CE-SECCION TERCERA-27001-23-31-000-2005-00361-01(34097)-2016

ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Procedencia / ACTO FICTO O PRESUNTO - Silencio administrativo / TERMINO PARA DEMANDAR ACTO PRESUNTO - Se puede interponer en cualquier tiempo para la Sala es claro que la acción procedente para realizar las reclamaciones efectuadas por la parte actora es la de controversias contractuales, en la medida en que los actos cuya decisión se demanda se relacionarían directamente con el contrato celebrado entre las partes.(…) como lo manifestó recientemente la Sala, la acción establecida por el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, “es una acción instituida para diversos tipos de pretensiones, esto es, que bajo su égida pueden ser planteadas al juez toda la variedad de situaciones problemáticas que pueden tener lugar en el ámbito de las relaciones contractuales de las entidades estatales (…). que de versar el conflicto traído a la Sala sobre un contrato estatal cuyo régimen jurídico está exceptuado de la Ley 80 de 1993, el efecto del silencio administrativo es negativo (artículo 40 del Decreto 01 de 1984 y hoy prevista en el artículo 83 de la Ley 1437 de 2011), en tanto no exista norma expresa que señale lo contrario, y en el entendido en que son los negocios jurídicos sometidos al estatuto contractual aquellos en donde aplica la norma especial consagratoria del silencio administrativo positivo: el artículo 25 – numeral 16 de la Ley 80 de 1993.(…). esta acción se interpuso en tiempo, conforme a la regla establecida en el artículo 136 numeral 3 del Código Contencioso Administrativo: “La acción sobre los actos presuntos que resuelvan un recurso

podrá interponerse en cualquier tiempo” FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / LEY 1437 DE 2011 / LEY 80 DE 1993 ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Acto de expiración del término de contrato debe ser motivado / CONTRATOS DE ASEGURAMIENTO DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - Derecho de renovación no es automático, debe reunir requisitos / CONTRATOS DE ASEGURAMIENTO DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - Aspectos generales y particulares / PRESUNCION DE LEGALIDAD DE ACTO DE EXPIRACION DE CONTRATO - Aplicación de principio legal la Sala concluye que los actos administrativos demandados están llamados a conservar su presunción de legalidad, en tanto la parte actora efectuó una labor probatoria insuficiente para demostrar aquello que daría lugar a la renovación del contrato de aseguramiento .(…). observa la Sala que la parte actora no se pronunció de algún modo que permitiera, siquiera, cuestionarlas, ora porque no fueran ciertas o por no significar un incumplimiento de las obligaciones contractuales de CAPRECOM.(…). que cuando se ataca un acto administrativo motivado en una pluralidad de fundamentos fácticos o jurídicos y/o de variada índole, el demandante que persigue su nulidad debe impugnarlos en su totalidad, porque la anulación bajo estas circunstancias únicamente procede “cuando el acto carezca en forma absoluta de motivación o cuando teniéndola, la misma sea de simple comodín, genérica o vaga.(…). al no ser cuestionadas todas las razones de

hecho o de derecho de los actos expedidos por el municipio demandado es inevitable concluir que la presunción de legalidad de las decisiones demandadas se mantiene.(…). contrario a lo que estima la parte demandante, del régimen jurídico aplicable a este negocio jurídico no subyace un derecho a la renovación automática de los contratos de aseguramiento del régimen subsidiado en salud en cabeza de las entidades promotoras de salud, sino que esta se produce cuando se reúnen los requisitos para que ello sea jurídicamente viable.(…). en este proceso CAPRECOM tampoco demostró ninguno de los supuestos indispensables para la renovación contractual (párr. 33 a 33.6), con lo cual, ante la falta de prueba, los razonamientos anteriores de la Sección son los mismos que asume la Sala en esta ocasión para denegar las pretensiones de la demanda.(…). La supuesta infracción de normas superiores, tal como la alega la demandante parte del supuesto de que las normas reguladoras del contrato de aseguramiento, al garantizar la continuidad de los servicios a los afiliados, le concede a la entidad promotora de salud un derecho exigible a la renovación. Premisa equivocada, de acuerdo a las precisiones efectuadas anteriormente por la Sala. NOTA DE RELATORIA: Sobre la motivación del Acto Administrativo ver sentencia del 6 de diciembre de 2013. Exp. 27593. C.P. Danilo Rojas Betancourth VIOLACION DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVOAusencia de vulneración / DESVIACION DE PODER - No infrindo La medida tomada por la administración municipal no contrarió el debido proceso.

