CE-SECCION TERCERA-41001-23-33-000-2017-00181-01(60730)-2018

COSA JUZGADA - Por vía de excepción / COSA JUZGADA - Identidad de partes y de objeto en procesos judiciales anteriores / COSA JUZGADA - Procedencia con anterioridad a la de la referencia, la señora Myriam Ramírez de Losada instauró dos demandas de nulidad y restablecimiento del derecho, en las cuales solicitó la anulación de las decisiones disciplinarias proferidas por la Dirección Administrativa de Control Interno Disciplinario de la Universidad Surcolombiana el 3 de agosto y el 23 de diciembre de 2004 y de las resoluciones 0060 de marzo y 0103 de mayo de 2006, proferidas por el Rector de dicha Universidad, que dispusieron su desvinculación del cargo de Jefe de División por ella desempeñado en esa Institución y, en consecuencia, pidió el pago de los perjuicios materiales y morales ocasionados con su expedición (en uno de esos procesos pidió indemnizar también el daño a la vida de relación). En la demanda de reparación directa que ahora se estudia, lo que pretende la demandante es el pago de los perjuicios que presuntamente le fueron causados con la expedición de los actos administrativos antes mencionados, aspecto que, como se ve claramente, fue objeto de estudio en los dos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en mención. (…) las demandas instauradas por la señora Myriam Ramírez de Losada tienen identidad de partes (mismos demandante –Myriam Ramírez de Losaday demandado –Universidad Surcolombiana-), un mismo objeto (el reconocimiento de perjuicios morales y materiales) e idéntica causa (el daño producido, en un caso, con la

sanción disciplinaria y, en el otro, con la desvinculación del cargo de la señora Myriam Ramírez de Losada). (…) a partir de la ejecutoria de la sentencias de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho resulta evidente que se configuró el fenómeno de la cosa juzgada, razón por la cual no es posible volver sobre la decisión ya adoptada en esas providencias en cuanto a la indemnización por los perjuicios ocasionados con la expedición de los actos administrativos anulados en tal sede, es decir, de nulidad y restablecimiento del derecho, procesos en los cuales, en un caso, se negaron la totalidad de las pretensiones (incluidas, por supuesto, las indemnizatorias) y, en el otro, se negó el pago de perjuicios, por no haber sido acreditados.

FUENTE FORMAL: CODIGO GENERAL DE PROCESO - ARTÍCULO 303 / CODIGO GENERAL DE PROCESO - ARTÍCULO 304 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 189

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

Bogotá D.C., catorce (14) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 41001-23-33-000-2017-00181-01(60730)

Actor: MYRIAM RAMÍREZ DE LOSADA

Demandado: UNIVERSIDAD SURCOLOMBIANA Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto del 14 de diciembre de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo del Huila en la

audiencia inicial prevista por el artículo 180 del C.P.A.C.A., mediante el cual se declaró no probada la excepción de cosa juzgada. ANTECEDENTES La demanda El 19 de abril de 2017, la señora Myriam Ramírez de Losada interpuso demanda de reparación directa contra la Universidad Surcolombiana, con el fin de obtener la declaratoria de responsabilidad y la condena al pago de los perjuicios que le fueron irrogados con la expedición de los siguientes actos administrativos: i) la decisión disciplinaria del 3 de agosto de 2004, ii) la resolución 00274 del 23 de diciembre de 2004 y iii) la resolución 0060 del 21 de marzo de 2006 (fl. 8 c.1). Como fundamento fáctico de la demanda, se señaló que el 2 de noviembre de 1977 la señora Myriam Ramírez de Losada fue vinculada a la Universidad Surcolombiana. Mediante providencia del 3 de agosto de 2004, la Dirección Administrativa de Control Disciplinario Interno de la Universidad Surcolombiana sancionó a la señora Myriam Ramírez de Losada con multa de once días de salario por haber incurrido en la “falta de diligencia, eficiencia en el reporte de las liquidaciones de cesantías para el pago al Fondo Nacional del (sic) Ahorro (FNA) de las cesantías de los funcionarios de la Universidad Surcolombiana durante la vigencia de 2000, 2001 y 2002”, falta que fue calificada como grave a título de culpa (fl. 538 c.4). Contra la anterior decisión la señora Myriam Ramírez de Losada interpuso recurso de

