CE-SECCION TERCERA-44001-23-31-000-2004-00356-01(34415)-2016

ACTO ADMINISTRATIVO / CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO /

PRESUPUESTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ELEMENTOS DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

PRESUPUESTOS DE VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO / VALIDEZ DEL

ACTO ADMINISTRATIVO / PRESUPUESTOS DE EXISTENCIA DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / EXISTENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

PRESUPUESTOS DE EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / AUTORIDAD ADMINISTRATIVA El Acto Administrativo (…) Sus elementos se concretan en los siguientes: Es un acto positivo, una manifestación positiva expresa, concreta o específica de la administración. Tiene un carácter unilateral, es decir, es una manifestación de voluntad unilateral de la administración donde no hay un consentimiento del administrado en su producción, y en la que en todo caso debe respetarse el derecho al debido proceso del destinatario. Es una expresión de voluntad que se sujeta al principio de legalidad. Esa manifestación de voluntad positiva y unilateral puede provenir tanto de los órganos que hacen parte del poder ejecutivo así como de aquellos que no siendo parte de ésta rama ejercen ése tipo de funciones. El poder decisorio de la manifestación de voluntad, se concreta en la potencialidad para crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas a partir de su contenido. (…) Así, la declaración de voluntad indefectiblemente ha de estar encaminada a la creación, modificación o extinción de una relación jurídica, esto es, a la producción de efectos jurídicos o de lo contrario no podría ser considerado como un acto

administrativo. En los actos administrativos se distinguen los presupuestos de existencia, los presupuestos de validez y los presupuestos de eficacia final. Los presupuestos de existencia son aquellos que configuran o estructuran el acto de manera tal que la ausencia de alguno de ellos determina que él no surja a la vida jurídica. Los presupuestos de validez son aquellas condiciones de un acto existente que determinan que sea valorado positivamente por encontrarse ajustado al ordenamiento o, con otras palabras, que si el acto es sometido a un juicio de validez no permiten que le sobrevenga una valoración negativa. Los presupuestos de eficacia final son aquellos requisitos indispensables para que el acto existente y válido produzca finalmente los efectos que estaría llamado a producir. Ahora, no debe olvidarse que mientras la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no decrete la nulidad de un acto administrativo, este se presume válido y es idóneo para producir los efectos que le son propios (…) Constituyen presupuestos de existencia la expresión del designio o voluntad de la administración, el objeto o materia sobre la cual recae el querer de la administración y la causa o motivo que induce a la decisión de la administración. Son presupuestos de validez el sometimiento del acto al ordenamiento jurídico y el cumplimiento de las formalidades que se exigen para su producción. Son presupuestos de eficacia final la publicidad del acto, la firmeza jurídica y la ausencia de la pérdida de su fuerza ejecutoria. De todo lo expuesto se concluye que conforme a la noción de acto administrativo, a los elementos que lo constituyen, a los presupuestos para su existencia, será acto administrativo toda

manifestación unilateral de voluntad proveniente de un órgano administrativo, o de aquel que ejerza éstas funciones, que éste encaminado a la producción de efectos jurídicos “sin importar el procedimiento seguido para su expedición o las formas externas que adopte ”. En conclusión toda manifestación de voluntad proveniente de una autoridad administrativa o de otra autoridad en ejercicio de funciones administrativas encaminada a la modificación, extinción o creación de situaciones jurídicas, es un acto administrativo con independencia de la forma que adopte, categoría dentro de la cual se encuadran las manifestaciones de voluntad verbales de autoridad administrativa encaminada a la producción de efectos jurídicos

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO

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NOTA DE RELATORÍA: Sobre el concepto y presupuestos del acto administrativo, ver: Sentencia de 12 de agosto de 2014, Exp. 25052