Por el contrario, era deber de las entidades territoriales verificar el cumplimiento de la ejecución de los contratos de aseguramiento suscritos con las ARS, sin que ello implique una intromisión en la escogencia de la entidad por parte de los afiliados, como erradamente lo entendió la actora.(…). Tampoco se encuentra que la administración haya incurrido en desviación de poder, como escuetamente lo formuló la parte actora.(…). Manteniéndose incólume la presunción de legalidad los actos administrativos demandados (tanto el expreso como el ficto) FALLO INHIBITORIO POR INEPTITUD DE LA DEMANDA - Por no individualizar los actos demandados / FACULTADES DEL JUEZ - Deber de interpretar la demanda / INTERPRETACION Y CONCRECION DEL PETITUMEs facultad y deber que tiene el juzgador al interpretar la demanda Es evidente la omisión de la parte actora en solicitar la nulidad de la resolución nº 1090 de 2003 del municipio de Quibdó, dentro del acápite que su libelo destinó a las pretensiones de la demanda (párr. 1). Desde la óptica del Tribunal, que la demandante hubiera pasado por alto este detalle desembocó en la ineptitud de la demanda al no individualizar los actos demandados como lo ordena la ley procesal. (…). Para la Sala, si bien la demanda presentada por CAPRECOM no es una pieza procesal técnicamente impecable, tampoco es posible calificarla como un texto absolutamente imposible o ilógico, única hipótesis que permite un pronunciamiento inhibitorio. (…) si la demanda no enuncia la nulidad de la resolución 1090 de 2003 en el capítulo de “pretensiones”, sí lo hace folios atrás

cuando señala.(…) al relatar los hechos de la demanda, es evidente que la actora persigue el retiro del ordenamiento jurídico de los actos administrativos, al estimar que con ellas le fueron conculcadas las garantías del debido proceso, y que en ellas se observaba una medida “arbitraria e injusta” mediante la cual se privó a CAPRECOM “de seguir administrando unos recursos por un período indefinido”. (…) aunque se le pudiere atribuir cualquier defecto formal, permite comprender fácilmente la pretensión anulatoria y los actos administrativos a los que ésta se refiere, con lo que se descarta la abstención hecha por el Tribunal PROCEDENCIA DE LA ACUMULACION DE PRETENSIONES - En procesos de controversias contractuales Similares consideraciones caben en relación con la indebida acumulación de pretensiones declarada por el a quo. No resulta contraevidente ni absurdo pedir en la misma demanda la nulidad de los actos contractuales, el incumplimiento de lo pactado, y la reparación de perjuicios, porque todas estas pretensiones caben perfectamente en el amplio ámbito de la acción de controversias contractuales COPIA SIMPLE - Valor probatorio La Sala Plena de la Sección Tercera en sentencia del 28 de junio de 2013, acogida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación esta Subsección valorará los documentos allegados en copia simple porque se aportaron en las oportunidades legales instituidas para tales efectos, y no fueron tachados de falsedad durante las etapas del proceso

FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION B

Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH

Bogotá D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil dieciséis 2016

Radicación número: 27001-12-33-1000-2005-00361-01(34097)

Actor: CAPRECOM E.P.S.

Demandado: MUNICIPIO DE QUIBDO Y OTRO

Referencia: APELACION SENTENCIA - ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES La Sección Tercera, Subsección B, del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia del 2 de febrero del 2007, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, en la que emitió fallo inhibitorio por encontrar configurada la ineptitud sustantiva de la demanda. El pronunciamiento del a quo será revocado.

