CE-SECCION TERCERA-41001-23-31-000-2004-01533-01(30550)-2006

ACCION DE REPARACION DIRECTA, ACCION EJECUTIVA - Semejanzas y diferencias El problema jurídico que surge en este caso, consiste en determinar si la acción correcta era la de reparación directa, o si por el contrario le asiste razón al A Quo en considerar que las pretensiones de la demanda se adecuan a una acción ejecutiva. Para determinarlo cabe recordar que cada una de estas acciones tiene unos fines, móviles y motivos diferentes, en la medida en que la de reparación directa procede para cuando se busca la reparación del daño causado con la acción, omisión, operación administrativa u ocupación de inmueble, mientras que a la ejecutiva le es ajena la pretensión declarativa indemnizatoria por cuanto lo que se pretende a través de ella es el cobro de una obligación clara, expresa y exigible. La obligación contenida en el documento presentado como título de recaudo, debe ser clara, expresa y exigible. Si es clara debe ser evidente que en el título consta una obligación sin necesidad de acudir a otros medios para comprobarlo. Que sea expresa se refiere a su materialización en un documento en el que se declara su existencia. Y es exigible cuando no está sujeta a término o condición ni existen actuaciones pendientes por realizar. ACCION DE REPARACION DIRECTA - Procedencia ante la inexistencia de título ejecutivo en las obligaciones incumplidas por la administración Ante documentos en esas condiciones no es posible entender que la acción ejecutiva sea la idónea, tal entendimiento implica negar el acceso del demandante a la administración de justicia, por cuanto presentados como título de recaudo dentro de un proceso ejecutivo probablemente se le negará el mandamiento de

pago precisamente por ausencia de título ejecutivo, con lo cual se le imposibilitaría al actor la reclamación de los valores que según lo afirmado en la demanda, se le adeudan por concepto de la prestación de los servicios de salud. Es decir, el accionante está en la necesidad de constituir un título ejecutivo del cual carece y precisamente ese es el propósito que persigue con está acción. En consecuencia, como lo que se pretende con la demanda es que se declare la responsabilidad de la demandada por los perjuicios ocasionados al actor con la omisión en el pago de los servicios de atención en salud que le prestó a la población desplazada y como consecuencia se le condene al pago de lo adeudado, la acción idónea es la de reparación directa, esto es la ejercida.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil seis (2006) Radicación número: 41001-23-31-000-2004-01533-01(30550)

Actor: CENTRO MEDICO DEL SUR LTDA.

Demandado: NACION - MINISTERIO DE PROTECCION SOCIAL Y OTROS Asunto: ACCION DE REPARACION DIRECTA - APELACION AUTO Resuelve la sala el recurso de apelación interpuesto por el Centro Médico del Sur Ltda., en su calidad de parte demandante, contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Primera de Decisión, el 26 de enero de 2005, el cual será revocado.

Mediante el auto recurrido se rechazó la demanda por indebida escogencia de la

acción.

I. ANTECEDENTES

1. En escrito presentado el 30 de noviembre de 2004, ante el Tribunal Administrativo del Huila, por medio de apoderado judicial, la sociedad Centro Médico del Sur Ltda., formuló demanda en ejercicio de la acción de reparación directa, en contra de la Nación, Ministerio de Protección Social, Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, para que se declarara la responsabilidad patrimonial del demandado por los perjuicios ocasionados con la no cancelación de los servicios de salud prestados a la población desplazada en el último bimestre del año 2002.

2. Formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERA: Se declare ADMINISTRATIVAMENTE RESPONSABLE a la Nación - Ministerio de la Protección Social - Consejo Seccional de Seguridad Social en Salud, por los daños y perjuicios causados al Centro Médico del Sur Ltda., en virtud de la no cancelación de los servicios de atención en salud prestados a la población desplazada en el último bimestre del año 2002, que se encuentran estipulados en las facturas Nos. 3167, 3168, 3169, 3170, 3171, 3172, 3173, 3174, 3175, 3176, 3177, 3178, 3179, 3180, 3181, 3182, 3183, 3184, 3185 3186, 3187, 3188, 3189, 3190, 3191, 3192, 3193, 3194, 3195, 3196, 3197,

3198, 3199, 3200, 3205, 3206, 3207, 3208, 3209, 3210, 3211, 3212, 3213, 3214, 3215, 3216, 3217, 3218, 3219, 3221, 3224 y 3225 de 2003, que asciende a la suma de NOVENTA MILLONES CUARENTA Y UN

MIL SETENTA Y SEIS PESOS ($90.041.076oo) Mcte.

SEGUNDA: Se ordene el pago de las facturas Nos. 3167, 3168, 3169, 3170, 3171, 3172, 3173, 3174, 3175, 3176, 3177, 3178, 3179, 3180, 3181, 3182, 3183, 3184, 3185, 3186, 3187, 3188, 3189, 3190, 3191, 3192, 3193, 3194, 3195, 3196, 3197, 3198, 3199, 3200, 3205, 3206, 3207, 3208, 3209, 3210, 3211, 3212, 3213, 3214, 3215, 3216, 3217, 3218, 3219, 3221, 3224 y 3225 de 2003 correspondientes a la atención en salud de la población desplazada, en el último bimestre del año 2002, que asciende a la suma de NOVENTA MILLONES CUARENTA Y UN

MIL SETENTA Y SEIS PESOS ($90.041.076oo) Mcte.

TERCERA: En consecuencia se condene al pago de los daños y

perjuicios causados en el siguiente orden:

A. PERJUICIOS MATERIALES Daño Emergente: Entendido como tal el valor de las facturas Nos. 3167, 3168, 3169, 3170, 3171, 3172, 3173, 3174, 3175, 3176, 3177, 3178, 3179, 3180, 3181, 3182, 3183, 3184, 3185 3186, 3187, 3188, 3189, 3190, 3191, 3192, 3193, 3194, 3195, 3196, 3197, 3198, 3199, 3200, 3205, 3206, 3207, 3208, 3209, 3210, 3211, 3212, 3213, 3214, 3215, 3216, 3217, 3218, 3219, 3221, 3224 y 3225 de 2003 correspondientes a la atención en salud de la población desplazada, en el último bimestre del año 2002, que asciende a la suma de NOVENTA MILLONES

CUARENTA Y UN MIL SETENTA Y SEIS PESOS ($90.041.076oo)

Mcte. Así:

1. DOS MILLONES CUATROCIENTOS DIECINUEVE MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y SIETE PESOS M/CTE ($2.419.387.oo), según Factura No. 3167 del 5 de enero de 2003, correspondiente a la Cuentas de Cobro que en ella se relacionan.

2. DOS MILLONES CUARENTA Y SIETE MIL SEISCIENTOS

OCHENTA Y NEVE PESOS M/CTE ($2.047.689.oo), según Factura No.

3168 del 5 de enero de 2003, correspondiente a la Cuentas de Cobro que en ella se relaciona. 3 DOS MILLONES DOSCIENTOS TREINTA Y SEIS MIL SIETE PESOS M/CTE ($2.236.007.oo), según Factura No. 3169 del 5 de enero de 2003, correspondiente a la Cuentas de Cobro que en ella se relaciona. (...) Lucro cesante: Como lucro cesante solicito se cancelen los intereses a la máxima tasa legal, certificada por la Superintendencia Bancaria y/o el Banco de la República o quien en su momento haga sus veces, respecto de las sumas adeudadas al Centro Médico del Sur Ltda. por concepto de atención médica a la población desplazada, generados desde el momento en que se prestaron los servicios hasta la fecha en que efectivamente se realice el pago.

TERCERA: Se ordene al momento del fallo, actualizar los perjuicios materiales de acuerdo a la variación del índice de precios al consumidor, hasta la fecha en que sean efectivamente cancelados y que su pago se haga dentro de los términos establecidos en el artículo 176 del Código

Contencioso Administrativo.

CUARTA: Se condene a la entidad demandada, al pago de las costas procesales, incluidas las agencias de derecho”.

3. La demanda se fundamentó en los siguientes hechos:

1. Que en desarrollo de la ley 387 de 18 de julio de 1997 por la cual se adoptaron medidas para la prevención del desplazamiento forzado, el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, mediante los acuerdos 049 y 085 de 1997 declaró

como evento catastrófico el desplazamiento masivo de la población por causa de la violencia, estableciendo que con los recursos de la subcuenta del FOSYGA denominada “eventos catastróficos y accidentes de transito (ECAT)” se financiaría la atención en salud de dicha población. ii. Que la licitación para la administración de esos recursos del FOSYGA se le adjudicó al consorcio FISALUD, conformado por Fiducolombia S.A., LA Previsora S.A. y Cafetera S.A. iii. Que el Centro Médico del Sur Ltda., es una institución prestadora de salud, la cual empezó a prestar los servicios de salud necesarios para la atención oportuna de la enfermedad derivada de la exposición de riesgos inherentes a la población desplazada, desde el segundo semestre de 2002. iv. Que a partir del primero de enero de 2003 el Consorcio FISALUD, entidad encargada del pago de los servicios prestados por el actor, sin justificación alguna se negó a recibir las reclamaciones por la atención a la población desplazada presentada por el Centro Médico de Sur Ltda., en los últimos meses del año 2002.

1. Que ante tal negativa, el actor remitió el 19 de febrero de 2004 al despacho del señor Ministro de la Protección Social, cuenta de cobro por valor de $190.041.076.oo. y que en respuesta a dicha cuenta de cobro no se obtuvo el pago sino la devolución de la misma por supuesto incumplimiento de requisitos. vi. Que el 26 de abril de 2004 se presentó solicitud de conciliación prejudicial, la cual se llevó a cabo el 14 de octubre de 2004 pero se declaró fallida por cuanto al

demandado no le asistía ánimo conciliatorio.

4. Mediante auto de 26 de enero de 2005, el a quo rechazó la demanda por indebida escogencia de la acción, al considerar que la demanda presenta declaraciones propias de la acción ejecutiva, toda vez que el actor pretende que se ordene el pago de las facturas que relaciona en los hechos de la demanda, acción que debió presentarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo siempre que se trate de un proceso ejecutivo derivado de un contrato estatal o ante la jurisdicción ordinaria, a través de la acción cambiaria si se trata de un proceso ejecutivo que tenga como base única para la ejecución, un titulo valor.

Concluyó que el demandante pretende por la vía de una acción resarcitoria que se ordene el pago de títulos valores, para lo cual la ley ha previsto otra acción que es la ejecutiva.

5. El actor interpuso recurso de apelación contra este auto, en consideración a que la acción procedente es la de reparación directa toda vez que lo que se pretende es que declare la responsabilidad estatal por la omisión en el reconocimiento y pago de los servicios de atención en salud que le prestó a la población desplazada durante el último bimestre del año 2002 y que como consecuencia de esta declaración se le condene al pago de los perjuicios los cuales se encuentran detallados en las facturas que contienen el valor de los servicios prestados.

Señaló que “no se trata de mutar, per se, un proceso ejecutivo en uno de reparación directa; dada la pérdida de ejecutabilidad del título que se creó para el cobro”. Sostuvo que las facturas que se presentaron con la demanda son pruebas que

permiten demostrar la omisión estatal, dado que además se presentaron otros documentos que sirven de soporte para probar los servicios de salud prestados.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala revocará la decisión recurrida, y en su lugar admitirá la demanda por considerar que la acción correcta es la incoada por el actor.

1. Para dotar de eficacia al derecho de acción, el legislador ha consagrado diferentes tipos de acciones que podrán ser impetradas ante la jurisdicción por los interesados en impulsar un litigio, sin que esto signifique que su escogencia queda al arbitrio del actor sino que dependerá de los fines, móviles y motivos que lleven a su ejercicio, los cuales deben coincidir con aquellos que permite la acción.

El problema jurídico que surge en este caso, consiste en determinar si la acción correcta era la de reparación directa, o si por el contrario le asiste razón al A Quo en considerar que las pretensiones de la demanda se adecuan a una acción ejecutiva. Para determinarlo cabe recordar que cada una de estas acciones tiene unos fines, móviles y motivos diferentes, en la medida en que la de reparación directa procede para cuando se busca la reparación del daño causado con la acción, omisión, operación administrativa u ocupación de inmueble, mientras que a la ejecutiva le es ajena la pretensión declarativa indemnizatoria por cuanto lo que se pretende a través de ella es el cobro de una obligación clara, expresa y exigible. La obligación contenida en el documento presentado como título de recaudo, debe ser clara, expresa y exigible. Si es clara debe ser evidente que en el título consta una obligación sin necesidad de acudir a otros medios para comprobarlo. Que sea

expresa se refiere a su materialización en un documento en el que se declara su existencia. Y es exigible cuando no está sujeta a término o condición ni existen actuaciones pendientes por realizar.