apelación que fue resuelto mediante resolución 00274 del 23 de diciembre de 2004, que confirmó la sanción impuesta. Posteriormente, mediante resolución 0060 de 2006, la demandante fue separada del cargo de Jefe de División que venía ejerciendo en la Universidad Surcolombiana, decisión que fue confirmada por la resolución 0103 del 31 de mayo de 2006 (fls. 631 y 632 c.4). Contra los actos administrativos 0060 y 0103 de 2006, expedidos por la Universidad Surcolombiana, la señora Myriam Ramírez de Losada interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual fue resuelta negativamente, en segunda instancia, por el Tribunal Administrativo del Huila (fls. 747 al 758 c.4). Después, la parte actora interpuso otra demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra las decisiones del 3 de agosto y del 23 de diciembre de 2004, proferidas por la Dirección Administrativa de Control Disciplinario Interno de la Universidad Surcolombiana. El Tribunal Administrativo del Huila, en segunda instancia, declaró la nulidad de las decisiones demandadas y ordenó cancelar el registro de antecedentes disciplinarios y devolver los dineros que hubiesen sido cancelados con ocasión de la sanción impuesta. En cuanto a los prejuicios de orden material y moral, no accedió a su pago, al considerar que no fueron acreditados en el proceso (fls. 39 al 58 c.1). Excepción de cosa juzgada En la contestación de la demanda, la Universidad Surcolombiana propuso la excepción de cosa juzgada, con fundamento en que previamente la señora Myriam

Ramírez de Losada actuó como demandante en dos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, en los cuales solicitó la nulidad de los actos administrativos que derivaron en su desvinculación como funcionaria de la Universidad Surcolombiana y el pago por los perjuicios causados con la expedición de los mismos, razón por la cual, según adujo, entre aquellos procesos y el actual de reparación directa existe identidad de sujetos, de fundamentos fácticos y de causa petendi (fls. 130 y 131 c.1). Auto apelado En la audiencia inicial, el a-quo manifestó que en el presente asunto no se configuró la cosa juzgada, pues en la demanda de la referencia lo pretendido es la reparación por los “efectos” de los actos administrativos que derivaron en la desvinculación del cargo que venía desempeñando la demandante en la Universidad Surcolombiana, mientras que lo pretendido en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho tramitados previamente por la señora Myriam Ramírez de Losada fue que se declarara la ilegalidad de esos actos administrativos; por tal motivo, adujo que, aunque la diferencia entre los procesos mencionados son muy “leves”, no debe declararse probada la excepción propuesta por la apoderada de la Universidad Surcolombiana (minutos 8 al 10 de la audiencia inicial, CD fl. 832 c. ppal.). Recurso de apelación Inconforme con la decisión anterior, en la misma audiencia inicial la parte demandada interpuso recurso de apelación, con el fin de que se declarara la excepción de cosa juzgada, pues, según dijo, la reparación por el daño causado con la expedición de los

actos administrativos antes mencionados ya fue materia de discusión en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho llevados a cabo por la misma demandante contra la Universidad Surcolombiana y en ambos casos se negó esa pretensión (minutos 11 al 18 de la audiencia inicial, CD fl. 832 c.ppal.). CONSIDERACIONES Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, por cuanto su objeto es apelable, de conformidad con lo dispuesto en el inciso cuarto del numeral 6 del artículo 180 del C.P.A.C.A. 1. Asimismo, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y, dado que el valor de la pretensión mayor (1.381’274.666)2 resulta superior al monto equivalente a 500 salarios mínimos legales vigentes a la fecha de presentación de la demanda (19 de abril de 2017)3, el proceso tiene vocación de doble instancia. La Sala resolverá, entonces, si debe o no declararse próspera la excepción de cosa juzgada. La señora Myriam Ramírez de Losada interpuso dos demandas de nulidad y restablecimiento del derecho: i) una, en la que se cuestionó la legalidad de las resoluciones 0060 del 21 de marzo y 0103 del 31 de mayo, ambas de 2006 mediante la cuales la demandante fue separada del cargo de Jefe de División de la Universidad 1 “ARTÍCULO 180. AUDIENCIA INICIAL. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a

las siguientes reglas: “(…) “6. Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva. “(…) “El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso”. 2 Pretensión “segunda principal”, acápite II “PRETENSIONES” (fl. 13 C.1). 3 El salario mínimo legal vigente de 2017 era de $737.717; entonces, $737.717 X 500 = $368’858.500. Surcolombiana y ii) otra, en la que se debatió la legalidad de las decisiones proferidas el 3 de agosto y el 23 de diciembre de 2004 por la Dirección Administrativa de Control Interno Disciplinario de la Universidad Surcolombiana, mediante las cuales se sancionó a la señora Myriam Ramírez de Losada por la falta de diligencia y eficiencia en el reporte de las liquidaciones de cesantías para el pago al FNA de las cesantías de los funcionarios de la Universidad Surcolombiana, conducta que fue calificada de grave a título de culpa. En la demanda en la cual se solicitó la nulidad de las resoluciones 0060 del 21 de marzo y 0103 del 31 de mayo de 2006, se formularon las siguientes pretensiones (se transcribe como obra en el original): “2.1.1 Declarar la nulidad del Acto Administrativo contenido en la Resolución No. 0060 del 21 de marzo de 2006, emitida por el Rector y la Secretaría de la Universidad

Surcolombiana y la Resolución 0103 del 31 de mayo de 2006, expedida por el Rector (e) y la Secretaría General de la Universidad Surcolombiana, actos administrativos a través de los cuales se separa del cargo de Jefe de División, Código 040, a la demandante. “2.1.2 Como consecuencia de la declaración anterior y a título de restablecimiento del derecho, reintegrar a la señora RAMÍREZ DE LOSADA en el mismo cargo o en otro igual o superior categoría, y pagar todos los salarios y prestaciones con sus incrementos respectivos, debidamente indexados así como al pago de costas y agencias en derecho. “2.1.3 Condenar a la Entidad demandada al pago de los perjuicios morales ocasionados a la actora a la tasa máxima aceptada por el máximo Tribunal de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa (1.000 SMMLV). “2.1.4 Que condene a la Demandada al pago de todas las costas, incluyendo las agencias en derecho, que se ocasionaren con el ejercicio de la presente acción. “2.1.5 La condena (s) impuesta (s) deberá (n) cumplirse en la condiciones y términos a que se refieren los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo, so pena que vencidos los términos de ley tenga que pagar intereses moratorios conforme a certificación que expida la Superintendencia Bancaria” (se destaca, fls. 747 y 748 c.4). En ese proceso el Tribunal Administrativo del Huila dispuso confirmar la sentencia proferida en primera instancia, en el sentido de negar todas las pretensiones de la demanda, al encontrar que las resoluciones 0060 y 0103 de 2006 fueron expedidas de

conformidad con los requisitos legales. En cuanto a la demanda en la cual se solicitó la nulidad de las decisiones emitidas el 3 de agosto y el 23 de diciembre de 2004 por la Dirección Administrativa de Control Interno Disciplinario de la Universidad Surcolombiana, se platearon las siguientes pretensiones (se transcribe como obra en el original): “PRIMERA: Se declare la nulidad del fallo disciplinario de fecha 3 de agosto de 2004 emitido por la Dirección Administrativa de Control Interno Disciplinario de la Universidad Surcolombiana y la resolución No. 00274 de fecha 23 de diciembre de 2004, expedida por el rector de la institución que resuelve recurso de apelación. “SEGUNDA: Que como consecuencia de lo anterior se restablezca el derecho a los actores sin antecedentes disciplinarios y la devolución de los dineros que se llegaren a cancelar o que se hayan cancelado con ocasión de la sanción impuesta, y que a título de indemnización la Universidad Surcolombiana cancele el valor de todos los daños y/o perjuicios de todo género ocasionados a los demandantes, en los términos del artículo 16 de la ley 446 de 1998 y demás normas concordantes, con su corrección y/o actuación mentaría así:

1. Que se pague a cada uno de los demandantes por concepto de perjuicios morales subjetivados la suma equivalente a 250 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

2. Que se pague a cada uno de los demandantes por concepto de perjuicios materiales objetivados y objetivables todos los costos y gastos en que hayan incurrido por el pago de honorarios de profesionales del derecho para la respectiva defensa

en el proceso disciplinario que culminó con los actos administrativos objeto de la demanda y cualquier otro factor que se llegare a demostrar en el proceso.

3. Que se pague a cada uno de los demandantes por concepto de daño a la vida de relación la cantidad de 1.000 gramos oro puro fino como mínimo.

4. Que se reconozcan intereses a la tasa máxima, que para el efecto certifique la superintendencia bancaria. “TERCERA: Si no fuere posible establecer el monto de los perjuicios, que se condene en abstracto o in genere, caso en el cual se dispondrá la tramitación del respectivo incidente” (se destaca, fls. 39 y 40 c.1).

En este último caso el Tribunal Administrativo del Huila declaró la nulidad de las decisiones disciplinarias del 3 de agosto y del 23 de diciembre de 2004; a título de restablecimiento del derecho, ordenó cancelar el registro de antecedentes disciplinarios y devolver los dineros que se hubieren cancelado con ocasión de la sanción impuesta; y, además, negó el pago de los perjuicios de todo género solicitados por la señora Myriam Ramírez de Losada, por no encontrarse acreditados dentro de ese proceso. En la demanda de reparación directa que ahora se estudia, la señora Myriam Ramírez de Losada solicitó que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se transcribe como obra en el original): “PRIMERA PRINCIPAL. Que se declare que la UNIVERSIDAD SURCOLOMBIANA … es civil y administrativamente responsable de los daños antijurídicos causados a la señora Myriam Ramírez de Losada tanto de orden material y moral, con ocasión de

la expedición del fallo disciplinario de fecha 3 de agosto de 2004, emitido por la Dirección Administrativa de Control Interno Disciplinario de la UNIVERSIDAD SURCOLOMBIANA USCO y la resolución No. 00274 del 23 de diciembre de 2004, expedida por el Rector de la Universidad Surcolombiana USCO, que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra el primero, dentro del trámite del proceso disciplinario No. 019-2001 declarados nulos como lo determinó la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la expedición de la resolución número 0060 de 2006 expedida el veintiuno (21) de marzo … proferida por el señor Rector de la Universidad Surcolombiana con la cual se produjo la desvinculación del cargo por ella desempeñado en la Universidad Surcolombiana. “SEGUNDA PRINCIPAL. Que se declare que la UNIVERSIDAD SURCOLOMBIANA … es civil y administrativamente responsable de los daños antijurídicos causados a la señor MYRIAM RAMÍREZ DE LOSADA, tanto de orden material y moral, con ocasión del error judicial cometido con la expedición del fallo disciplinario de fecha 3 de agosto de 2004, emitido por la Dirección Administrativa de Control Interno Disciplinario de la UNIVERSIDAD SURCOLOMBIANA USCO y la resolución No. 00274 del 23 de diciembre de 2004, expedida por el Rector de la Universidad Surcolombiana USCO, que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra el primero, dentro del trámite del proceso disciplinario No. 019-2001 declarados nulos como lo determinó la jurisdicción de lo

contencioso administrativo y que sirvieron de presupuesto jurídico y fáctico para la expedición de la resolución número 0060 de 2006 expedida el 21 de marzo … proferida por el señor Rector de la Universidad Surcolombiana con la cual se produjo la desvinculación del cargo por ella desempeñado…” (se destaca, fls. 12 y 13 c.1). De lo anterior, se advierte que, con anterioridad a la de la referencia, la señora Myriam Ramírez de Losada instauró dos demandas de nulidad y restablecimiento del derecho, en las cuales solicitó la anulación de las decisiones disciplinarias proferidas por la Dirección Administrativa de Control Interno Disciplinario de la Universidad Surcolombiana el 3 de agosto y el 23 de diciembre de 2004 y de las resoluciones 0060 de marzo y 0103 de mayo de 2006, proferidas por el Rector de dicha Universidad, que dispusieron su desvinculación del cargo de Jefe de División por ella desempeñado en esa Institución y, en consecuencia, pidió el pago de los perjuicios materiales y morales ocasionados con su expedición (en uno de esos procesos pidió indemnizar también el daño a la vida de relación). En la demanda de reparación directa que ahora se estudia, lo que pretende la demandante es el pago de los perjuicios que presuntamente le fueron causados con la expedición de los actos administrativos antes mencionados, aspecto que, como se ve claramente, fue objeto de estudio en los dos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en mención. Así las cosas, la Sala encuentra que las demandas instauradas por la señora Myriam

Ramírez de Losada tienen identidad de partes (mismos demandante –Myriam Ramírez de Losaday demandado –Universidad Surcolombiana-), un mismo objeto (el reconocimiento de perjuicios morales y materiales) e idéntica causa (el daño producido, en un caso, con la sanción disciplinaria y, en el otro, con la desvinculación del cargo de la señora Myriam Ramírez de Losada). En ese contexto, no le asiste razón al Tribunal al manifestar que la diferencia entre las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho y la de reparación directa consiste en que en las dos primeras se demandó la nulidad de los actos administrativos, mientras que en la última se solicitó la reparación por los efectos de los actos administrativos, pues lo cierto es que en este caso se pide la indemnización del daño producido por los actos administrativos proferidos por la Universidad Surcolombiana, pretensión que, como se ve, también fue formulada, estudiada y decidida en los dos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho. Por todo lo anterior, según lo previsto en los artículos 3034 y 3045 del C. G. P., y 1896 del

C. P. A. C. A., a partir de la ejecutoria de la sentencias de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho resulta evidente que se configuró el fenómeno de la cosa juzgada, razón por la cual no es posible volver sobre la decisión ya adoptada en esas providencias en cuanto a la indemnización por los perjuicios ocasionados con la expedición de los actos administrativos anulados en tal sede, es decir, de nulidad y

restablecimiento del derecho, procesos en los cuales, en un caso, se negaron la totalidad de las pretensiones (incluidas, por supuesto, las indemnizatorias) y, en el otro, se negó el pago de perjuicios, por no haber sido acreditados. En consecuencia, la Sala revocará la decisión apelada, en el sentido de declarar próspera la excepción de cosa juzgada. 4 “ARTÍCULO 303. COSA JUZGADA. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes. “Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos. “En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento. “La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión”. 5 “ARTÍCULO 304. SENTENCIAS QUE NO CONSTITUYEN COSA JUZGADA. No constituyen cosa juzgada las siguientes sentencias: “1. Las que se dicten en procesos de jurisdicción voluntaria, salvo las que por su naturaleza no sean susceptibles de ser modificadas. “2. Las que decidan situaciones susceptibles de modificación mediante proceso posterior, por autorización

expresa de la ley. “3. Las que declaren probada una excepción de carácter temporal que no impida iniciar otro proceso al desaparecer la causa que dio lugar a su reconocimiento”. 6 “ARTÍCULO 189. EFECTOS DE LA SENTENCIA. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen. “Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente sus decretos reglamentarios. “La sentencia dictada en procesos relativos a contratos, reparación directa y cumplimiento, producirá efectos de cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que entre ambos haya identidad jurídica de partes. “La sentencia proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quien hubiere intervenido en ellos y obtenido esta declaración a su favor. “Las sentencias ejecutoriadas serán obligatorias y quedan sometidas a la formalidad del registro de acuerdo con la ley. “En los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, la entidad demandada, dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a la notificación de la sentencia que resuelva definitivamente el proceso,

cuando resulte imposible cumplir la orden de reintegro del demandante al cargo del cual fue desvinculado porque la entidad desapareció o porque el cargo fue suprimido y no existe en la entidad un cargo de la misma naturaleza y categoría del que desempeñaba en el momento de la desvinculación, podrá solicitar al juez de primera instancia la fijación de una indemnización compensatoria. “De la solicitud se correrá traslado al demandante por el término de diez (10) días, término durante el cual podrá oponerse y pedir pruebas o aceptar la suma estimada por la parte demandada al presentar la solicitud. En todo caso, la suma se fijará teniendo en cuenta los parámetros de la legislación laboral para el despido injusto y el auto que la señale solo será susceptible de recurso de reposición”. En mérito de lo expuesto, se R E S U E L V E: PRIMERO: REVÓCASE el auto del 14 de diciembre de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo del Huila en la audiencia inicial prevista por el artículo 180 del C.P.A.C.A. En consecuencia, declárase próspera la excepción de cosa juzgada propuesta por la Universidad Surcolombiana.

SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen, para lo de su cargo.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

4Cua/Fl.535/Vmtl.