CE-SECCION TERCERA-44001-23-31-000-2002-00521-01(28886)-2008

ACCIÓN DE REPETICIÓN / VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / CARENCIA DE VALOR PROBATORIO DE LA PRUEBA DOCUMENTAL / REGLAS DE LA CARGA DE LA PRUEBA / SOLICITUD DE LA COPIA AUTÉNTICA DE DOCUMENTO / REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CONDENA CONTRA EL ESTADO /

INTERPOSICIÓN DE LA CONDENA / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE

LA DEMANDA / AMONESTACIÓN / OBLIGACIONES DE LA ENTIDAD

PÚBLICA / NEGLIGENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / CARGA PROCESAL DEL ESTADO / PRUEBA DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / CONDUCTA OMISIVA DEL DEFENSOR / APORTE DE LA PRUEBA / PRESUPUESTOS DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / ESTUDIO DE FONDO DE LA SENTENCIA Como quiera que el documento mediante el cual se pretende demostrar la condena impuesta a la parte actora, no tiene valor probatorio, toda vez que de acuerdo con el artículo [254 del C.P.C.] citado se debió allegar en copia auténtica, la Sala considera que no se cumplió con uno de los requisitos necesarios para la prosperidad de la acción, esto es, acreditar la condena impuesta a la entidad pública. En consecuencia, se impone entonces denegar las pretensiones de la demanda. La Sala reitera la admonición que ha venido haciendo a las entidades públicas, en cuanto a la negligencia en el cumplimiento de la carga procesal de probar los hechos de los cuales pretende deducir el derecho reclamado, puesto

que […] los apoderados del Estado han omitido aportar, en debida forma, los presupuestos que exige la ley para la prosperidad de la acción de repetición. Esta actitud descuidada ha conllevado a que […] las sentencias no sean favorables a las pretensiones […], y a que al fallador no le sea posible, siquiera, entrar a analizar el fondo del asunto en estudio.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1400 DE 1970 – ARTÍCULO 254

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el valor probatorio de las copias de documentos, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 1 de octubre de 2006, rad.

28448, C. P. Ruth Stella Correa Palacio.

PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRUEBA DEL PAGO DE LA CONDENA / PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN /

ACUERDO DE CONCILIACIÓN / CUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA CONDENATORIA / CONDENA DINERARIA / CONDUCTA DEL AGENTE DEL ESTADO / CONFIGURACIÓN DEL DOLO / PRUEBA DE LA CULPA GRAVE /

DEMOSTRACIÓN DEL DAÑO / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA

DEMANDA / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL AGENTE DEL

ESTADO / AFECTACIÓN A PATRIMONIO PÚBLICO / RESARCIMIENTO DEL

DAÑO PATRIMONIAL AL ESTADO / COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO /

DECISIÓN EN LAUDO ARBITRAL / DECISIÓN DEL TRIBUNAL DE

ARBITRAMENTO

[P]ara que proceda la acción de repetición, el Estado debe haber pagado por conciliación o por sentencia condenatoria una suma de dinero determinada, como

consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente o ex agente público, todo lo cual debe ser demostrado en el proceso por la entidad demandante. De no acreditarse en debida forma lo anterior, las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar y se imposibilita la declaratoria de responsabilidad del funcionario estatal y la condena a resarcir el daño causado al patrimonio público. [E]l actor aportó en copia simple, el laudo arbitral, de 29 de junio de 1999, proferido por el Tribunal de Arbitramento de la Cámara de Comercio de Riohacha.

CONTENIDO DE LA NORMA / CAPACIDAD DE LA ENTIDAD PÚBLICA /

INTERPOSICIÓN DE LA DEMANDA / EJERCICIO DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CONDUCTA DEL AGENTE DEL ESTADO / CONFIGURACIÓN DEL DOLO / PRUEBA DE LA CULPA GRAVE / CONDENA CONTRA EL

ESTADO / NORMA ANTERIOR / INEXISTENCIA DE RESPONSABILIDAD

SOLIDARIA / DECLARACIÓN DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL

ESTADO / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL AGENTE DEL ESTADO /

REEMBOLSO DEL CAPITAL / PREVALENCIA DE LA NORMA ESPECIAL /

OBLIGACIONES DEL MUNICIPIO / RESPONSABILIDAD DEL

DEPARTAMENTO / OBLIGATORIEDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN /

NOMBRAMIENTO DEL SERVIDOR PÚBLICO / REMOCIÓN DEL SERVIDOR

PÚBLICO / RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD DEL SERVIDOR PÚBLICO /

APLICACIÓN DE LA NORMA CONSTITUCIONAL

[E]l decreto ley 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo) en sus artículos 77 y 78, estableció la posibilidad de que la entidad pública condenada, acudiera por vía judicial, a repetir contra el funcionario que con su conducta dolosa o gravemente culposa, hubiere dado lugar a la condena. Contrario a la legislación anterior, no se constituyó una responsabilidad solidaria, porque en el evento de declararse la misma respecto de una entidad estatal y un agente público, la condena sólo se imponía en contra del ente y no del funcionario, sin perjuicio de que aquella pudiese obtener el reembolso correspondiente de éste. [L]os artículos 102 del decreto 1333 y 235 del decreto 1222 de 1986, como normas especiales, establecieron la obligación de los municipios y departamentos de repetir por el valor pagado contra aquellos funcionarios que dieron lugar a condenas originadas en elecciones, nombramientos o remociones ilegales. La importancia de la responsabilidad de los servidores públicos se hizo tan relevante que trascendió del campo legal al constitucional y dio lugar a su consagración en el inciso 2° del artículo 90 de la Constitución Política de 1991.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 90 INCISO 2 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 77 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 78 / DECRETO 1333 DE 1986 – ARTÍCULO 103 / DECRETO 1222 DE 1986 –

ARTÍCULO 235

DEFINICIÓN DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CAPACIDAD DE LA ENTIDAD

PÚBLICA / DEVOLUCIÓN DE DINERO / REEMBOLSO DEL CAPITAL /

CLASES DE INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS / PRETENSIÓN DE

RESARCIMIENTO / PROTECCIÓN DEL DERECHO DE DEFENSA DEL

PATRIMONIO PÚBLICO / RESPONSABILIDAD DEL SERVIDOR PÚBLICO / RESPONSABILIDAD SUBJETIVA / CONDUCTA DL AGENTE DEL ESTADO / DOLO / CULPA GRAVE / CONDENA CONTRA EL ESTADO / CONCEPTO DE

CULPA GRAVE / CONCEPTO DE DOLO / ACTUACIÓN DEL SERVIDOR

PÚBLICO / INTERPRETACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / CONTENIDO DEL

CÓDIGO CIVIL / PRINCIPIO DE ARMONIZACIÓN DE LAS NORMAS CONSTITUCIONALES / ASIGNACIÓN DE FUNCIONES La acción de repetición es una acción autónoma, por medio de la cual la administración puede obtener de sus agentes el reintegro del monto de la indemnización que ha debido reconocer a un particular en virtud de una condena judicial […]. Es una acción con pretensión eminentemente resarcitoria o indemnizatoria, de carácter público, cuya finalidad es la protección del patrimonio público. En cuanto a la responsabilidad del servidor público, es de carácter subjetiva, puesto que procede sólo en los eventos en que el agente estatal haya actuado con dolo o culpa grave, en los hechos que dieron lugar a la condena al Estado. Debido a la ausencia de una definición legal de las nociones de culpa grave o dolo en la actuación del servidor público, la jurisprudencia de esta Corporación se remitió, originalmente, a la clasificación y definición dadas por el

artículo 63 del Código Civil. Posteriormente, consideró que los conceptos de la legislación civil debían armonizarse con normas de derecho público como los artículos 6°, 83, 91 y 123 de la Constitución Política y aquellas que asignan funciones a los servidores en los reglamentos y manuales respectivos.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 83 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 91 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 123 / LEY 84 DE 1873 – ARTÍCULO 63

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los conceptos de culpa grave y dolo en la actuación del servidor público, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 25 de julio de 1994, rad. 8483, C. P. Carlos Betancur Jaramillo.

CAPACIDAD DE LA ENTIDAD PÚBLICA / PROCEDENCIA DE LA ACIÓN DE

REPETICIÓN / REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE

REPETICIÓN / REPARACIÓN INTEGRAL DEL DAÑO ANTIJURÍDICO /

RESPONSABILIDAD DE LA ENTIDAD PÚBLICA / CUMPLIMIENTO DE LA CONDENA JUDICIAL / ACUERDO DE CONCILIACIÓN / ACREDITACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / CONDUCTA DEL AGENTE DEL ESTADO / DOLO / CULPA GRAVE / PRUEBA DEL PAGO DE LA CONDENA / PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN Para que una entidad pública pueda repetir contra el funcionario o ex funcionario, es necesario que concurran los siguientes requisitos: 1. Que una entidad pública

haya tenido que reparar los daños antijurídicos causados a un particular, en virtud del reconocimiento indemnizatorio impuesto judicialmente por el Estado en una condena, o reconocido a través de una conciliación u otra forma de terminación del conflicto. 2. Que se haya establecido que el daño antijurídico fue consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente o antiguo ex agente público. 3. Que la entidad condenada haya pagado la suma de dinero determinada por el juez en su sentencia.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza jurídica de la acción de repetición, ver: Corte Constitucional, sentencia C-619 del 8 de agosto de 2002, M. P. Jaime

Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO

Bogotá D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil ocho (2008) Radicación número: 44001-23-31-000-2002-00521-01(28886)

Actor: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVIASDemandado: ROBINSON PÉREZ ORTÍZ Referencia: ACCIÓN DE REPETICIÓN Conforme a la prelación concertada por la Sala el 5 de mayo de 2005, se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 19 de agosto de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira, por medio de la cual declaró probada la excepción de falta de legitimidad por activa, se

inhibió de fallar de fondo, y compulsó copias de esa providencia a la Procuraduría General de la Nación.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda Mediante libelo presentado el 13 de septiembre de 2002, el apoderado de la actora, solicitó: “1º Que se declare responsable a ROBINSON PÉREZ ORTÍZ, de los perjuicios ocasionados al INSTITUTO NACIONAL DE VIAS, condenada administrativamente por el Tribunal de Arbitramento de la Cámara de Comercio de Riohacha en fallo del 29 de junio de 1999, por concepto de la adjudicación de los contratos de la variante de Riohacha y por el cual resultó perjudicado INVIAS” “2º Que se condene al señor ROBINSON RAFAEL PÉREZ ORTÍZ a cancelar la suma (sic) DOSCIENTOS DIECISEIS MILLONES SEICIENTOS SESENTA Y SEIS MIL SEICIENTOS TREINTA Y NUEVE PESOS CON TREINTA Y NUEVE CENTAVOS ($216’666.639.39) a favor del INSTITUTO NACIONAL DE VIAS, suma de dinero que pagó esta entidad a la firma INPROCONS LTDA para hacer efectiva la condena proferida por el Tribunal de Arbitramento de la Cámara de Comercio de Riohacha. “3º Que se condene a ROBINSON RAFAEL PÉREZ ORTÍZ acancelar intereses comerciales a favor de INVIAS desde la ejecutoria de la providencia que ponga fin a este proceso. “4º Que se ajuste la condena tomando como base el índice de precios al consumidor( Fl.2 cdno. 1).

2. La entidad demandante explicó que el señor Robinson Rafael Pérez Ortíz, en calidad de representante legal del Instituto Nacional de Vías –Regional Guajira -, el 24 de octubre de 1994, suscribió con la sociedad INPROCONS LTDA, el contrato de obra No 10120, por valor de $97.448.985, cuyo objeto era construir la variante de la carretera de Riohacha entre las abscisas K 93 + 200 al K94 +700, carretera

Santa Marta Paraguachón. El 14 de febrero de 1995, se inició la ejecución del precitado contrato y el 10 de marzo siguiente, el Instituto Nacional de Vías lo suspendió en razón a que no se había expedido la licencia ambiental y por problemas en la negociación de los predios en los que se pretendía ejecutar la obra. El 20 de mayo de 1998, como no fue posible reanudar la ejecución de la obra, la Sociedad INPROCONS Ltda., en virtud de la cláusula compromisoria pactada, solicitó ante la Cámara de Comercio de Riohacha la convocatoria del Tribunal de Arbitramento, con el fin reclamar el pago de los perjuicios que le fueron causados con motivo de la suspensión de la obra ordenada por la entidad contratante. Mediante el laudo de 29 de junio de 1999, el Tribunal de Arbitramento declaró la existencia del contrato y condenó al Instituto Nacional de Vías a pagar a la sociedad contratista la suma de $266’666.639.39. El Instituto Nacional de Vías formuló recurso extraordinario de anulación contra el laudo anterior, el cual fue declarado infundado mediante la sentencia de 10 de

agosto de 2000, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado. Mediante resolución 003081, de 5 de junio de 2001, la entidad demandante en cumplimiento del laudo arbitral aludido, ordenó el pago de $216’666.639.39 a favor de INPROCONS Ltda. El 9 de julio de 2002, el comité de conciliación del Instituto Nacional de Vías ordenó iniciar la acción de repetición contra el señor Robinson Rafael Pérez Ortíz, por haber celebrado e iniciado el contrato de obra pública No. 10120, sin contar con la correspondiente licencia ambiental; desconoció la ley 99 de 1993, hecho que trajo como consecuencia que el mencionado contrato no se hubiera podido ejecutar. El 13 de septiembre siguiente, el Instituto Nacional de Vías, presentó demanda de repetición contra el señor Robinson Pérez Ortiz. En el libelo no se precisa si la conducta del demandado fue dolosa o gravemente culposa.

3. El señor Robinson Rafael Pérez Ortíz oportunamente contestó la demanda. Se opuso a las pretensiones por considerar que la condena impuesta por el Tribunal de Arbitramento no se debió a su conducta dolosa o culposa, toda vez que tanto la adquisición de los terrenos de propiedad de los indígenas, como la obtención de la licencia ambiental correspondía hacerla al Instituto Nacional de Vías, a través de la oficina de indemnizaciones. Adujo que su actuación se circunscribió únicamente a firmar el contrato y el acta de iniciación de las obras. Agregó que se desvinculó de esa entidad en los primeros días del mes de abril y que no se le debe imputar

ninguna responsabilidad por los hechos sucedidos después de esa fecha. Además, todas sus actuaciones fueron revisadas por el nivel central del Instituto Nacional de Vías sin ningún inconveniente administrativo.

4. En el término de traslado para alegar de conclusión, hicieron uso de ese derecho el demandado y el Ministerio Público.

El demandado reiteró, los planteamientos formulados en la contestación de la demanda y solicitó que se le absuelva de toda responsabilidad patrimonial. El Ministerio Público solicitó que se accediera a las súplicas de la demanda, por considerar que el hecho que produjo el incumplimiento, y en consecuencia la condena impuesta a la demandante, fue la falta del terreno donde se iba a construir la obra, así como la licencia ambiental de la misma. Esa circunstancia es imputable al demandado como quiera que éste, en su condición de director regional, debía conocer tales requisitos antes de suscribir el contrato referido.

5. Mediante sentencia del 19 de agosto de 2004, el Tribunal Administrativo de la Guajira, declaró probada la excepción de falta de legitimación por activa, y se inhibió de fallar de fondo. Consideró que el Instituto Nacional de Vías al pagar a la sociedad IMPROCONS Ltda. el 8 de junio de 2001, el término que tenía para demandar era el establecido en el artículo 8º de la ley 678 de 2001, y este era hasta el 3 de enero de 2003, y como la presentó el 13 de septiembre de 2003, cuando el plazo legal de seis meses establecido en la norma, se encontraba vencido, por lo que carecía de legitimación para presentarla. En consecuencia

profirió decisión inhibitoria y compulsó copias de esa providencia a la Procuraduría General de la Nación.

6. La parte actora interpuso recurso de apelación contra la providencia anterior, en su criterio, la demanda se presentó el 13 de septiembre de 2002 y no el 13 de septiembre de 2003 como equivocadamente lo señaló el a quo razón por la que podía hacerlo hasta el 8 de junio de 2003; toda vez que, desde esa fecha, comenzaba a operar el fenómeno de la caducidad de la acción de repetición.

Finalmente, manifestó que cuando se efectuó el pago (8 de junio de 2001) no estaba vigente la ley 678 de 2001, como quiera que aquélla empezó a regir el 3 de agosto del mismo año. En consecuencia, la ley que se debió aplicar es la 446 de 1998, porque era la que se encontraba vigente al momento de efectuar el pago.

7. En el traslado para alegar de conclusión, las partes guardaron silencio.

El Ministerio Público solicitó que se profiera un fallo inhibitorio, por considerar que el apoderado de la parte actora no acreditó la representación legal del Instituto Nacional de Vías, toda vez que el funcionario que otorgó el poder fue el Director Regional de la Guajira, quien no tiene la representación legal de la entidad. De conformidad con los Decretos 2171 de 1992, 081 del 2000 y 2053 del 2003 el único que tiene la representación judicial es el Director General, salvo que medie un acto administrativo de delegación.

8. Por auto de 23 de noviembre de 2007, se puso en conocimiento de las partes, la

causal de nulidad establecida en el numeral 7º del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, esto es, la de indebida representación, como quiera que no obraba en el proceso la acreditación de la facultad de representación legal del Director Regional del Instituto Nacional de Vías.

9. Mediante el proveído de 18 de enero de 2008, se declaró subsanada la nulidad mencionada, pues, la parte actora allegó los documentos que acreditan la facultad de representación del Director de la Regional Guajira. (Fl. 243 cdno. ppal.)

II. CONSIDERACIONES En primer lugar, es menester señalar que el a quo incurrió en imprecisión al declarar probada la excepción de falta de legitimación por activa y, en consecuencia declararse inhibido en fallar de fondo, toda vez que la entidad pública había presentado la demanda de repetición por fuera del término legal establecido para el efecto.

El Tribunal, en primer lugar, aplicó una norma que no estaba vigente al momento en que ocurrieron los hechos, pues la entidad demandante efectuó el pago el 8 de junio de 2001 y la ley 678 de 2001, entró a regir el 3 de agosto de ese año; en segundo lugar, porque esa norma hace referencia al término que tiene la entidad para demandar directamente en ejercicio de la acción de repetición, vencido el cual puede hacerlo el Ministerio Público o el Ministerio del Interior y de Justicia, en el caso de las entidades del orden nacional. En ningún caso la norma se refiere al término de caducidad de la acción, el cual es de dos años según lo establecido en el artículo 44 de la ley 446 de 1998, norma aplicable al presente caso.

Una vez realizada la anterior precisión, corresponde a la Sala determinar si se cumplieron los requisitos de la acción de repetición, si hay lugar a declarar la responsabilidad del agente estatal por su actuar, y si este fue doloso o gravemente culposo. Para ello, comenzará por analizar la evolución y la naturaleza de la acción de repetición, los requisitos para su procedencia, y finalmente, se estudiará el caso concreto.

1. Evolución de la acción de repetición Desde 1976, en el Estatuto Contractual de la Nación (decreto ley 150), se instituyó la responsabilidad de los agentes estatales de forma solidaria con la entidad condenada. Sin embargo, dicha responsabilidad fue parcial puesto que se circunscribió a la actividad contractual.

Posteriormente, el decreto ley 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo) en sus artículos 77 y 78, estableció la posibilidad de que la entidad pública condenada, acudiera por vía judicial, a repetir contra el funcionario que con su conducta dolosa o gravemente culposa, hubiere dado lugar a la condena. Contrario a la legislación anterior, no se constituyó una responsabilidad solidaria, porque en el evento de declararse la misma respecto de una entidad estatal y un agente público, la condena sólo se imponía en contra del ente y no del funcionario, sin perjuicio de que aquella pudiese obtener el reembolso correspondiente de éste. Igualmente, los artículos 102 del decreto 1333 y 235 del decreto 1222 de 1986, como normas especiales, establecieron la obligación de los municipios y departamentos de repetir por el valor pagado contra aquellos funcionarios que

dieron lugar a condenas originadas en elecciones, nombramientos o remociones ilegales. La importancia de la responsabilidad de los servidores públicos se hizo tan relevante que trascendió del campo legal al constitucional y dio lugar a su consagración en el inciso 2° del artículo 90 de la Constitución Política de 1991. Su tenor literal es el siguiente: “En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra éste”. El mandato del inciso 2° del artículo 90 de la Constitución Política se desarrolló a través de la ley 678 de 2001 que estableció tanto los aspectos sustanciales, tales como el objeto (artículo 1°), definición (artículo 2°), finalidades (artículo 3°), obligatoriedad (artículo 4°), presunciones de dolo y culpa grave (artículos 5° y 6°), como aspectos procesales (capitulo II) de la acción de repetición.

1. Naturaleza de la acción de repetición La acción de repetición es una acción autónoma, por medio de la cual la administración puede obtener de sus agentes el reintegro del monto de la indemnización que ha debido reconocer a un particular en virtud de una condena judicial. Al respecto se refirió, la Corte Constitucional, en la sentencia C-778 de 2003: “… la acción de repetición se define como el medio judicial que la Constitución y la ley le otorgan a la Administración Pública para obtener de sus funcionarios o ex funcionarios el reintegro del monto de la indemnización que ha debido reconocer a los particulares como resultado

de una condena de la jurisdicción de lo contencioso administrativo por los daños antijurídicos que les haya causado1”. 1 Sentencia de 11 de septiembre de 2003. Radicado: D-4477. Actor: William León M. M.P. Jaime Araujo Renteria. Es una acción con pretensión eminentemente resarcitoria o indemnizatoria, de carácter público, cuya finalidad es la protección del patrimonio público. En cuanto a la responsabilidad del servidor público, es de carácter subjetiva, puesto que procede sólo en los eventos en que el agente estatal haya actuado con dolo o culpa grave, en los hechos que dieron lugar a la condena al Estado. Debido a la ausencia de una definición legal de las nociones de culpa grave o dolo en la actuación del servidor público, la jurisprudencia de esta Corporación se remitió, originalmente, a la clasificación y definición dadas por el artículo 63 del Código Civil2. Posteriormente, consideró que los conceptos de la legislación civil debían armonizarse con normas de derecho público como los artículos 6°, 83, 91 y 123 de la Constitución Política y aquellas que asignan funciones a los servidores en los reglamentos y manuales respectivos.

Al respecto señaló: “De conformidad con el art. 28 del Código Civil, las palabras de la ley se entenderán en su significado natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará en estas su significado legal. “Por su parte, el art. 63 de la misma obra señala que “La ley distingue tres especies de culpa o descuido:

“Culpa grave, negligencia grave, culpa lata, es la que consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aun las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios. Esta culpa en materias civiles equivale al dolo. “Culpa leve, descuido leve, descuido ligero, es la falta de aquella diligencia y cuidado que los hombres emplean ordinariamente en sus negocios propios. Culpa o descuido, sin otra calificación, significa culpa o descuido leve. Esta especie de culpa se opone a la diligencia o cuidado ordinario o mediano. 2 Léase entre otras, la sentencia de 25 de julio de 1994, Exp: 8483, C.P. Carlos Betancur Jaramillo, en que se dijo: “El cumplimiento negligente e irresponsable de las obligaciones que le correspondían al funcionario llamado en garantía, configura su culpa grave como causa del perjuicio recibido por el demandante. Esta culpa, definida por el artículo 63 del Código Civil que siguiendo al Derecho Romano la asimila al dolo, es aquella que consiste "en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aún las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios". Toda vez que el perjuicio por el cual debe responder la entidad demandada, tuvo como causa una conducta gravemente culposa de su agente, dicha entidad deberá repetir contra él, en cumplimiento del mandato contenido en el artículo 90 de la C. N.”. “El que debe administrar un negocio como un buen padre de familia, es responsable de esta especie de culpa. “Culpa o descuido levísimo es la falta de aquella esmerada diligencia que un

hombre juicioso emplea en la administración de sus negocios importantes. Esta especie de culpa se opone a la suma diligencia o cuidado. “El dolo consiste en la intención positiva de inferir injuria a la persona o propiedad de otro.” “Estas previsiones, sin embargo, deben armonizarse con lo que dispone el artículo 6º de la Carta Política, el cual señala que los servidores públicos son responsables no sólo por infringir la Constitución y las leyes como lo son los particulares, sino también por extralimitación u omisión en el ejercicio de sus funciones; así mismo con el artículo 91 de la misma obra que no exime de responsabilidad al agente que ejecuta un mandato superior, en caso de infracción manifiesta de un precepto constitucional en detrimento de alguna persona. “Igualmente, el juez debe valorar la asignación de funciones señaladas en el reglamento o manual de funciones sin que dicho reglamento pueda, de ningún modo, como lo sugieren algunos, entrar a definir cuales conductas pueden calificarse de culpa grave o dolo_ por cuanto este es un aspecto que la Carta ha deferido a la reserva de ley (artículo 124 Constitución Política). “De aquí se desprende que si bien los conceptos de culpa penal y culpa civil pueden equipararse_, el juez administrativo al momento de apreciar la conducta del funcionario público para determinar si ha incurrido en culpa grave o dolo, no debe limitarse a tener en cuenta únicamente la definición que de estos conceptos trae el Código Civil referidos al modelo del buen padre de familia para establecerla por comparación con la conducta que en abstracto habría de esperarse del ‘buen servidor público’, sino que deberá

referirla también a los preceptos constitucionales que delimitan esa responsabilidad (artículos 6 y 91 de la C.P.)3”.

Posteriormente la Sala sostuvo: “Así frente a estos conceptos, el Consejo de Estado dijo que para determinar la existencia de la culpa grave o del dolo, el juez no se debe limitar a las definiciones contenidas en el Código Civil, sino que debe tener en cuenta las características particulares del caso que deben armonizarse con lo previsto en los artículos 6º y 91 de la Constitución Política sobre la responsabilidad de los servidores públicos, como también la asignación de funciones contempladas en los reglamentos o manuales respectivos. “Es igualmente necesario tener en cuenta otros conceptos como son los de buena y mala fe, que están contenidos en la Constitución Política y en la ley, a propósito de algunas instituciones como por ejemplo, contratos, bienes y familia”4. 3 Sentencia de 31 de agosto de 1999. Expediente: 10.865. Actor: Emperatriz Zambrano. C.P.

Ricardo Hoyos Duque. 4 Sentencia de 27 de noviembre de 2006. Expediente: 16.171. Actor: Contraloría de Bogotá D.C. C.P. Ramiro Saavedra Becerra. Para efectos de evitar la dificultad de establecer si la conducta del agente estatal fue dolosa o gravemente culposa y para demarcar estos conceptos, la ley 678 de 2001 instituyó unas definiciones, diferentes a las de la codificación civil, y un régimen de presunciones para efectos de la acción de repetición. Así, los artículos 5° y 6° de la mencionada ley consagran lo siguiente:

“Artículo 5o. DOLO. La conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado. Se presume que existe dolo del agente público por las siguientes causas:

1. Obrar con desviación de poder.

2. Haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma que le sirve de fundamento.

3. Haber expedido el acto administrativo con falsa motivación por desviación de la realidad u ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de la administración.

4. Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado.

5. Haber expedido la resolución, el auto o sentencia manifiestamente contrario a derecho en un proceso judicial”. “Artículo 6o. CULPA GRAVE. La conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones.

Se presume que la conducta es gravemente culposa por las siguientes causas:

1. Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho.

2. Carencia o abuso de competencia para proferir la decisión anulada, determinada por error inexcusable.

3. Omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos determinada por error inexcusable.

4. El debido proceso en lo referente a detenciones arbitrarias y dilación en

los términos procesales con detención física o corporal”. Sin embargo, las normas citadas no vienen al caso porque los hechos ocurrieron antes de la ley 678 de 2001, y este estatuto sólo rige, en lo sustancial, a partir de su entrada en vigencia,