PRINCIPIO DE LEGALIDAD / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

ELABORACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PRESUNCIÓN LEGAL Presunción de legalidad de los actos administrativos. (…) El principio de la legalidad se estructura en el cabal sometimiento de la administración y de sus actos a las normas superiores –bloque de la legalidad– previamente proferidas como garantía ciudadana y para la estabilidad estatal. Debemos agregar a lo anterior que la legalidad así entendida no es un simple presupuesto de la actuación administrativa; todo lo contrario, en nuestro concepto, la legalidad de los

actos se proyecta tanto en su procedimiento formativo como en la vigencia plena de los mismos. Se caracteriza de manera consecuente por su naturaleza previa, concomitante y subsiguiente a la manifestación del órgano administrativo. (…) De esta manera y partiendo del hecho de la total sumisión de la administración a las normas previas que regulen su actuación, lo mismo que la proyección de éstas a la expedición de los actos administrativos, la doctrina contemporánea ha venido sosteniendo el denominado principio de la “presunción de la legalidad de los actos administrativos”, lo cual no es más que una prolongación de la legalidad al mundo de la eficacia del acto, legalidad que se presume cuando el acto se hace ejecutorio. Por tal virtud, se considera que la manifestación voluntaria de la administración se encuentra conforme a derecho, y se acepta que reúne todas las condiciones y elementos indispensables para concluir que es un acto regular y perfecto, mientras no se demuestre lo contrario. Es decir, en sentido opuesto, por profundos que sean los vicios en que pueda incurrir un acto administrativo, tendrá validez y fuerza ejecutoria hasta tanto la autoridad competente no se hubiere pronunciado al respecto. (…) La presunción se desprende del hecho supuesto de que la administración ha cumplido integralmente con la legalidad preestablecida para la expedición del acto, lo que hace desprender a nivel administrativo importantes consecuencias; entre las más importantes, la de la ejecutoriedad o autotutela del mismo por la administración, sin posibilidad de desconocimiento unilateral al mismo por sus destinatarios, según se desprende del texto del artículo 64 del CCA, salvo pronunciamiento judicial en contrario, conforme lo establece

claramente el artículo 66 de la misma codificación administrativa. (…) La presunción de legalidad no es absoluta y admite prueba en contrario. Es por naturaleza revisable. Nos atrevemos a afirmar sin duda alguna que no nos encontramos frente a una estricta e impenetrable presunción de derecho –juris et de jure–, sino ante una noble y amplia presunción de ley –juris tantum–, que admite probar o desvirtuar por los trámites determinados en la misma ley (CCA) la validez del acto en cuestión. Mientras esto no suceda, la obligación de todos los servidores públicos es la de someterse integralmente a lo dispuesto en los actos administrativos, cumplirlos y, si les corresponde, ejecutarlos, en razón de que gozan de presunción de legalidad. Lo contrario sería el caos jurídico, la inseguridad jurídica y la ruptura del Estado de derecho. (…) Respecto de los actos administrativos, se está suponiendo que éstos, por tratarse del resultado del ejercicio de precisas potestades legales, han reunido en su proceso de elaboración la totalidad de requisitos y presupuestos que el ordenamiento ha determinado, por lo que debe considerarse, en razón de la seguridad y estabilidad jurídica que demanda todo Estado de derecho, que son plenamente legales. Legalidad que se desvirtúa si se logra establecer judicialmente que en la realidad no concurrieron verdaderamente los elementos señalados por el ordenamiento para el nacimiento del acto.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO

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NOTA DE RELATORÍA: Sobre la presunción de legalidad del acto administrativo

