CE-SECCION TERCERA-41001-23-31-000-1997-09604-01(15080)-2005

PROCESO EJECUTIVO / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO /

CARACTERÍSTICAS DEL TÍTULO EJECUTIVO / REQUISITOS DE EXISTENCIA

DEL TÍTULO EJECUTIVO / REQUISITOS DEL TÍTULO EJECUTIVO /

REQUISITOS DEL TITULO EJECUTIVO COMPLEJO / REQUISITOS DEL ACTA

DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / IRREGULARIDAD EN EL CONTRATO ESTATAL En el presente caso, la existencia de dos actas distintas y contradictorias de liquidación del contrato, una que no registra la mayor cantidad de obra y la otra que reconoce el valor que se reclama en la demanda, tiene el efecto contrario al que se pretende con una liquidación del contrato por mutuo acuerdo, dado que no da certeza sobre las prestaciones a cargo de las partes del contrato y, por lo tanto, le resta toda claridad al título ejecutivo que se pretende hacer efectivo en el presente proceso. Así mismo, resulta extraño, por decir lo menos, que existan dos documentos de la misma fecha, con idéntico contenido y suscrito por las misma personas, cuya única diferencia es, precisamente, la referencia numérica al valor cuyo pago se solicita. Debe agregarse que sobre la mayor cantidad de obra no se hace referencia ninguna en el contenido del acta de entrega de obra, de la misma fecha, 16 de diciembre de 1996, como tampoco en el contenido de las actas de liquidación contradictorias; en los tres documentos se dice que se ha cumplido el objeto del contrato, por el valor pactado en el mismo, sin ninguna otra referencia. (…) Si bien las instancias penal y disciplinaria no son concluyentes en cuanto a la validez del título, asunto que es del resorte de una controversia contractual en la

jurisdicción respectiva, si permiten establecer que el título no es claro.

PROCESO EJECUTIVO / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO /

CARACTERÍSTICAS DEL TÍTULO EJECUTIVO / REQUISITOS DE EXISTENCIA

DEL TÍTULO EJECUTIVO / REQUISITOS DEL TÍTULO EJECUTIVO /

REQUISITOS DEL TITULO EJECUTIVO COMPLEJO / REQUISITOS DEL ACTA

DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / IRREGULARIDAD EN EL

CONTRATO ESTATAL / PROCESO DISCIPLINARIO / MAYOR CANTIDAD DE OBRA En efecto, en el proceso disciplinario se concluyó que los funcionarios que firmaron el acta de liquidación no verificaron la existencia de la mayor cantidad de obra; más aún, que la totalidad de la obra contratada hubiera sido efectivamente entregada; y, en el penal, aunque se dictó resolución inhibitoria en favor de los acusados, se dijo que el acta de liquidación no estaba respaldada por el aval del funcionario que suscribió el contrato. En efecto, no puede hablarse de un título claro ante la evidente contradicción entre dos actas de liquidación del contrato, la una de 16 de diciembre de 1996, que no reconoce el rubro solicitado, y la otra, que consigna numéricamente el valor reclamado por mayor cantidad de obra. Debe agregarse que no se hace referencia a dicho rubro en el contenido dichas actas ni en la de entrega de obra, de la misma fecha. Lo dicho se ve reforzado con las irregularidades acreditadas en los procesos penales y disciplinario, en cuanto a la falta de aval del funcionario que suscribió el contrato, en el primero, y

a la falta de verificación material de la existencia de la mayor cantidad de obra contratada por quienes suscribieron el acta de liquidación, en el segundo.

NOTA DE RELATORÍA: Respecto a la naturaleza del acta de liquidación del contrato, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 10 de abril de 1997, rad. 10608.

AUTO QUE NIEGA MANDAMIENTO EJECUTIVO / IRREGULARIDAD EN EL

CONTRATO ESTATAL / MÉRITO EJECUTIVO DEL TÍTULO EJECUTIVO /

OBLIGACIÓN CLARA / EXIGIBILIDAD DEL TÍTULO EJECUTIVO / FALTA DE

REQUISITOS DEL TÍTULO EJECUTIVO / INEFICACIA DEL TÍTULO EJECUTIVO / ORIGEN DEL TÍTULO EJECUTIVO Conforme al artículo 488 del Código de Procedimiento Civil que estipula que “pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles, que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante y constituyan plena prueba contra él...”, a la Sala no le es posible interpretar las distintas actas de liquidación del contrato de consultoría 00370 de 1996 (…) como título ejecutivo que contenga una obligación clara en favor de éste último, lo que permite concluir que no se puede definir con exactitud la existencia de un crédito en favor del contratista. Razón por la cual, la Sala confirmará la sentencia impugnada.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 488

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ

Bogotá, D.C., siete (7) de julio de dos mil cinco (2005) Radicación número: 41001-23-31-000-1997-09604-01(15080)

Actor: ANIBAL SILVA MAZABEL

Demandado: INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES -ISSSECCIONAL HUILA Referencia: PROCESO EJECUTIVO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante, contra la sentencia de 12 de marzo de 1998, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, en la que dispuso la finalización de la ejecución por ineficacia del título ejecutivo y el levantamiento de medidas cautelares.

ANTECEDENTES:

1. Mediante demanda presentada el nueve de julio de 1997, el señor Aníbal Silva Mazabel, actuando mediante apoderado, demandó en proceso ejecutivo contractual al Instituto de los Seguros Sociales - Seccional Huila, con el propósito de hacer efectivo el pago de la suma de $69.101.963.28, correspondientes a mayor cantidad de obra, más la tasa de interés prevista en el ordinal 8° del artículo 4° de la ley 80 de 1993, desde la entrega de la obra hasta el momento de pago efectivo (folio 2, cuaderno 1).

2. En respaldo de sus pretensiones narró que, el 12 de noviembre de 1996, suscribió el contrato de consultoría N° 00370 con el ISS Regional Huila. El objeto del contrato consistió en “elaborar los estudios de diseño de cálculo

estructural, cálculo hidrosanitario y cálculo eléctrico y electrónico para la construcción de la Sede de la Clínica segundo Nivel denominada “Adriano Perdomo Trujillo” en la ciudad de Neiva” (folios 2 y 3, cuaderno 1). El valor total del contrato fue de $138.203.926.56, que se pagó el 50 % como anticipo, y la mitad restante después del acta de recibo de los trabajos contratados. El 16 de diciembre de 1996, las partes suscribieron el acta de liquidación final del contrato, en la que, según el actor, se pactó una mayor cantidad de obra por la suma de $69.101.963.28, confirmada por el acta complementaria del 11 de junio de 1997. Mediante comunicación de 23 de enero de 1993 (sic), el contratista requirió el pago de dicha suma al gerente de la entidad. (folios 2 y 3, cuaderno 1).

3. El 20 de agosto de 1997, se libró mandamiento de pago contra el Instituto de Seguros Sociales - Seccional Huila, por la suma de $69.101.963.28, más los intereses moratorios previstos en el ordinal 8º del artículo 4º de la ley 80 de 1993, desde el 24 de enero de 1997 (folios 24 a 26, cuaderno 1).

4. El demandado interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación contra el mandamiento de pago (folios 28 a 30, cuaderno 1). Mediante auto de 31 de octubre de 1997, el Tribunal rechazó la reposición y concedió la

apelación (folios 50 a 53, cuaderno 1). Mediante memorial de 16 de diciembre de 1997, la parte ejecutada desistió de la apelación contra el mandamiento de pago (folios 55. cuaderno 1). Sin embargo, la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante auto de 18 de junio de 1998, confirmó el mandamiento de pago (folios 64 a 73, cuaderno 2), dado que nunca fue informada del anterior desistimiento.

5. La demandada presentó escrito de excepciones (folios 56 a 66, cuaderno 1). La parte demandante solicitó que se dictara sentencia, por haberse presentado extemporáneamente el escrito que las contenia (folios 162 y 163, cuaderno 1).

6. Mediante sentencia de 12 de marzo de 1998, el Tribunal Administrativo del Huila ordenó la terminación de la ejecución por ineficacia del título ejecutivo y decretó el levantamiento de las medidas cautelares. El a quo aceptó el desistimiento de la apelación del mandamiento de pago manifestado por el demandado, aunque no lo declaró así en la parte resolutiva de la providencia. No consideró las excepciones formuladas por el demandado, dado que el escrito respectivo fue presentado extemporáneamente.

En cuanto a la decisión de fondo, el a quo señaló que no había claridad en el título que se pretendía hacer valer, ya que en el acta de liquidación final del contrato se reconocía la mayor cantidad de obra reclamada mientras que, en el acta de entrega de obra, no se hacía ninguna manifestación sobre tal rubro; tal situación no se resolvió con el acta complementaria de la liquidación, en donde se discriminó lo omitido en el anterior documento (folios 164 a 169, cuaderno 1).

RECURSO DE APELACIÓN

1. El demandante presentó y sustentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. En su criterio, el tribunal desconoció el carácter complejo del título ejecutivo, que está constituido por el contrato de consultoría 370 de 1996, las actas de recibo de obra y liquidación de contrato del 16 de diciembre de 1996, la solicitud del contratista de reconocimiento de la obra adicional del 23 de enero de 1997, y el acta complementaria a la liquidación del 11 de junio siguiente. En tales documentos se reconoce la obra adicional cuyo pago se solicita y la única justificación de la entidad ejecutada para no hacerlo es la falta de disponibilidad presupuestal, de acuerdo con la comunicación de 15 de julio del mismo año, que adjuntó al escrito de sustentación (folios 170 a 173, cuaderno 1).

2. El recurso fue concedido el 20 de abril de 1998 y admitido el 25 de septiembre siguiente. En el traslado para alegar de conclusión, la parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio (folios 177,187 y 193 cuaderno 1).

El apoderado de la demandada se mostró conforme con lo decidido por el tribunal en cuanto a las contradicciones existentes entre el “Acta Única y Final de Obra” y el “Acta de Liquidación Final” del contrato; agregó que, de esta última, existían dos versiones casi iguales de la misma fecha y firmada por las mismas partes; en una, se consignó la cifra de mayor cantidad de obra y, en la otra, la cifras del mismo rubro es igual a cero, por lo que el título no es claro (folios 195 a

197, cuaderno 1).

3. Mediante autos de tres de marzo de 2003 y 30 de septiembre de 2004, se decretaron pruebas de oficio (folios 201 y 266, cuaderno 1). El 25 de enero de 2005, la parte demandante aportó documentos adicionales, los cuales no pueden ser tenidos en cuenta en la presente instancia, dado que fueron aportados por fuera de todo término procesal y, en su oportunidad, el actor no solicitó su decreto como prueba (folios 297 y siguiente, cuaderno 1), CONSIDERACIONES DE LA SALA: La Sala confirmará la sentencia de primera instancia, ya que la obligación cuya ejecución se pretende no cumple con los requisitos exigidos en el artículo 488 de Código de Procedimiento Civil, según los cuales es necesario que los documentos que estructuren el título ejecutivo deben contener una obligación clara, expresa y exigible que provenga del deudor.

A efecto de acreditar la obligación cuyo pago se reclama en la demanda, el demandante aportó copia auténtica de los siguientes documentos: - Contrato de consultoría 00370 de 12 de noviembre 1996, suscrito con el Instituto de Seguros Sociales - Seccional Huila, por la suma de $138.203.926.56, para el diseño de cálculo estructural, cálculo hidrosanitario y cálculo eléctrico y electrónico para la construcción de la Clínica “Adriano Perdomo Trujillo” en la ciudad de Neiva (folios 9 a 11, cuaderno 1). - El “acta única y final de obra” del 16 de diciembre de 1996, suscrita por el interventor y el contratista, en la que se declara recibir a satisfacción la obra

contratada, por un valor exactamente igual al del contrato, de acuerdo con lo pactado en el objeto del mismo (folio 22, cuaderno 1). - El “acta de liquidación final” del 16 de diciembre de 1996, firmada por el contratista, el interventor y el jefe de planeación de la seccional del Instituto de Seguros Sociales, Eugenio Ibagón. En la parte correspondiente a cifras se lee: “MAYOR CANTIDAD DE OBRA 50%: $69.101.963.28” (folios 13 a 15 cuaderno 1). - El 23 de enero de 1997, el contratista, Aníbal Silva Mazabel, solicitó al la gerente del instituto el pago de la obra adicional (folios 16 y 17, cuaderno 1). - El 11de junio de 1997, se firmó el “acta complementaria al acta de liquidación final”, por el contratista, el mismo jefe de planeación del instituto y el interventor, Román Córdoba Bonilla, en la que se dice que la mayor cantidad de obra corresponde a la indicada en el acta de liquidación (folios 19 a 21, cuaderno 1). Esos son los documentos mediante los cuales el demandante pretende acreditar el título ejecutivo cuyo pago solicita. Sin embargo del “acta de liquidación final”, del 16 de diciembre de 1996, obran dos versiones diferentes en el proceso; en la segunda de ellas, en la parte correspondiente a cifras se lee: “MAYOR CANTIDAD DE OBRA: $00.oo”., el resto del documento es igual y se encuentra sucrito por las mismas personas (folios 2 a 4, cuaderno 1 del expediente disciplinario).

Sobre la naturaleza del acta de liquidación, la Sala ha manifestado: “La liquidación de mutuo acuerdo suscrita por las partes constituye un acto de autonomía privada de aquellas que le da firmeza o definición a las prestaciones mutuas entre sí, de tal suerte que constituye definición de sus créditos y deudas recíprocas, no susceptible de enjuiciarse ante el órgano jurisdiccional, como no sea que se acredite algún vicio del consentimiento que conduzca a la invalidación de la misma, tales como: error, fuerza o dolo. “La liquidación final del contrato tiene como objetivo principal que las partes definan sus cuentas, que decidan en qué estado quedan después de cumplida la ejecución de aquél; que allí se decidan todas las reclamaciones a que ha dado lugar la ejecución del contrato, y por esa razón es ese el momento en que se pueden formular las reclamaciones que se consideren pertinentes. La liquidación finiquita la relación entre las partes del negocio jurídico, por ende, no puede con posterioridad demandarse reclamaciones que no hicieron en ese momento”1. 1 Sentencia del 10 de abril de 1997, expediente 10.608. En el presente caso, la existencia de dos actas distintas y contradictorias de liquidación del contrato, una que no registra la mayor cantidad de obra y la otra que reconoce el valor que se reclama en la demanda, tiene el efecto contrario al que se pretende con una liquidación del contrato por mutuo acuerdo, dado que no da certeza sobre las prestaciones a cargo de las partes del contrato y, por lo tanto, le resta toda claridad al título ejecutivo que se pretende hacer efectivo en el presente proceso. Así mismo, resulta extraño, por decir lo menos, que existan dos

documentos de la misma fecha, con idéntico contenido y suscrito por las misma personas, cuya única diferencia es, precisamente, la referencia numérica al valor cuyo pago se solicita. Debe agregarse que sobre la mayor cantidad de obra no se hace referencia ninguna en el contenido del acta de entrega de obra, de la misma fecha, 16 de diciembre de 1996, como tampoco en el contenido de las actas de liquidación contradictorias; en los tres documentos se dice que se ha cumplido el objeto del contrato, por el valor pactado en el mismo, sin ninguna otra referencia. Por tal irregularidad fueron iniciadas una investigación penal y otra disciplinaria. Respecto de esta última, la Dirección Nacional de Auditoria Disciplinaria del ISS, inició investigación en contra de Ananias Sastoque Gutiérrez, encargado de contratación de la seccional del Huila, y Eugenio Ibagón Sánchez, jefe de planeación de la misma seccional. Mediante resolución 1367 de 28 de abril de 1999, de la vicepresidencia administrativa del instituto, confirmada por la resolución 1957 del 21 de junio de 1997, de la presidencia de la entidad, el primero fue sancionado con multa de veinte días de salario y el segundo con suspensión del cargo durante el mismo tiempo (folios 811 a 833, 889 a 930, cuaderno 4 del expediente disciplinario). Sobre la existencia de las dos actas, en la última resolución se dijo: “En lo que hace al doctor EUGENIO IBAGÓN SÁNCHEZ, este Despacho encuentra como el citado funcionario estampó su firma en dos documentos de diferente tenor y para un mismo propósito, en efecto inicialmente

suscribió un acta en la que no se establecía obra adicional a favor del contratista y mas adelante pero con la misma fecha suscribió otra en la que se reconocía un 50% de obra adicional, por un valor de $69.101.963.28 m.c., sobre la base, esgrimida por el interventor en oficio obrante a folio 125 y 126, que la mayor cantidad de obra en el diseño arquitectónico genera esa misma mayor cantidad de obra en los estudios técnicos. “Así las cosas, es evidente que el doctor IBAGÓN, suscribió documentos en los que se establecían algunos hechos, tales como una mayor cantidad de obra, la entrega total del objeto del contrato, sin que hubiese constatado la realidad de dichos hechos, hasta el punto tal que fue después cuando se entregó la totalidad del contrato, con los planos eléctricos y electrónicos. “Lo anterior demuestra fehacientemente que la labor de supervisión fue deficiente, supeditándosela (sic) misma a dar plena credibilidad, aún contra los intereses del ISS, al interventor de la obra y suscribiéndose, sin ningún tipo de consulta, valores adicionales a los pactados en el contrato, lo que finalmente redundó en perjuicio del ISS ante la interposición de la demanda ante lo contencioso administrativo de donde se obtuvo una medias previas que afectaron el patrimonio de la institución al congelarle unos fondos” (folios 927 y 928, cuaderno 4 del expediente disciplinario). La Fiscalía Sexta Delegada ante los Juzgados Penales del Circuito de Neiva, mediante auto de 17 de febrero de 1999, dictó resolución inhibitoria en

favor de Aníbal Silva Mazabel, Román Córdoba Bonilla y Eugenio Ibagón Sánchez, por no haberse presentado daño para la entidad contratante (folios 848 a 857, cuaderno 4 del expediente disciplinario). En dicha providencia se dijo: “Como no se celebró oportunamente el contratista, el interventor y el supervisor del contrato, optaron por subsanar tal omisión, consignando en el acta de liquidación del contrato la mayor cantidad de obra; se tiene entonces, que estamos frente a un documento, que refleja hechos ciertos acordes con la realidad, que se pretendió utilizar para obtener el pago de una mayor cantidad de obra efectivamente realizada, pero no se logró, porque su contenido constituye prueba de lo que en él se consigna, más no representa título ejecutivo por no estar autorizado por el representante de la entidad contratante suscriptor del contrato; se entiende entonces que no se ha reconocido obligación alguna a favor del contratista2”. “En estas circunstancias no se puede afirmar que la institución oficial contratante, resultó perjudicada con la suscripción de la referida acta en las condiciones anotadas” (folio 855, cuaderno 4 del expediente disciplinario). Si bien las instancias penal y disciplinaria no son concluyentes en cuanto a la validez del título, asunto que es del resorte de una controversia contractual en la jurisdicción respectiva, si permiten establecer que el título no es claro. En efecto, en el proceso disciplinario se concluyó que los funcionarios que firmaron el acta de liquidación no verificaron la existencia de la mayor cantidad de obra; más aún, que la totalidad de la obra contratada hubiera sido efectivamente entregada; y, en el penal, aunque se dictó resolución inhibitoria en favor de los acusados, se

dijo que el acta de liquidación no estaba respaldada por el aval del funcionario que suscribió el contrato. 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA. Fallo del 12 de marzo de 1998. Flio 96 ss. En efecto, no puede hablarse de un título claro ante la evidente contradicción entre dos actas de liquidación del contrato, la una de 16 de diciembre de 1996, que no reconoce el rubro solicitado, y la otra, que consigna numéricamente el valor reclamado por mayor cantidad de obra. Debe agregarse que no se hace referencia a dicho rubro en el contenido dichas actas ni en la de entrega de obra, de la misma fecha. Lo dicho se ve reforzado con las irregularidades acreditadas en los procesos penales y disciplinario, en cuanto a la falta de aval del funcionario que suscribió el contrato, en el primero, y a la falta de verificación material de la existencia de la mayor cantidad de obra contratada por quienes suscribieron el acta de liquidación, en el segundo. Conforme al artículo 488 del Código de Procedimiento Civil que estipula que “pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles, que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante y constituyan plena prueba contra él...”, a la Sala no le es posible interpretar las distintas actas de liquidación del contrato de consultoría 00370 de 1996, suscrito entre el ISS Seccional Huila y Aníbal Silva Mazabel, como título ejecutivo que contenga una obligación clara en favor de éste último, lo que permite concluir que no se puede definir con exactitud la existencia de un crédito

en favor del contratista. Razón por la cual, la Sala confirmará la sentencia impugnada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: CONFÍRMASE la sentencia de 12 de marzo de 1998, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CUMPLASE

RUTH STELLA CORREA PALACIO ALIER E. HERNÁNDEZ ENRIQUEZ

Presidenta de Sala

MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ GERMÁN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA