CE-SECCION TERCERA-27001-23-33-000-2016-00103-01(58885)-2017

CADUCIDAD DEL MEDIO DE COTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Noción.

Definición. Concepto / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓ DIRECTA - Término. Cómputo / Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico. Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. (…) Es así como este fenómeno procesal opera ipso iure o de pleno derecho, es decir que no admite renuncia, y el juez debe declararla de oficio cuando verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer determinada acción judicial. La caducidad ha sido entendida como la extinción de la posibilidad de formular una pretensión por el transcurso del tiempo previamente fijado por la ley en forma objetiva. (…) Para la caducidad de las demandas incoadas en ejercicio del medio de control de reparación directa (…) se estableció un término de 2 años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en el momento de su ocurrencia.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 164

CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTAOcupación de bien inmueble por obra pública con vocación de permanencia / TRANSFERENCIA DE DOMINIO DE BIEN INMUEBLE OCUPADO A FAVOR DE TERCEROS / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA POR OCUPACIÓN DE BIEN INMUBLE POR OBRA PÚBLICAOpero. Demanda interpuesta fuera del término legal [E]n el marco de la responsabilidad derivada de daños padecidos por cuenta de ocupaciones por obra pública con vocación de permanencia la jurisprudencia de la Sala Plena de la Sección Tercera en auto de unificación del 9 de febrero de 2011, estableció que el término dentro del cual es posible, sin que opere el fenómeno de caducidad, instaurar el medio de control de reparación directa, es de dos años contados desde que haya finalizado aquella, o, en los casos especiales, desde que el interesado ha tenido conocimiento de la ocupación del bien. (…) En el caso bajo análisis la Sala advierte que pese no conocerse la fecha de finalización de la presunta ocupación de una porción de terreno del bien de propiedad del actor, término a partir del cual debe empezar a contabilizarse los dos años para el ejercicio oportuno de la acción indemnizatoria, según la jurisprudencia referida, la Sala tendrá como referente para el análisis del fenómeno jurídico la fecha en que el actor manifestó a través del escrito contentivo de la reclamación administrativa, conocer la transferencia del dominio realizada por el municipio de Quibdó a favor de terceros. (…) el daño antijurídico que el actor aduce causado por parte del municipio de Quibdó consistente en la ocupación de una porción del terreno de su propiedad que luego fue transferida a

terceros, fue conocido por el demandante al menos desde el año 1991 y se prolongó hasta el 2010, referente temporal que permitiría concluir que el ejercicio oportuno del medio de control feneció. (…)el ejercicio del medio de control de reparación directa originado en la presunta ocupación con vocación de permanencia, sea que se trate de una ocupación de naturaleza jurídica o una de hecho, se encuentra afectado con el fenómeno jurídico de la caducidad, pues su materialización se dio al menos desde el año 1991 y se prolongó hasta el 2010, sin que importe para el efecto la presentación de la reclamación administrativa elevada por el demandante en 2014, la que como se insiste, en nada modifica, la causación del presunto daño. De lo anterior se concluye que para el 15 de abril de 2016, fecha de formulación del medio de control ya habían transcurridos más de los dos años establecidos. NOTA DE RELATORÍA: Consultar providencia de unificación de 9 de febrero de 2011, exp. 38271

CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA POR

OCUPACION DE BIEN INMUEBLE - Variación del término / OCUPACIÓN

JURÍDICA DE BIEN INMUEBLE POR OBRA PÚBLICAS - Noción. Definición.

Concepto / OCUPACIÓN DE HECHO DE BIEN INMUEBLE POR OBRA

PÚBLICA - Noción. Definición. Concepto [N]i de los hechos ni de las pruebas aportadas es posible establecer si la ocupación referida por el actor corresponde a una de aquellas ocupaciones jurídicas, es decir, las que implican la imposibilidad de enajenar, arrendar o

desarrollar todos los actos dispositivos y atributos inherentes al derecho de propiedad que le otorga tanto la Constitución Nacional como las leyes que existen sobre la materia, o si el presunto daño atiende a una ocupación de hecho, entendida como la realización de obras al interior de su predio, situaciones que variarían el término de contabilización del ejercicio del medio de control, pues en el primer caso el término empezaría a contarse desde el momento de la inscripción del gravamen en el respectivo folio, al paso que para el segundo caso, su contabilización tomaría como inicio la finalización de la obra pública.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de noviembre de dos mil diecisiete (2017).

Radicación número: 27001-23-33-000-2016-00103-01(58885)

Actor: MIGUEL ÁNGEL MENA MORENO

Demandado: MUNICIPIO DE QUIBDÓ Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - AUTO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante en contra del auto proferido por el Tribunal Administrativo del Chocó el 15 de noviembre de 2016, mediante el cual se rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad del medio de control de reparación directa

ANTECEDENTES

1. El 15 de abril de 2016, Miguel Ángel Mena Moreno, en nombre propio y mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de

reparación directa en contra del municipio de Quibdó, a fin de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (f. 2-5, c.1.): Primera: Que se declare que el municipio de Quibdó, representando legalmente por el licenciado Isaías Chala Ibargüen, mayor de edad y vecino de Quibdó, o por quien haga sus veces, es responsable por la ocupación permanente (venta) del inmueble de propiedad del señor Miguel Ángel Mena Moreno, ubicado en el barrio Jardín de esta ciudad, el cual se encuentra comprendido dentro de los siguientes linderos (…) Segundo: Que como consecuencia de la ocupación permanente (venta) del inmueble, se condene al municipio de Quibdó, a pagar al señor Miguel Ángel Mena Moreno, mayor de edad domiciliado en Quibdó (…) el valor comercial de los predios, determinado por perito avaluador o por el precio que el ente municipal tiene estipulado por metro cuadrado para el sector de ubicación del inmueble.

Tercero: Que como consecuencia de la declaración anterior, se condene al municipio de Quibdó, a reajustar el valor a que alude la pretensión según la variación del índice de precios al consumidor, a partir de la fecha del avalúo, hasta cuando se efectúe el pago total.

2. Como fundamento fáctico de las pretensiones elevadas, la parte accionante expuso los hechos que se resumen a continuación: 2.1. El señor Mena Moreno en su calidad de comprador celebró con el representante legal del municipio de Quibdó (vendedor) contrato de compraventa sobre un

lote de terreno ubicado en el barrio Jardín de esa ciudad, el cual tenía un área superficiaria de 22 500 metros cuadros. 2.2. No obstante, la transferencia del dominio realizada por parte del municipio de Quibdó, este ha realizado de manera sistemática, ventas sobre porciones del terreno de propiedad del señor Mena Moreno, actuación que lo motivó a presentar reclamación administrativa el 4 de agosto de 2014, frente a la cual, hasta la fecha de presentación de esta demanda, no había obtenido respuesta. 2.3. Como prueba de su calidad de propietario, aduce el demandante que en el año 2013 solicitó licencia de construcción para subdivisión y loteo del terreno, cuya aprobación por parte del ente territorial se dio mediante resolución n.º 075 de junio del mismo año.

3. A través de proveído de 21 de junio de 2016, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, autoridad a quien le correspondió inicialmente por reparto, declaró su falta de competencia funcional tras advertir que la cuantía del proceso superaba los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes, por lo que la primera instancia del proceso debía surtirse ante los Tribunales Contenciosos Administrativos y, en consecuencia, remitió el expediente a la Oficina de Apoyo Judicial del circuito (f. 40, c.1.).

4. El Tribunal Administrativo del Chocó mediante auto del 15 de noviembre de 2016, notificado el 17 del mismo mes y año, rechazó la demanda por ocurrencia del fenómeno extintivo de la caducidad. Como fundamento principal de tal decisión, el a quo arguyó (f. 44-45, c. ppl.): Precisado lo anterior y revisado el expediente observa la Sala que el actor pretende que se repare el daño por la ocupación permanente (venta) de los inmuebles de su propiedad por parte del municipio de Quibdó. No obstante evidencia la Sala que el daño que hoy por medio de control de reparación directa se exige se repare, estaba afectado por el fenómeno jurídico de la caducidad a la fecha de la presentación de la demanda, la cual debía interponerse dentro del término de dos (2) años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia.

A la anterior conclusión se llega ya que la acción u omisión del daño se causó sistemáticamente desde el año 1992 hasta el año 2010 como se puede extractar de la reclamación administrativa presentada el 04 de septiembre de 2014, al ente territorial demandado y del conjunto y del contenido de la resolución n.º 075 del 14 de junio de 2013, por medio del cual se otorga una licencia para subdivisión de predios. Así las cosas, la parte actora tenía pleno conocimiento del daño antijurí- dico que se le venía causando por lo menos desde junio del año 2013. Por lo tanto debe concluirse que a partir de allí se había configurado el perjuicio por el que se pretende reclamar, resaltándose a su vez que

cuando se radicó la solicitud de conciliación conforme al numeral 1 del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, dicha figura procesal ya había operado

5. De manera oportuna, el 22 de noviembre de 2016 la parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la providencia que rechazó la demanda (f. 46, c. ppl.). Como argumento central de la alzada, el actor indicó que la contabilización del término para el ejercicio oportuno del medio de control de reparación directa debió tomar como referencia al menos, la fecha de presentación de la reclamación administrativa efectuada ante el municipio de Quibdó en aras del pago de la suma de $500 000 000 como valor de los perjuicios ocasionados con la venta de una parte del terreno de su propiedad, solicitud que fue radicada 4 de septiembre de 2014, de lo que se concluye que la formulación de la demanda el 15 de abril de 2016 lo fue dentro del término bienal establecido por la norma.

6. El a quo concedió, por ser procedente, la impugnación presentada contra la anterior decisión, por lo que remitió el expediente a esta Corporación, con base en lo reglado en los artículos 243 y 244 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (f. 48-49, c. ppl.).

CONSIDERACIONES

I. Competencia

7. Esta Corporación es competente para conocer del presente recurso comoquiera que supera la cuantía exigida por el artículo 152, numeral 6, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para

ser de conocimiento de un tribunal administrativo en primera instancia1. 7.1. De igual forma, se advierte que la Sala es la que debe decidir este asunto de acuerdo con lo señalado por el artículo 125 del C.P.A.C.A., por tratarse del auto mediante el cual el Tribunal Administrativo del Chocó rechazó la demanda por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control. Asimismo, dicho auto es apelable de conformidad con lo establecido en el inciso final, numeral 6, del artículo 180 ibídem.

II. Problema jurídico 1 El presente asunto tiene vocación de doble instancia, comoquiera que la cuantía de la demanda presentada asciende a la suma de $ 712 828 000 (f. 37, c. 1), la cual resulta mayor a los 500 S.M.L.M.V. exigidos por el artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el medio de control de reparación directa en el año 2016 ($344 727 500), teniendo en cuenta que la misma se obtiene del valor de la mayor de las pretensiones solicitadas al momento de la presentación de la demanda – daño emergente -, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 157 de la Ley 1437 de 2011.

8. Corresponde a la Sala determinar, si el ejercicio del medio de control de reparación directa derivado de la supuesta ocupación con vocación de permanencia del inmueble de propiedad del actor por parte del municipio de Quibdó fue oportuno o, si por el contrario, tal como lo consideró el a quo, al momento de presentación de la demanda ya habían transcurrido dos años contados desde el momento en que

se produjo la ocupación del terreno en el año 1992, información que fue consignada en la reclamación administrativa formulada por el actor.

III. Análisis de la Sala

9. Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico. Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. 9.1. Es así como este fenómeno procesal opera ipso iure o de pleno derecho, es decir que no admite renuncia, y el juez debe declararla de oficio cuando verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer determinada acción judicial. La caducidad ha sido entendida como la extinción de la posibilidad de formular una pretensión por el transcurso del tiempo previamente fijado por la ley en forma objetiva. 9.2. Para la caducidad de las demandas incoadas en ejercicio del medio de control de reparación directa, de conformidad con el literal (i) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, se estableció un término de 2 años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en el momento de su ocurrencia.

9.3. En el presente asunto, el a quo consideró que debía rechazarse la demanda por caducidad del medio de control de reparación directa, toda vez que habían transcurrido más de dos años entre la fecha en que ocurrió la ocupación del inmueble de propiedad del actor, la que según la información contenida en la reclamación administrativa hecha por este, se concretó a partir del año 1992 y se extendió hasta el año 2010, y la presentación de la demanda el 15 de abril de 2016. 9.4. En sentido contrario, el actor estima que la contabilización del término de caducidad debe tomar como referencia la presentación de la reclamación de carácter administrativo radicada el 4 de septiembre de 2014 ante el municipio de Quibdó, sin argüir ningún fundamento para sustentar esta hipótesis. 9.5. Así pues, se tiene que la pretensión que dio lugar al rechazo de la demanda dentro del sub lite tiene que ver con el presunto daño ocasionado por la ocupación de una porción de terreno de propiedad del señor Miguel Ángel Mena Moreno por parte del municipio de Quibdó, entidad territorial que aparentemente ha realizado varias trasferencias de dominio en favor de terceros, actuación ilegal de la que se derivó para el actor una afectación patrimonial injustificada. 9.6. La Sala advierte en primer lugar, que en el marco de la responsabilidad derivada de daños padecidos por cuenta de ocupaciones por obra pública con vocación de permanencia la jurisprudencia de la Sala Plena de la Sección Tercera2 en auto de unificación del 9 de febrero de 2011, estableció que el

término dentro del cual es posible, sin que opere el fenómeno de caducidad, instaurar el medio de control de reparación directa, es de dos años contados desde que haya finalizado aquella, o, en los casos especiales, desde que el interesado ha tenido conocimiento de la ocupación del bien. 9.7. En el caso bajo análisis la Sala advierte que pese no conocerse la fecha de finalización de la presunta ocupación de una porción de terreno del bien de propiedad del actor, término a partir del cual debe empezar a contabilizarse los dos años para el ejercicio oportuno de la acción indemnizatoria, según la jurisprudencia referida, la Sala tendrá como referente para el análisis del fenómeno jurídico la fecha en que el actor manifestó a través del escrito contentivo de la reclamación administrativa, conocer la transferencia del dominio realizada por el municipio de Quibdó a favor de terceros. 9.8. De conformidad con esta solicitud obrante a folio 19 a 26 del cuaderno 1, de la que la Sala se permite transcribir algunos apartes dada su pertinencia, se 2 Sección Tercera-Sala Plena, auto de unificación de jurisprudencia de 9 de febrero de 2011, exp. 38271. constata que el señor Mena Moreno conocía de la actuación adelantada por el representante legal del ente territorial al menos desde el año 1992. En estos términos fue relatado por el señor Mena Moreno: Aspectos fácticos (…) 1.9. Que no obstante a que no hay discusión acerca de la titularidad de mi apoderado como dueño del lote ubicado en el barrio el Jardín de esta ciudad conocido como el Oasis, poco tiempo después de que el señor

Miguel Ángel Mena lo adquiriera por compra hecha al municipio de Quibdó como ya dijimos, este último, de manera sistemática, empezó a vender a terceros lotes del bien dado en venta al señor Mena. 1.10. Que esas ventas se hicieron durante mucho tiempo, desconociendo que ya dichos lotes tenían un dueño legítimo, y defraudando la palabra empeñada por esa entidad territorial evidente en la escritura pública número 196 elevada en la Notaría Primera del Círculo de Quibdó. (…) 1.12 Señora alcaldesa, a continuación le relacionamos un listado de algunos de los lotes que el municipio le vendió a mi poderdante y que posteriormente vendió a terceras personas: - Valencia Serna Maly Lastenia: lote correspondiente a la manzana A, terreno de 95 m2, cedida por el municipio el día 29 de julio de 2007 - Julio Alberto Álvarez Mena, lote 7 manzana A, terreno de 504 m2 cedida por el municipio el 30 de diciembre de 1994. -Deyanira Quinto, lote 10 manzana A, de 10 metros de centro por 30 fondo, dada mediante escritura 1392 del 15 de junio de 1994, siendo el municipio de Quibdó el otorgante -María Concepción Palacios Hinestroza, lote 15, manzana B, terreno de 96 metros de frente por 14 de centro otorgada mediante escritura 2.276 del 5 de diciembre de 1997. -María Antonia Maturana, lote 16, manzana B, lote de terreno de 12

metros de frente por 10 de fondo otorgada por el municipio de Quibdó mediante escritura pública n.° 784 del 28 de mayo de 1992. 9.9. Bajo este supuesto fáctico y atendiendo a las pretensiones formuladas por el actor, la Sala encuentra que el daño antijurídico que el actor aduce causado por parte del municipio de Quibdó consistente en la ocupación de una porción del terreno de su propiedad que luego fue transferida a terceros, fue conocido por el demandante al menos desde el año 1991 y se prolongó hasta el 2010, referente temporal que permitiría concluir que el ejercicio oportuno del medio de control feneció. 9.10. No encuentra la Sala ninguna consideración, al igual que no lo hizo el impugnante, para tomar como término a partir del cual deba contabilizarse los dos años para la presentación oportuna de la demanda, la formulación de la reclamación administrativa ante la Alcaldía Municipal de Quibdó, pues esta actuación no guarda ninguna incidencia en la materialización de la supuesta ocupación, daño que motivó al actor para acudir ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. Si bien, el señor Mena Moreno contaba con este medio para provocar un pronunciamiento de la administración respecto de las presuntas ventas realizadas a terceros y de ser ello así, obtener el pago de su predio, esta actuación junto con la ausencia de respuesta del ente territorial no comportan en sí mismos la concreción de la supuesta ocupación ni mucho menos el conocimiento por parte del propietario del predio de las referidas transferencias de dominio. 9.11. Adicionalmente, debe recordarse que el perfeccionamiento del contrato de

compraventa sobre bienes inmuebles tan solo surge con la inscripción en el folio de matrícula del respectivo título, registro que además cumple la función de dar publicidad al tráfico negocial sobre estos bienes y que dada su naturaleza pública, debió ser conocida por el actor en el momento en que se llevaron a cabo las inscripciones. 9.12. Ahora bien, ni de los hechos ni de las pruebas aportadas es posible establecer si la ocupación referida por el actor corresponde a una de aquellas ocupaciones jurídicas, es decir, las que implican la imposibilidad de enajenar, arrendar o desarrollar todos los actos dispositivos y atributos inherentes al derecho de propiedad que le otorga tanto la Constitución Nacional como las leyes que existen sobre la materia, o si el presunto daño atiende a una ocupación de hecho, entendida como la realización de obras al interior de su predio, situaciones que variarían el término de contabilización del ejercicio del medio de control, pues en el primer caso el término empezaría a contarse desde el momento de la inscripción del gravamen en el respectivo folio, al paso que para el segundo caso, su contabilización tomaría como inicio la finalización de la obra pública. 9.13. En este orden de ideas, la Sala considera que el ejercicio del medio de control de reparación directa originado en la presunta ocupación con vocación de permanencia, sea que se trate de una ocupación de naturaleza jurídica o una de hecho, se encuentra afectado con el fenómeno jurídico de la caducidad, pues su materialización se dio al menos desde el año 1991 y se prolongó hasta el 2010, sin que importe para el efecto la presentación de la reclamación administrativa

elevada por el demandante en 2014, la que como se insiste, en nada modifica, la causación del presunto daño. De lo anterior se concluye que para el 15 de abril de 2016, fecha de formulación del medio de control ya habían transcurridos más de los dos años establecidos por el artículo 164 del Código Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

10. Por todo lo anterior, se confirmará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Chocó, que rechazó la demanda por haber operado la caducidad del medio de control de reparación directa.

En mérito de lo expuesto, se RESUELVE PRIMERO: CONFIRMAR la decisión adoptada el 15 de noviembre de 2016 por el Tribunal Administrativo del Chocó, de acuerdo a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En firme este proveído, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

RAMIRO PAZOS GUERRERO Presidente de la Sala de Subsección

STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO

Magistrada

DANILO ROJAS BETANCOURTH

Magistrado