CE-SECCION TERCERA-41001-23-33-000-2014-00116-01(60048)-2017

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Revoca auto que declaró probadas las excepciones de caducidad, inepta demanda y cosa juzgada / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN - Terminación del proceso / ACTO DE DACIÓN EN PAGO - Procede nulidad y restablecimiento del derecho / AUDIENCIA INICIAL - Probada la excepción de caducidad de la acción / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO - Acto administrativo de dación en pago de bien inmueble / DACIÓN EN PAGO DE INMUEBLE - Por mora en pago de impuestos la comprobada ausencia de identidad de causa y objeto es motivo suficiente para concluir que no le asiste razón al Tribunal Administrativo del Huila cuando señala que se configura en este caso el fenómeno jurídico de la cosa juzgada (…) las demandas incoadas en ejercicio del medio de control de reparación directa, de conformidad con el literal (i) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, se estableció un término de dos (2) años (…) es evidente que la parte actora no ataca la operación administrativa por virtud del cual se dio cumplimiento al a resolución que admitió la dación en pago del inmueble que antaño era de su propiedad, esto es, el acto físico de la escritura pública y el registro del inmueble. Por el contrario, los yerros que plantea como constitutivos de una falla de servicio, son todos ellos asuntos que competen a la resolución misma o al trámite administrativo que culminó con su expedición, de suerte que deben ser exhibidos ante la administración por la vía prevista en el artículo 138 del C.P.A.C.A. (…) debe

concluirse que el término de caducidad exigible es el de cuatro meses que deben contarse a partir de la notificación, comunicación o ejecución del acto administrativo respectivo. Pues bien, la resolución n.º 1339 de 24 de junio de 2011 fue notificada el mismo día al señor (…) sin que haya ninguna evidencia de que en contra de la misma se hayan ejercido los recursos de ley (…) se tiene que el término de caducidad del medio de control transcurrió entre el 25 de junio de 2011 y el 25 de octubre de esa anualidad; no obstante, la demanda se presentó el 21 de febrero de 2014, cuando ya se encontraba caducado el medio de control (…) se modificará el auto adoptado en audiencia del 24 de agosto de 2017 por el Tribunal Administrativo del Huila, en el sentido de declarar no probadas las excepciones de cosa juzgada e ineptitud sustantiva de la demanda y confirmar la orden de declarar probada la excepción de caducidad propuesta por el municipio de Neiva COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA - En razón a la naturaleza y cuantía Esta Corporación es competente para conocer del presente proceso comoquiera que supera la cuantía exigida por el numeral 6 del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. De igual forma, se advierte que la Sala es competente para decidir el presente asunto de acuerdo con lo señalado por el artículo 125 y 243, numeral 3 del C.P.A.C.A., por tratarse del auto a través del cual el Tribunal Administrativo del Huila declaró prósperas la excepciones de cosa juzgada, caducidad e inepta demanda, providencia que

objetivamente comprende una decisión sobre la terminación del proceso

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 100 /

CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 175

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH

Bogotá D. C., veinticuatro (24) de noviembre de dos mil diecisiete (2017).

Radicación número: 41001-23-33000-2014-00116-01(60048)

Actor: MAXIMILIANO DUQUE RENGIFO Y OTROS

Demandado: MUNICIPIO DE NEIVA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - AUTO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra las decisiones adoptadas el 24 de agosto de 2017, en el desarrollo de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del C.P.A.C.A., por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante las cuales se declararon probadas las excepciones propuestas de inepta demanda, caducidad y cosa juzgada.

ANTECEDENTES

1. El 18 de marzo de 2014, los señores María Pía Duque Rengifo, María Mercedes Rengifo de Duque y Maximiliano Duque Rengifo, mediante apoderado judicial, presentaron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra el municipio de Neiva, para que se declararan y reconocieran las siguientes pretensiones (f. 1-13, c. 1): PRIMERA. Que se declare la existencia de una falla en el servicio atribuible al Municipio de Neiva – Secretaría de Hacienda, consistente en

el desconocimiento del debido proceso administrativo. SEGUNDA. Que se declare que la falla en el servicio en que incurrió el Municipio de Neiva, causó un daño antijurídico, consistente en un detrimento en el patrimonio de la parte convocante equivalente al valor pecuniario por el que fue recibido en pago el bien inmueble LOTE LA LADRILLERA ubicado en la carrera 5 o. 18 – 23 Sur de la ciudad de Neiva, identificada con matrícula inmobiliaria No. 200-14461 y Cédula Catastral No. 0106-0001-0046-000, es decir TRES MIL NOVECIENTOS

TREINTA Y SEIS MILLONES SETECIENTOS CUARENTA Y TRES MIL

SEISCIENTOS CUARENTA PESOS ($3.936.743.640,00) MONEDA

CORRIENTE.

TERCERA. Que se declare que el detrimento causado en el patrimonio de los convocantes por la falla del servicio en que incurrió el Municipio de Neiva, comportó un enriquecimiento sin justa causa de la Administración. CUARTA. Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, se condene al Municipio de Neiva, a reparar integralmente el perjuicio causado, mediante la restitución in natura del bien inmueble LOTE LA LADRILLERA ubicado en la carrera 5 o. 18 -23 Sur de la ciudad de Neiva, identificado con matrícula inmobiliaria No. 200-14461 y Cédula Catastral No. 0106-0001-0046-000, previo Avalúo del inmueble a efectos de actualizar su valor. (…)

2. Como fundamento fáctico de las pretensiones elevadas, la parte actora expuso que los demandantes eran propietarios de un inmueble denominado La

Ladrillera, ubicado en la carrera 5 o. 18-23 Sur de la ciudad de Neiva. El 19 de noviembre de 2004, se causó a cargo de los propietarios del citado inmueble una contribución por valorización de $ 2 458 924 437.

3. A pesar de estar prescrita la obligación atrás señalada, la Secretaría de Hacienda del municipio de Neiva inició en contra de los actores un proceso administrativo de cobro coactivo que nunca les fue notificado, de suerte que no pudieron proponer la excepción de prescripción.

4. En junio de 2011, el señor Maximiliano Duque Rengifo se acercó a la Secretaría de Hacienda, donde se le informó que por concepto de valorización y de mora adeudaba un total de $ 5 158 674 838 y que se podía acoger a una resolución que autorizaba un descuento del 50% de la deuda.

5. Ante tal circunstancia, e inducido a error, al no habérsele notificado el proceso de cobro coactivo en el que se configuró la prescripción del derecho, los demandantes se vieron compelidos a cancelar la obligación mediante la dación en pago del predio La Ladrillera, avaluado en $ 3 936 743 640, la cual fue admitida mediante la resolución 1339 de 24 de junio de 2013 expedida por la Secretaría de Hacienda del municipio de Neiva y protocolizada mediante escritura pública 2 237 de 29 de junio de 2011, inscrita en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente el 28 de diciembre del mismo año.

6. En opinión de la parte actora, “(…) los convocantes pagaron a la Secretaría de Hacienda del Municipio de Neiva un valor que no adeudaban toda vez que la obligación pagada por concepto de valorización del año fiscal 2004 ya había expirado para la fecha de la celebración y protocolización de la Dación en Pago, en tanto ya habían transcurrido los 3 años contenidos en el artículo 817 del Estatuto Tributario, configurándose no sólo el pago de lo no debido, sino también un enriquecimiento sin causa a favor de la administración y en detrimento de mis poderdantes”.

7. Agregó que “(…) La no alegación de la excepción de prescripción en su debido momento se debió a la ausencia de notificación formal a los deudores al fisco, de modo que dicha falla en el servicio, consistente en una abierta violación del debido proceso administrativo, comportó una lesión evidente en los patrimonios de los deudores, porque se los privó de una oportunidad procesal y se los indujo a error”.

8. Notificado el auto admisorio, la parte demandada municipio de Neiva, en el escrito por medio del cual contestó la demanda, propuso la excepción previa de caducidad y las excepciones de mérito de inepta demanda -por indebida escogencia de la accióny de inexistencia de falla de servicio (f. 143-178, c. 1).

9. En cuanto a la primera excepción, adujo que fue por medio de la Resolución n.º 1339 de 24 de julio de 2013, que se admitió la solicitud de dación en pago.

Aseguró que a partir de esa fecha debió haberse presentado la demanda dentro

del término de 4 meses, periodo previsto por la ley procesal para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En ese sentido, añadió: “[n]o es procedente modificar la acción ante el paso del tiempo, es decir al haber caducado la acción de Nulidad y Restablecimiento del derecho, decidir interponer una acción de reparación directa, las acciones no están dadas a la escogencia de los demandantes, están consagradas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Ley 1437 de 2011”.

10. Respecto de la excepción de mérito de inepta demanda, aseguró que dado que el daño antijurídico demandado se concretó en la resolución n.º 1339 de 2013, esto es, en un acto administrativo, debió haberse interpuesto el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el agravante de que en contra del referido acto administrativo no se interpusieron los recursos de ley.

11. Además reiteró en este punto que los demandantes ya habían acudido a la jurisdicción por esta vía, pidiendo que se declarara la nulidad de la resolución referida en el párrafo que antecede, así como del oficio de 20 de septiembre de 2006 -a través del cual se negaron las excepciones propuestas por la demandada-, la resolución n.º 21 de 13 de julio de 2000 -por la cual se impuso la contribución por valorización-, el título ejecutivo de 10 de noviembre de 2003, el auto de 4 de diciembre de 2005 -por el que se decretó mandamiento de pago-, la resolución n.º 878 del 14 de diciembre de 2005 -por la cual se denegó la solicitud

de decaimiento del acto administrativo-, la resolución n.º 879 de la misma fechaque denegó un recurso de reconsideración-, la resolución n.º 0856 de 13 de julio de 2006 -que negaron excepciones propuestas-, el oficio de 23 de octubre de 2006 -por la que se contestó la petición del 4 de octubre de 2006-. Esa demanda se tramitó dentro del proceso 2006-01128, que culminó por desistimiento de la parte demandante, aceptado mediante auto de 11 de junio de 2011.

12. Finalmente, aseguró que la entidad no había incurrido en una falla de servicio, pues si bien las autoridades públicas tienen el propósito de proteger la vida, la honra y los bienes de los residentes en Colombia, sus obligaciones “(…) han de mirarse en concreto frente al caso particular que se juzga, teniendo en cuenta las circunstancias que rodearon la producción del daño que se reclama, su mayor o menor previsibilidad y los medios de que disponían las autoridades para contrarrestarlo”.

13. Mediante escrito del 6 de agosto de 2014, la parte demandante adicionó el escrito anteriormente referido para agregar la excepción de cosa juzgada, fundada en los argumentos ya esbozados en los párrafos precedentes (f. 343-353, c. 2).

14. A través de memorial allegado el 14 de octubre, los actores descorrieron el traslado de las excepciones propuestas por el municipio de Neiva. En primer término, cuestionó que las excepciones no se hubieran presentado en escrito separado, como lo ordena el artículo 100 del C.G.P. Adicionalmente, adujo que en

la referida disposición no se incluyeron la caducidad de la acción y la cosa juzgada como excepciones previas. En ese entendido, consideró que debía dársele el trámite de excepciones de mérito y resolverlas en la sentencia (f. 405-413, c. 3).

15. En cuanto a la caducidad de la acción, indicó que el daño que el hecho generador del daño acaeció el 28 de diciembre de 2011 y la demanda se presentó el 24 de julio de 2013, esto es, dentro del término de 2 años previsto por la ley para el medio de control de reparación directa. Respecto de la cosa juzgada, agregó que no tiene ninguna relación el presente proceso con el que se adelantó dentro del radicado n.º 2006-01128, en la medida en que ambos se refieren a hechos dañosos completamente diferentes y acaecidos en distinto tiempo. En ese sentido aseguró: Así mismo desconoce la demandada que en el presente caso no se está objetando acto administrativo alguno relacionado con el título de la obligación indebidamente pagada por mis poderdantes, sino la falla del servicio que generó un perjuicio patrimonial a mi poderdante, al pagar una obligación prescrita con un inmueble que superaba por bastante el monto presuntamente adeudado a la administración, y cuya dación se generó como resultado de una injustificada violación al debido proceso de mis poderdantes y un injustificado desconocimiento de las disposiciones contempladas en el Manual de Cobro coactivo emanado del Ministerio de Hacienda y la política Estatal de Prevención del Daño Antijurídico, informó

a los demandantes que con el ánimo de evitar la práctica de embargos y demás medidas cautelares, se acogiera a lo dispuesto por una resolución que autorizaba un descuento el 50% de la deuda, pudiendo pagar el 50% restante como bien le pareciera, esto es, indujo error a los aquí demandantes, en tanto presionó el pago de una obligación que legalmente ya no podía hacerse exigible por cuanto ya había operado el fenómeno jurídico de la caducidad, contemplado en el artículo 817 del Estatuto Tributario. Hecho que ocasionaron un daño patrimonial a mis poderdantes y que se concretaron el 28 de diciembre de 2011, hechos que no guardan relación alguna con la nulidad y restablecimiento del derecho que se discutió cinco años atrás al interior del expediente No. 2006-01128, de donde se desprende que no es cierto que los hechos objeto de la presente Litis o que el resarcimiento del daño causado en el año 2011, haya sido debatido al interior de un proceso judicial que curso en el año 2006, por tanto la presente Litis no ha sido objeto de cosa juzgada.

16. Realizado el trámite procesal respectivo, el 11 de julio de 2017 se llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. No obstante, ella fue suspendida hasta tanto se recaudaran unas pruebas determinantes para resolver las excepciones propuestas (f. 447-449, c. 3). La audiencia continuó el 24 de agosto del mismo año, en la que el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila

declaró probadas las excepciones de inepta demanda, caducidad y cosa juzgada (f. 1197-1205, c. ppl.).

17. Para el efecto, adujo que de conformidad con los hechos expuestos en la presente demanda, lo que se cuestionaba no era la dación en pago de un bien, sino la indebida notificación del mandamiento de pago, lo cual indujo a error a los señores Maximiliano Duque Rengifo. Pues bien, en la demanda presentada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho también se sustentó el petitum con base en los siguientes hechos: (i) los actos administrativos expedidos con el fin de realizar el proceso de cobro coactivo no se notificaron en debida forma, a pesar de haberse presentado recursos de reconsideración y diversas excepciones y pedimentos; y (iii) la contribución se encontraba prescrita. En ese sentido, adujo: Si bien es cierto que las pretensiones de los dos procesos no son formalmente las mismas, sustancialmente pretenden el resarcimiento económico derivado del pago de una obligación que los accionantes consideran prescrita. Sin embargo, no existe duda de que la fuente en que se sustenta la nulidad y la el (sic) restablecimiento del derecho (en el primero) y la indemnización de perjuicios (en el segundo), sí es la misma.

Siendo del caso resaltar, que en las dos demandas se reprocha idéntica conducta; es decir, que la administración local no notificó en debida forma el título ejecutivo ni el mandamiento de pago, y porqué la constitución estaba prescrita; por lo tanto, no se podía realizar el cobro. (…) Teniendo en cuenta que en el primer proceso los accionantes

desistieron expresamente de la demanda (con el fin de formalizar una dación en pago con el municipio, y de paso, acogerse a la Ley 1430 de 2010, cuyo artículo 48, les permitía obtener un descuento del 50% de los intereses de mora); y en la medida en que el desistimiento fue aceptado por el Magistrado Ponente el 11 de julio de 2011; en armonía con las preceptivas consagradas en el artículo 342 del entonces vigente Código de Procedimiento Civil, ello implicó “la renuncia de las pretensiones de la demanda…”, y el auto que lo aceptó tiene el mismo efecto de la sentencia que dirime la controversia. En ese orden de ideas, considera la Sala que dicho asunto fue debidamente resuelto y que el mismo hizo tránsito a cosa juzgada. En tal virtud, el mismo asunto no podía discutirse en un nuevo debate judicial (así se tramite por conducto de otro medio control y se matice con otra argumentación). Pues no cabe duda que en los dos procesos se presenta identidad de objeto, identidad de causa e identidad de partes.

18. En lo que atañe a la caducidad de la acción, adujo que la fecha en la que se protocolizó la dación en pago -el 28 de diciembre de 2011no es la fuente del daño que se demanda, porque de acuerdo a lo afirmado en los hechos del libelo, este corresponde al trámite del proceso de jurisdicción coactiva indebidamente notificado, hecho que acaeció casi un lustro antes de la presentación de la demanda.

19. En contra de dicha decisión, la parte actora incoó el recurso de apelación.

En primer lugar, advirtió que era evidente que no existía una identidad de objeto entre un proceso y otro, revisadas las pretensiones y los hechos de cada uno de ello. En ese sentido, aseguró que en la demanda de nulidad y restablecimiento de derecho se hizo referencia a un vicio que recaía concretamente sobre varias actuaciones de la administración pública, constituyentes de un acto administrativo, asunto ajeno al que se estudia en la acción de reparación directa. Asimismo, adujo que las pretensiones en ningún momento pretenden la declaratoria de nulidad de un acto administrativo, aseguró que: “(…) lo que estamos atacando es una operación administrativa de la administración pública, en particular de la Secretaría de Hacienda Municipal, basada en hechos muchos más amplios que no tienen nada que ver o que no se refieren en particular a un acto administrativo (…) esta operación es un acto violatorio a la moralidad administrativa (…) que no fue alegada en la presente demanda”. En cuanto al contenido de la operación, indicó lo siguiente: (…) Con todas luces resulta bastante grave para la administración pública y me explico: este proceso ataca una operación que concluye con una dación (…) que es absolutamente contraria a la ley y, al parecer, ni la administración ni la misma Notaria se dio cuenta y, por su puesto, mi cliente tampoco, pues porque mi cliente es un desconocedor de la ley y por una legítima confianza hacia las autoridades administrativas pensó que estaba firmando o estaba tomando unas decisiones que eran legales, cuando a todas luces eran absolutamente ilegales. Y es que acá no estamos únicamente frente a un problema de una expedición de un acto sin el lleno de requisitos o, inclusive, no estamos frente a una simple

violación al debido proceso, sino, y he ahí la diferencia, entre la primera demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y nuestra demanda, nosotros aquí estamos atacando cosas que son muchas más profundas y que van mucho más allá de la nulidad y restablecimiento del derecho de un solo acto. Por poner un simple ejemplo, resulta que el acto que da lugar a la suscripción de la dación en pago, del instrumento a través del cual se instrumentaliza la dación en pago es la resolución por medio de la cual se resuelve una solicitud de dación en pago (…), pero resulta que en la parte motiva de esa resolución se habla o se dice que la razón o la causa para la suscripción de una dación en pago es la compensación total del valor del avalúo, nada más ilegal que eso, porque (…), si bien como de manera bastante fácil la administración alega que si se permite el pago de obligaciones tributarias prescritas, porque el Estatuto Tributario así lo permite, no es cierto que se pueda compensar (…) obligaciones que se encuentran prescritas. Esa es una gran diferencia entre la demanda de nulidad y restablecimiento de derecho, en donde lo único que se atacaban eran unos actos administrativos, dentro del cual por su puesto no estaba éste porque no se estaba tacando la operación administrativa y precisamente ahí está la inducción en error: la administración pública le dijo a mi cliente que la ley permitía -y se lo dice porque lo incluyó en un acto administrativo-, (…)que se incluye la compensación como forma de extinguir obligaciones tributarias que se encuentran prescritas. Sin embargo, (…) es el mismo Código Civil el que nos aclara que bajo ninguna circunstancia se permita que exista compensación de

obligaciones. Ahora, como podemos decir que existe cosa juzgada sobre un tema que no había sido tocado en la demanda inicial y fue tocado en la acción de reparación directa.

20. Aseguró que otra diferencia entre ambas acciones radicaba en los distintos argumentos de derecho exhibidos en una u otra demanda. En la nulidad y restablecimiento de derecho el argumento central es la falsa motivación del acto, argumento que no existe en la reparación directa, precisamente porque no se está buscando la nulidad de un acto administrativo. Agregó que no les interesaba que se declarara la nulidad del acto que admitió la dación, por el sencillo hecho de que esa circunstancia no era suficiente para dejar sin efectos la escritura pública realizada para enajenar el inmueble.

21. En cuanto a la caducidad, adujo que esta debe contarse desde que finalizó la actividad de la administración que generó el daño. En ese entendido, adujo que la última actuación de la operación administrativa no es otra que la escritura y el registro de la dación en pago, mediante los cuales el municipio de Neiva se hizo propietario del inmueble.

22. En cuanto a la inepta demanda, consideró que esta no se configuraba, en la medida en que en el escrito se presentaron debidamente unas pretensiones, unos hechos y un nexo de causalidad, con el fin de obtener la reparación de un daño causado a los demandantes por cuenta de una operación administrativa del municipio de Neiva.

23. Tanto la parte demandada, como la agente del Ministerio Público, compartieron la decisión del tribunal y se opusieron a la argumentación vertida por

la parte demandante, en el recurso de apelación.

CONSIDERACIONES

I. Competencia

24. Esta Corporación es competente para conocer del presente proceso comoquiera que supera la cuantía exigida por el numeral 6 del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. De igual forma, se advierte que la Sala es competente para decidir el presente asunto de acuerdo con lo señalado por el artículo 125 y 243, numeral 3 del C.P.A.C.A., por tratarse del auto a través del cual el Tribunal Administrativo del Huila declaró prósperas la excepciones de cosa juzgada, caducidad e inepta demanda, providencia que objetivamente comprende una decisión sobre la terminación del proceso.

II. Problema jurídico

25. Corresponde a la Sala determinar si en el sub judice se configuró la excepción de cosa juzgada, para lo cual es preciso establecer si la demanda presentada en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, bajo el radicado 2006-01128, tiene identidad de causa con la presentada dentro del proceso sub lite.

26. De encontrarse una respuesta negativa a ese interrogante, habrá que dilucidar si la acción incoada por la parte actora se encuentra caducada, para lo que deberá señalarse cuál es el origen del daño que se demanda, con el propósito de establecer si el medio de control de reparación directa incoado fue el adecuado o si debió hacerse uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y determinar desde qué momento debe ser contabilizado el término previsto por la ley.

III.Análisis de la Sala

27. La cosa juzgada “(…) es una cualidad inherente a las sentencias ejecutoriadas, por la cual aquéllas resultan inmutables, inimpugnables y obligatorias, lo que hace que el asunto sobre el cual ellas deciden no pueda volver a debatirse en el futuro, ni dentro del mismo proceso, ni dentro de otro entre las mismas partes y que persiga igual objeto”1.

28. Excepcionalmente, la cosa juzgada también es predicable de otras providencias definitivas proferidas dentro del proceso contencioso administrativo, entre las que se encuentran el auto que aprueba la conciliación judicial2y el auto que admite el desistimiento de la demanda3. 1 Corte Constitucional, sentencia C-522 de 4 de agosto de 2009, exp. D-7580, M.P. Nilson Pinilla Pinilla. 2 Artículo 66 de la Ley 446 de 1998: “El acuerdo conciliatorio hace tránsito a cosa juzgada y el acta de conciliación presta mérito ejecutivo”. 3 Artículo 342 del Código de Procedimiento Civil: “(…) El desistimiento implica la renuncia de las pretensiones de la demanda en todos aquellos casos en que la firmeza de la sentencia absolutoria habría producido efectos de cosa juzgada. El auto que acepte el desistimiento producirá los mismos efectos de aquella sentencia. (…)”.

29. La importancia jurídica y social de dicha institución se explica por su propia finalidad: conferir estabilidad, firmeza y certeza a las decisiones judiciales, y procurar que el proceso cumpla un papel eficaz en la solución de los conflictos, evitando que el mismo asunto pueda ser debatido una y otra vez en los estrados

judiciales. De esta manera, se tiene que la cosa juzgada cumple dos funciones: una positiva que reside en ofrecer seguridad jurídica a los asociados y otra negativa que consiste en prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar asuntos que ya han sido resueltos4.

30. Para que una decisión alcance el valor de cosa juzgada se requiere que concurran los siguientes tres requisitos: (i) identidad de objeto, (ii) identidad de causa e (iii) identidad de partes. Las llamadas “identidades procesales” constituyen, entonces, los límites a la existencia de la cosa juzgada. Así lo dispone el propio artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, al señalar que “[l]a sentencia dictada en procesos relativos a contratos y de reparación directa y cumplimiento, producirá cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes (…)”.

31. En relación con la identidad del objeto, el Consejo de Estado ha señalado que esta radica en la semejanza en cuanto las pretensiones, la causa petendi y la orden adopte finalmente el juzgador: “[l]a identidad jurídica de objeto involucra realizar un análisis que conduzca a concluir que la nueva demanda impetrada ante la jurisdicción contiene las mismas pretensiones o declaraciones5. Por consiguiente, para identificar si existe identidad de objeto se deben estudiar los hechos, las pretensiones y la sentencia anterior para confrontarlas con los hechos y pretensiones planteadas en el nuevo proceso a fin de poder determinar si existe identidad de objeto.6 En otras palabras, la identidad de objeto exige que la petición

en ambos procesos sea la misma7”.

32. La identidad de causa, por su parte, se concreta en las razones o motivos que invoca el demandante al formular las pretensiones de la demanda. De acuerdo con la doctrina, estas razones “(…) surgen de los hechos de la demanda, 4 Corte Constitucional, sentencia C-622 de 14 de agosto de 2007, exp. D-6668, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 5 [7] “Corte Suprema de Justicia, Sentencia del 9 de mayo de 1952. Gaceta Judicial, t. LXXII, pág. 86”. 6 [8] “LOPEZ BLANCO Hernán Fabio, Instituciones de Derecho Procesal Civil Colombiano, Tomo I, Bogotá. Dupre, 2005. Pág. 644”. 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 12 de diciembre de 2005, exp. 2004-02148-01(AP), C.P. Ruth Stella Correa Palacio. por cuanto del análisis de ellos es como se puede saber si en verdad existe o no identidad de causa”8.

33. Finalmente, la identidad jurídica de partes implica que quienes actúan como demandante y demandado en el proceso anterior deben actuar de la misma forma en el nuevo proceso, lo cual no significa que deba tratarse exactamente de las mismas personas, pues la identidad es jurídica y no física. Al respecto dice el profesor López Blanco9: No se debe confundir la identidad de partes con la identidad de personas; si bien es cierto que el requisito se configura claramente cuando los integrantes de las partes en el nuevo proceso son las mismas personas que intervinieron en el anterior, puede ser que haya cambio físico de personas mas no alteración de la parte, como sucede cuando en el nuevo

proceso intervienen los sucesores mortis causa o los causahabientes de las personas que figuraron en el primer proceso, que derivan su derecho de un acto entre vivos “celebrado con posterioridad al registro de la demanda, si se trata de derechos sujetos a registro y al secuestro en los demás casos” (art. 332, num. 2°).

34. En el caso concreto, consideró el Tribunal que existía identidad de objeto, causa y personas entre el proceso adelantado con el radicado 2006-011