SÍNTESIS DEL CASO CAPRECOM y el municipio de Quibdó firmaron un contrato de administración de recursos del régimen subsidiado de seguridad social en salud, vigente entre el 1 de junio de 2002 y el 31 de marzo de 2003. La entidad territorial decidió no renovar dicho vínculo, determinación reprochada por CAPRECOM porque, en su parecer, el municipio estaba legal y reglamentariamente obligado a efectuar la renovación.

ANTECEDENTES

I. Lo que se pretende

1. Con el escrito presentado el 31 de marzo de 2005 ante el Tribunal Administrativo del Chocó (f. 4 - 28 c. 1), la Caja de Previsión Social de Comunicaciones “CAPRECOM EPS” interpuso acción de controversias contractuales en contra del Municipio de Quibdó y del señor Patrocinio Sánchez Montes de Oca, en procura de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:

1. Que se declare la nulidad del acto administrativo presunto a través del cual el alcalde Municipal de Quibdó, decidió de manera ilegal no renovar el contratos (sic) Nº 285 de administración de recursos del régimen subsidiado en seguridad social en salud con la empresa Caprecom, para vigencia que inicia (sic) del 1 de abril de

2003

2. Que como consecuencia de la nulidad pretendida, se declare el incumplimiento de los contratos relacionados en la primera pretensión, por el hecho de no haberse ejecutado su respectiva renovación, la que procede de manera obligatoria por expreso mandato legal.

3. Que como consecuencia de lo anterior se declare que el municipio de Carmen de Quibdó – Chocó, incumplió con la obligación de renovar los contratos inter administrativos del Régimen Subsidiado suscritos con CAPRECOM.

4. Que como consecuencia de las declaraciones anteriores se condene al Municipio de Carmen de Atrato – Chocó (sic), y al señor PATROCINIO SÁNCHEZ MONTES DE OCA, en calidad de ex alcalde del Municipio de Quibdó, al pago de todos los perjuicios causados a mi representado con ocasión del incumplimiento contractual, de la expedición y de la ejecutoria del acto demandado, con el que se decidió de manera unilateral e ilegal no renovar los contratos de aseguramiento entre el Municipio y CAPRECOM, incluyendo daño emergente y lucro cesante, así como la

corrección monetaria y cualesquiera otros índices de ajuste monetario de tales sumas.

5. Todas las sumas de dinero a reconocerse deberán ser actualizadas, desde el momento mismo en que se presentaron los hechos y hasta que quede en firme la sentencia respectiva, y que debe (sic) aplicarse intereses moratorios sobre las sumas líquidas adeudadas por la decisión de no renovar el contrato, conforme a lo señalado en el artículo 32 del Decreto 050 de 2003 y demás normas que lo modifiquen o complementen.

6. Que se condene a los demandados al pago de las costas, agencias en derecho y demás gastos del proceso.

7. Que a la sentencia que se profiera accediendo a las pretensiones expresadas, se le dé cumplimiento dentro del término establecido por los artículos 176 y 177 del C.C.A. En caso de que así no lo hiciere, que se condene a los demandantes al pago de los intereses moratorios correspondientes al interés corriente doblado sobre las sumas debidas, a partir de la fecha en que se produzca la mora y hasta cuando se haga el pago efectivo de ella.

2. La demanda presentó como sustento fáctico de sus pretensiones lo siguiente: 2.1. CAPRECOM, empresa industrial y comercial del Estado de acuerdo con la Ley 314 de 1996, celebró con el municipio de Quibdó el contrato de aseguramiento nº 285, con vigencia del 1 de junio de 2002 hasta el 31 de marzo de 2003, “para la atención de 7.428 afiliados con vigencia desde el 01 de junio de 2002 hasta el

31 de marzo de 2003”, prestando los respectivos servicios “de manera interrumpida (sic)”1. 2.2. Según el artículo 29 del acuerdo 77 de 1997 “para el año 2002, las Entidades Territoriales estaban obligadas a renovar los contratos de aseguramiento, siempre y cuando las ARS cumplan con los requisitos exigidos por las normas para administrar los subsidios y los afiliados la hayan elegido”2. 2.3. CAPRECOM recibió copia de la resolución nº 1090 del 26 de marzo de 2003, que dispuso “no renovar el contrato suscrito entre Caprecom y el municipio de Quibdó”3. 2.4. El 28 de abril de 2003, CAPRECOM presentó recurso de reposición en contra de la mencionada resolución, que no fue respondido por el municipio “operando el silencio administrativo negativo”4. 2.5. Conforme al acuerdo mencionado, “el Municipio debió renovar el contrato de aseguramiento, inicialmente por el periodo mínimo de un (1) año, sin perjuicio de las subsiguientes renovaciones que proceden, previo cumplimiento de las obligaciones que corresponden a CAPRECOM y a la Entidad Territorial en relación con los recursos del régimen subsidiado y con el aseguramiento de los afiliados”5. 2.6. El 1º de abril de 2003, el alcalde de Quibdó “celebró contrato para administrar 1 F. 6 – c.1. 2 Ibíd. 3 Ibíd. 4 Ibíd. 5 FF. 9 – c.1. el régimen subsidiado en su municipio con otras ARS despojando a CAPRECOM

de su derecho a seguir administrando los recursos del régimen subsidiado”6. 2.7. El acuerdo 284 del 31 de enero de 2005, proferido por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, indicó un periodo mínimo de permanencia de 3 años “para que el afiliado pueda acceder a la libre elección”7. Sostiene la actora que este periodo también habría beneficiado a CAPRECOM, si la demandada no hubiese optado por no renovar el contrato de aseguramiento con la actora. 2.8. La demandante no ha tenido disminución en sus afiliados, de lo que infiere que “si a CAPRECOM no se le hubiese privado arbitrariamente de su derecho a renovación del contrato, tendría por el transcurso del tiempo que dure el sistema, los mismos afiliados”8. 2.9. En síntesis, el extremo demandante sostiene que la decisión de la administración la “privó de seguir administrando unos recursos por un periodo indefinido de tiempo, pues mientras cumpliera los contratos, existe una obligación para el Ente Territorial de renovarlos indefinidamente, por lo menos mientras persista el presente sistema”9.

3. Como normas violadas, el demandante indicó que las circunstancias anotadas vulneraron los artículos 1, 2, 6, 13, 23, 29, 48, 49, 83, 84, 90, 113, 123, 209, 287, 311, 333, 334 y 365 de la Constitución Política de Colombia; los artículos 1602, 1603, 1608 y 1609 del Código Civil; los artículos 2 – literal f, 3 – inciso 2, 4, 153numerales 4 y 7, 156 – literal g, 171, 172 – numeral 2, y 216 de la Ley 100 de 1993; los Decretos 2357 de 1995 (artículos 13, 14 y 15), 050 (artículos 31 y 36), 163 y 574 de 2003; y los Acuerdos 77 de 1997 (artículos 12, 13, 14, 16, 29, 30 y 37), 223 (artículo 1) y 225 de 2002 (artículo 1), 244 y 258 de 2003, y 284 de 2005.

4. En el acápite “CAUSALES DE NULIDAD Y/O FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN”, mencionó que la entidad violó los artículos 1602 y 1603 del Código Civil, toda vez que el contenido de los contratos suscritos era ley para las partes, y obligaba no solo a lo plasmado en los acuerdos sino a lo que emane de su naturaleza o a aquello “que por ley le pertenece, como corresponde el derecho que tenía CA6 F. 12 – c.1. 7 Ibíd. 8 FF. 13 – c.1.

9 Ibíd. PRECOM de renovación”10 del contrato. Así mismo, sostuvo que el acto administrativo que dispuso la no renovación11: 4.1. Infringió normas superiores, concretamente el derecho de los afiliados a escoger libremente la empresa prestadora de salud, establecido en el literal g) del artículo 156 de la Ley 100 de 1993 y en el artículo 13 del Acuerdo 77 de 1997. 4.2. Desconoció el derecho de defensa y el debido proceso, al pasar por alto la

prohibición de promover o inducir la afiliación a determinada administradora de ré- gimen subsidiado. 4.3. Incurrió en falsa motivación puesto que CAPRECOM no causó la mora que la administración le imputó como fundamento de su decisión de no renovar el vínculo que las ataba. Por el contrario, “los pagos del Municipio han sido extemporáneos”, circunstancia que hace imposible la aplicación del artículo 36 del Decreto 050 de 2003. 4.4. Fue expedido con desviación de poder.