2. En el presente caso, la demandante formuló acción de reparación directa en contra de la Nación, Ministerio de Protección Social, Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, porque considera que se le causó un daño por la omisión de la administración en el pago de los servicios de salud que prestó a la población desplazada. Reclamó el pago de los valores contenidos en las “facturas” que aportó con la demanda a las que acompañó otros documentos correspondientes a soportes que se emitían cuando se atendía a cada una de las personas desplazadas.

De esos documentos emitidos por el Centro Médico del Sur Ltda., es decir que no provienen del demandado ni se observa que éste los haya reconocido, no se puede predicar la existencia de un título ejecutivo, dado que en relación con las facturas cambiarias el artículo 773 del Código de Comercio exige su aceptación, señalando que una vez aceptada por el comprador se considerará frente a terceros de buena fe, que el contrato de compraventa ha sido debidamente ejecutado; lo cual significa para el caso concreto, que se requiere de la aceptación del título por parte del deudor, esto es por parte del demandado de las facturas presentadas, para que pueda entenderse que el negocio jurídico que dio origen a la expedición de las mismas ha sido debidamente ejecutado, actuación que no se presentó por cuanto no se observa dicha aceptación. Ante documentos en esas condiciones no es posible entender que la acción ejecutiva sea la idónea, tal entendimiento implica negar el acceso del demandante

a la administración de justicia, por cuanto presentados como título de recaudo dentro de un proceso ejecutivo probablemente se le negará el mandamiento de pago precisamente por ausencia de título ejecutivo, con lo cual se le imposibilitaría al actor la reclamación de los valores que según lo afirmado en la demanda, se le adeudan por concepto de la prestación de los servicios de salud. Es decir, el accionante está en la necesidad de constituir un título ejecutivo del cual carece y precisamente ese es el propósito que persigue con está acción. En consecuencia, como lo que se pretende con la demanda es que se declare la responsabilidad de la demandada por los perjuicios ocasionados al actor con la omisión en el pago de los servicios de atención en salud que le prestó a la población desplazada y como consecuencia se le condene al pago de lo adeudado, la acción idónea es la de reparación directa, esto es la ejercida. Estas consideraciones conducen a la Sala a revocar la decisión del a quo, en cuanto rechazó la demanda por indebida escogencia de la acción, y en cambio procederá a admitirla. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, RESUELVE REVÓCASE el auto apelado, esto es, aquel proferido por el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Primera de Decisión, el 26 de enero de 2005, y en su lugar se dispone: PRIMERO: Por reunir los requisitos establecidos en los artículos 137 y siguientes del C.C. Administrativo, SE ADMITE la demanda presentada por el Centro Médico del Sur Ltda. contra La Nación - Ministerio de Protección Social - Consejo Nacional

de Seguridad Social en Salud, en ejercicio de la acción de reparación directa.

SEGUNDO: Notifíquese personalmente esta providencia al señor agente del Ministerio Público (artículo 127 C.C. Administrativo modificado por el artículo 35 de la ley 446 de 1998).

TERCERO : Notifíquese personalmente esta providencia al demandado, La Nación - Ministerio de Protección Social - Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud (artículo 207 C.C. Administrativo).

CUARTO: Fíjese el proceso en lista por el termino de diez (10), para que el demandado pueda contestar la demanda, proponer excepciones y solicitar pruebas y para que los terceros intervinientes la impugnen o coadyuven (art. 58 ley 446 de 1998).

QUINTO: El Tribunal Administrativo del Huila deberá fijar la suma correspondiente a los gastos ordinarios del proceso.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MAURICIO FAJARDO GÓMEZ RUTH STELLA CORREA PALACIO Presidente de la Sala

ALIER E. HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA