la acción ejercida, así como también ha encontrado acreditada la existencia de la falta de legitimación en la causa –por activa o por pasiva– e incluso la ineptitud sustantiva de la demanda, casos en los cuales ha denegado las pretensiones de la demanda o se ha inhibido de fallar, según el caso, con independencia de si tales presupuestos o aspectos hubieren sido, o no, advertidos por el juez de primera instancia o por alguno de los sujetos procesales, incluído (sic), claro está, aquel que hubiere

impugnado la providencia del juez a quo. “(…)” (negrillas fuera del texto original). En ese orden de ideas, la indebida escogencia de la acción constituye una excepción que, de encontrarse probada en el proceso, debe ser declarada oficio, de conformidad con los artículos 164 del C.C.A.4 y 305 del C.P.C.5, que imponen al 4 “Artículo 164. Excepciones de fondo. El texto vigente hasta esta fecha es el siguiente:> En todos los procesos podrán proponerse las excepciones de fondo en la contestación de la demanda cuando sea procedente, o dentro del término de fijación en lista, en los demás casos. “En la sentencia definitiva se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. “Son excepciones de fondo las que se oponen a la prosperidad de la pretensión. “El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la "reformatio in pejus." 5 “Artículo 306. Resolución sobre excepciones. Cuando el juez halle probados los hechos que constituyen una excepción, deberá reconocerla oficiosamente en la sentencia, salvo las de prescripción, compensación y nulidad relativa, que deberán alegarse en la contestación de la demanda. “Si el juez encuentra probada una excepción que conduzca a rechazar todas las pretensiones de la demanda, podrá abstenerse de examinar las restantes. En este caso, si el superior considera infundada aquella excepción, resolverá sobre las otras, aunque quien la alegó no haya apelado de la sentencia.

juez el deber de advertir las excepciones que se encuentren acreditadas en la actuación. Por consiguiente, el problema jurídico consiste en determinar cuál es la fuente del daño alegado en el sub lite, para establecer la procedencia o no de la acción de reparación directa. En efecto, la causa del daño que se afirma irrogado es la que determina el cauce idóneo o procedente, a efectos de lograr la consideración del asunto por parte del juez, y ello, a su vez, fija la técnica apropiada en la formulación de las pretensiones y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer6. La acción de reparación directa, prevista en el artículo 86 del C.C.A., persigue la indemnización de perjuicios originados en un hecho, omisión, operación administrativa y la ocupación temporal o permanente de un inmueble. Ahora bien, es posible que, de forma excepcional, se demande vía reparación directa la indemnización de perjuicios irrogados o producidos por un acto administrativo legal, es decir, frente al cual no se realiza un juicio o reproche de legalidad. A contrario sensu, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del C.C.A., procura la nulidad de un acto administrativo cuando se considera que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho, así como la indemnización de los perjuicios causados con el acto. Las dos acciones comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente o causa del daño, lo que genera que exista una distinta formulación de las pretensiones y un término o plazo distinto de caducidad para

ejercerlas. “Cuando se proponga la excepción de nulidad o la de simulación del acto o contrato del cual se pretende derivar la relación debatida en el proceso, el juez se pronunciará expresamente en la sentencia sobre tales figuras, siempre que en el proceso sean parte quienes lo fueron en dicho acto o contrato; en caso contrario, se limitará a declarar si es o no fundada la excepción”. 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 23 de abril de 2008, exp. 15.906 y sentencia del 13 de mayo de 2009, exp. 15.652. Entonces, si el daño tuvo origen en un acto administrativo, por regla general7, la acción procedente será la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que si la fuente del daño consistió en un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la Administración deberá formularse a través de la acción de reparación directa8. La importancia de la distinción entre estas acciones radica en la posibilidad del juez para decidir el fondo de la controversia, pues la elección indebida de la acción genera una ineptitud sustantiva de la demanda que deriva en un fallo inhibitorio. En el sub examine, la Sala advierte que la causa del daño invocado o alegado no es una falla del servicio imputable a la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural –en su doble condición de demandada principal y sucesora procesal del INCORA–, ya que tanto en la demanda, como en el recurso de apelación se formularon censuras y reproches de legalidad frente a la decisión de la administración pública.

En efecto, la sola circunstancia de plantear la discusión sobre la naturaleza del bien –urbano o rural– a la luz de los acuerdos proferidos por el Concejo Municipal de Quibdó constituye sin duda un cuestionamiento del acto administrativo, de manera concreta una falsa motivación por error –equivocada apreciación– en los hechos o supuestos fácticos sobre los que versaba la decisión. De otra parte, en el recurso de apelación se adujo el desconocimiento de los principios de buena fe y de confianza legítima como fundamentos de la reparación, lo que traduce o representa, de igual forma, un cuestionamiento sobre la validez del acto administrativo revocatorio. Así las cosas, la Sala concluye que, con base en los supuestos fácticos propuestos y las pretensiones planteadas, el daño antijurídico que se estima 7 La jurisprudencia ha admitido la procedencia de la acción de reparación directa por daños causados por actos administrativos, cuya legalidad no se cuestiona, es decir, cuando el acto administrativo legal ha sido la fuente de los perjuicios reclamados: “Así como puede haber responsabilidad por la conducta irregular de la administración, traducida en hechos materiales cuando el daño sea antijurídico, así podrá darse la responsabilidad de la administración, por el acto administrativo regular o legal, cuando la lesión no nace del desajuste con el ordenamiento sino del rompimiento de la igualdad ante las cargas públicas, faceta del principio de la igualdad ante las cargas públicas, que contempla el artículo 13 de la Carta”. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, rad. 7.303.

8 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 2 de junio de 1994, rad. 9.589, M.P. Daniel Suárez Hernández y sentencia del 27 de abril de 2007, rad. 19.846, M.P. Ruth Stella Correa. irrogado a la sociedad demandante se produjo por la expedición de un acto administrativo -aquel que revocó la adjudicación del predio La Esperanza-, frente al cual ha debido interponerse la correspondiente acción de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la cual resulta improcedente emitir un pronunciamiento de fondo, en tanto se encuentra demostrada la indebida escogencia de la acción, la cual constituye presupuesto necesario de la sentencia de mérito, tal como lo ha sostenido esta Sección del Consejo de Estado9: “Al efecto cabe tener en cuenta que esta Corporación10 ha precisado que persisten algunos requisitos indispensables para proferir una decisión de fondo, como lo es que la acción contencioso administrativa se ejerza con sujeción a los requisitos que prevé la ley para su procedencia11, sin perjuicio de que, como lo explica la doctrina, el juez cumpla con la obligación ‘de declarar la razón por la cual no puede proveer’12. Finalmente, la Sala estima necesario precisar que habida cuenta de que en el presente asunto se proferirá un fallo inhibitorio, dicha circunstancia impide abordar el fondo de la litis y, por ende, resulta inocuo efectuar el correspondiente estudio y análisis frente a la posible configuración de otras excepciones. Como consecuencia de lo anterior, se revocará la decisión apelada para, en su

lugar, declarar probada la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción y, por tanto, proferir un fallo inhibitorio.

6. Condena en costas El artículo 55 de la Ley 446 de 1998 –que modificó el artículo 170 del C.C.A.– indica que solo habrá lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado con temeridad o mala fe; dado que ninguna procedió de esa forma, no habrá lugar a su imposición.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 9 Sentencia de 28 de abril de 2010, exp. 17.811, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. 10 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil y Agraria, sentencia del 12 de enero de 1976. 11 Sección Tercera, sentenc