II. Trámite procesal

5. El 26 de agosto de 2005, el Tribunal Administrativo del Chocó admitió la demanda (f. 78 - c. 1).

6. El señor Patrocinio Montes de Oca, a través de apoderado judicial, contestó la demanda12 de forma oportuna el 10 de octubre de 2005 (f. 85 – 92 - c. 1), en donde solicitó la denegación de las pretensiones formuladas por la actora. 6.1. Planteó que es cierto que los municipios tenían la obligación de contratar o de renovar los contratos de continuidad y aseguramiento, sin embargo, esta acción era improcedente porque CAPRECOM incumplió sus obligaciones contractuales.

Por esa razón, el municipio de Quibdó decidió no renovar el vínculo que tenía con la actora. 10 F. 16 – c.1. 11 FF. 24 – 25 – c.1. 12 El municipio se abstuvo de contestar la demanda. 6.2. Propuso la excepción de falta de competencia al entender que, por haberse celebrado dentro del marco jurídico de la Ley 100 de 1993, la jurisdicción

competente es la ordinaria. 6.3. Así mismo, argumentó que existía ineptitud de la demanda por la incorrecta escogencia de la acción porque contra el acto impugnado, que no se trataba de “un acto preparatorio o separable, ni de ejecución del contrato” la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho. En este orden de ideas: De forma indebida el actor ha confundido el proceso de contratación que se adelantó, con la decisión administrativa de no continuar la contratación, cosa totalmente diferente, para lo cual en uno y otro caso la acción es distinta, pues para los actos derivados de la ejecución del contrato es procedente la acción contractual, mientras que en la decisión administrativa de no continuar con la contratación lo es eventualmente la de nulidad y restablecimiento del derecho.

7. En la oportunidad definida por el Tribunal para presentar alegatos de conclusión (f. 385 – c.1), solo la parte actora se pronunció (f. 386 – 390 – c.1) afirmando que, contrario a lo sostenido por su contraparte, CAPRECOM cumplió cabalmente con sus obligaciones contractuales, siendo infundados los argumentos que motivaron la decisión de la entidad territorial de no renovar el contrato.

8. El 2 de febrero de 2007, el Tribunal Administrativo del Chocó profirió sentencia de primera instancia (f. 391-399 c. ppal.) en la que decidió: PRIMERO: Declarar de oficio la excepción de inepta demanda, dentro del presente proceso.

SEGUNDO: Inhibirse de fallar en el fondo por las razones expuestas en las consideraciones. 8.1. Luego de reseñar los requisitos de contenido que la ley procesal exige para la

demanda, (en particular, lo relacionado con la claridad de las pretensiones), e identificar que se está ante el ejercicio de la acción contractual, el a quo indica dos errores que conducen a la imposibilidad de proferir una sentencia de fondo: 8.1.1. En primer lugar, encuentra el Tribunal que el actor no demandó la resolución 1090 del 26 de marzo de 2003, contentiva de la decisión del municipio demandado de no renovar los contratos de aseguramiento del régimen subsidiado de salud con CAPRECOM. Ello, Constituye un requisito de la demanda, como lo tiene reiterado la jurisprudencia, el deber de demandar junto con el acto presunto, sino también el que fue materia de recurso en la vía gubernativa, porque de no hacerse, y al pronunciarse sobre el acto presunto, la legalidad del que le dio origen continuaría vigente. (f. 398 – c. ppal.) 8.1.2. En segundo término, para el Tribunal el incumplimiento contractual y la obligación del municipio de renovar el contrato son situaciones completamente diferentes. De una parte, el contrato no se incumplió; y de otra, lo que realmente se buscaba era el cumplimiento de otro tipo de deber: el de celebrar un nuevo contrato (renovar), en las mismas o en diferentes condiciones al primigenio “o en su defecto prorrogar el anterior”. 8.1.3. De allí que, además de no haber sido demandado el acto, existió una indebida acumulación de pretensiones al querer que se declare nulo el acto ficto y, consecuencialmente, el incumplimiento del contrato, “ya que lo que se debió pedir era el derecho a la renovación de aquel, o en últimas el cumplimiento, habida

consideración que lo alegado en la demanda es el cumplimiento de las obligaciones de parte del contratista, y que por lo tanto tenía derecho a la renovación”.

9. El 19 de febrero de 2007, el apoderado de la parte demandante interpuso oportunamente recurso de apelación (f. 402-403 c. ppal.) en contra de la sentencia adoptada por el Tribunal Administrativo del Chocó. En la oportunidad correspondiente, expuso las siguientes discrepancias con la decisión (f. 412 – 420 – c. ppal.): 9.1. El fallo, al plasmar la imposibilidad de acumular las pretensiones de incumplimiento y de nulidad del acto ficto, está interpretando de forma restrictiva el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo. Por el contrario, considera que en la acción contractual pueden solicitarse varias pretensiones “por ello nada se opone a que a través de esta acción se ejerza el control de legalidad de los actos y se solicite el incumplimiento, que en el caso resultó de no dar lugar a la obligación de dar continuidad a la relación contractual de aseguramiento de los afiliados, en los términos de ley…” (f. 417 – c. ppal.). 9.2. Así mismo, la sentencia “parte del presupuesto errado que el contrato que se demanda terminó, que por tal, lo que sigue es un nuevo contrato o derecho de renovación de otro vínculo contractual”. Por el contrario, las particularidades del contrato de aseguramiento hacen que “llegado el término de expiración del plazo sin que existan razones de ley (…) para que el Municipio no continúe el contrato con la ARS (CAPRECOM) a cargo de los servicios, o sin que el usuario libremente

manifieste en este período de traslado su intención de afiliarse a otra ARS, la administración por virtud de la ley y el reglamento, debe dar continuidad al contrato que viene rigiendo (…) esto es simplemente continuidad y no un nuevo contrato…” (f. 413 – c. ppal.). 9.3. La sentencia es “excesivamente formalista y cercena el derecho sustancial” pedido por la parte actora, porque se encontraba relacionado “en forma clara y precisa” en otros acápites de la demanda. En ese sentido, como la totalidad de los capítulos de la demanda “conforman una unidad”, en dichos apartes se demuestra que sí se pidió el control de legalidad en contra de la resolución 1090 de 2003. Y aunque existiera el error endilgado por la sentencia, el juez tenía el deber de inadmitir la demanda, concediendo el término legal para corregirla, y garantizar de este modo los derechos de acceso a la administración de justicia y debido proceso.

10. El 26 de octubre de 2007, esta Corporación estableció la oportunidad para presentar alegatos de conclusión en segunda instancia (f. 432 – c. ppal.), en la que solo se pronunció la parte demandante para reiterar los argumentos presentados en el recurso de apelación (f. 433 – 438 – c.1).

CONSIDERACIONES

I. Competencia

11. La Sala es competente para decidir el caso por ser un asunto contractual en el que participaron dos entidades estatales de las enunciadas en el artículo 2 de la Ley 80 de 199313, según lo dispone el artículo 7514 del mismo estatuto.

13 “1o. Se denominan entidades estatales: a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles.” (Negrillas nuestras) 14 “Artículo 75.- Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el 11.1. Así mismo, observa la Sala que para el momento de interposición del recurso de apelación (19 de febrero de 2007), habían entrado en vigencia las disposiciones contenidas en la Ley 446 de 1998 motivo por el cual el presente proceso contencioso administrativo, en razón de su cuantía15, tiene vocación de doble instancia, en donde la segunda deberá ser resuelta por esta Corporación. 11.2. Cabe enfatizar y reiterar que la normatividad aplicable a los contratos que celebran las entidades estatales (en este caso, los dos extremos contractuales lo son) no modifica su naturaleza por el hecho de aplicarse un régimen jurídico sustancial distinto al del estatuto de contratación pública (Ley 80 de 1993), puesto

que “según las normas legales vigentes, se acogió un criterio eminentemente subjetivo u orgánico, deben considerarse contratos estatales aquellos que celebren las entidades que participan de esa misma naturaleza”16. De modo que “solamente por vía de excepción la justicia administrativa puede ser relevada del conocimiento de controversias originadas en actuaciones de las entidades públicas, que por disposición legal estén sujetas a regímenes especiales y atribuidas a otra jurisdicción, por ejemplo, a la ordinaria o a la justicia arbitral”17.

II. Procedencia y oportunidad de la presente acción contractual

12. De otra parte, para la Sala es claro que la acción procedente para realizar las reclamaciones efectuadas por la parte actora es la de controversias contractuales, en la medida en que los actos cuya decisión se demanda se relacionarían directamente con el contrato celebrado entre las partes. 12.1. Cabe recordar que, como lo manifestó recientemente la Sala, la acción establecida por el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, “es una acción instituida para diversos tipos de pretensiones, esto es, que bajo su égida pueden ser planteadas al juez toda la variedad de situaciones problemáticas que de la jurisdicción contencioso administrativo (…)”. 15 En la demanda se estimó la cuantía del proceso en la suma de $1.607’566.939,95. De acuerdo con los artículos 43 de la Ley 446 de 1998 (que introdujo el artículo 134B del Código Contencioso Administrativo) y 1 de la Ley 954 de 2004, aplicables a este asunto, la acción de controversias contractuales sería conocida por los Tribunales Administrativos en primera instancia, siempre que la cuantía del proceso sobrepasara los 500

salarios mínimos legales mensuales vigentes para el momento de la presentación de la demanda. En este caso, para el año 2005, ese tope equivalía a $190’750.000, monto superado por la cuantía formulada en este proceso. 16 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 16 de julio de 2015. Rad. 76001233100020010100901. Exp. 31683. C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. 17 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Auto del 20 de agosto de

1998. Rad. 14202. C.P. Juan de Dios Montes Hernández. pueden tener lugar en el ámbito de las relaciones contractuales de las entidades estatales.”18 12.2. Es pertinente anotar, igualmente, que de versar el conflicto traído a la Sala sobre un contrato estatal cuyo régimen jurídico está exceptuado de la Ley 80 de 1993, el efecto del silencio administrativo es negativo (artículo 40 del Decreto 01 de 1984 y hoy prevista en el artículo 83 de la Ley 1437 de 2011) 19, en tanto no exista norma expresa que señale lo contrario, y en el entendido en que son los negocios jurídicos sometidos al estatuto contractual aquellos en donde aplica la norma especial consagratoria del silencio administrativo positivo: el artículo 25 – numeral 16 de la Ley 80 de 199320. 12.3. En ese orden de ideas, esta acción se interpuso en tiempo, conforme a la regla establecida en el artículo 136 numeral 3 del Código Contencioso Administrativo: “La acción sobre los actos presuntos que resuelvan un recurso

podrá interponerse en cualquier tiempo”.

III. Cuestión preliminar. La ineptitud sustantiva de la demanda por falta de individualización del acto administrativo demandado y por indebida acumulación de pretensiones. Facultad de interpretación de la demanda

13. Conforme a lo decidido por la sentencia de primera instancia, y los argumentos de la apelación, este fallo analizará si es procedente confirmar el fallo inhibitorio de primera instancia, sobre la base de que la actora no refirió la nulidad de la 18 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección “A”. Sentencia del 28 de enero de 2016. Rad. 25000-23-26-000-2003-01742-01(34454). C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 19 Este razonamiento está reflejado en la jurisprudencia de la Sala, al referirse a contratos regidos por la Ley 142 de 1994: “De otra parte, con fundamento en la misma premisa, cabe anotar que el incumplimiento de las obligaciones contractuales, que en este caso se imputa a la entidad pública, no puede deducirse en virtud del denominado silencio positivo contractual, como lo pretende el ejecutante. A dicha conclusión llega la Sala teniendo en cuenta que ésta figura es propia del Estatuto General de Contratación (art. 25, num. 16