ver: Corte Constitucional. Sentencia C-069 del 23 de febrero de 1995, M. P.: Hernando Herrera Vergara DEMANDA / INEPTITUD DE LA DEMANDA / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA / REQUISITOS DE LA DEMANDA / CONTENIDO DE LA DEMANDA / FINALIDAD DE LA DEMANDA / DERECHO DE ACCIÓN / EJERCICIO DEL DERECHO DE ACCIÓN / PROCEDENCIA DE LA INEPTITUD DE LA DEMANDA / PROCEDENCIA DE LA INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA / ADJUDICACIÓN DE BIEN INMUEBLE / Ineptitud sustantiva de la demanda. Ha dicho la Jurisprudencia de la Sala que la demanda es el instrumento a través del cual se ejercita el derecho de acción, es decir, que inicia el proceso judicial para obtener -mediante la sentenciala resolución de las pretensiones que formula el demandante. Considerando, entonces, la importancia que tiene la demanda como mecanismo introductorio del proceso jurisdiccional, es preciso tener en cuenta que la normatividad ha establecido diversos requisitos para el cumplimiento del presupuesto procesal denominado “demanda en forma”. De acuerdo con esto, no cualquier escrito denominado demanda pone en funcionamiento la jurisdicción, pues se debe cumplir con los requisitos dispuestos por la normatividad para estructurar la demanda en debida forma. Es así como, el Código Contencioso Administrativo reguló su contenido mínimo en los artículos 137 a 139 y, por tanto, para estructurarla de conformidad con las normas legales, es necesario acudir, únicamente, a lo establecido en esas disposiciones. (…) De acuerdo con lo

expuesto en la demanda y lo acreditado en este proceso, es incuestionable que en este asunto aflora un vicio de ineptitud sustantiva de la demanda por cuanto no fueron objeto de acción la totalidad de los actos administrativos que comportan la situación jurídica compleja que pretende el actor sea analizada y resuelta pro (sic) esta judicatura. (…) En efecto, la parte demandante en su petitorio se duele del proceder ilegal de la administración municipal al haber adjudicado parte de terrenos de su propiedad a un tercero poseedor al amparo de las previsiones de la Ley 137 de 1959, lo que se concretó en la Resolución (…) mediante las cuales se ordenó dar continuidad el trámite de la ley en mención y se adjudicaron dos mil (2000) metros cuadrados a favor del señor (…); sin embargo el actor no dirigió la demanda contra estos actos sino contra los dictados el 9 de diciembre de 2003 y 25 de febrero de 2004, que fueron proferidos en respuesta al “agotamiento de vía gubernativa” según las voces del escrito presentado por el actor el 24 de noviembre de 2003. (…) Así, como todos los actos antes referidos atañen a un mismo asunto complejo: la legalidad (o no) de la adjudicación de un predio de supuesta propiedad del actor (…), resulta claro para esta judicatura que sólo sería posible abordar tal cuestión siempre que el actor hubiere dirigido su demanda contra todos estos, pues de lo contrario se obtendría un resulta contradictorio e inane frente al ordenamiento jurídico pues haría mal esta Juez Contencioso en

declarar la nulidad de unos actos y acceder a una indemnización de perjuicios sobre la base de una supuesta decisión ilegal que no fue enjuiciada en este pleito. (…) Y es que no hay lugar a afirmar que uno y otro asunto corresponden a problemáticas diferentes y, por ende, jurídicamente independientes la una de la otra, pues según las particularidades de este asunto un presupuesto sine qua non para la prosperidad de la petición indemnizatoria es la demostración del presunto actuar ilegal de la administración en la adjudicación de unos predios, irregularidad ésta que antecedió a los actos administrativos de 9 de diciembre de 2003 y 25 de febrero de 2004, pues la misma, presuntamente, nació a la vida jurídica con la Resolución (…) (en tanto acto definitivo que adjudicó un predio a un particular) del Municipio de Urumita. Ello da cuenta de la relación jurídica estrecha e inescindible que ata a unos y otros pronunciamientos del Municipio. (…) Súmese a esta última consideración el que en casos como el sub judice, contenciosos subjetivos de anulación, el juzgador no cuenta con la competencia oficiosa para estudiar la nulidad de actos diferentes a aquellos que han sido demandados en tanto en cuanto se trata de una acción donde el actor procura la protección particular de su interés subjetivo, lo que marca una diametral diferencia con los medios de control de simple nulidad y nulidad por inconstitucionalidad los cuales se dirigen , exclusivamente, a la conservación del ordenamiento jurídico en abstracto y como un todo. (…) Por consiguiente, como campea, por una parte, la presunción de

legalidad de la Resolución (…) y por otro lado tiene plena aplicación el principio de justicia rogada, surge la ineptitud sustantiva de la demanda pues la relación jurídica emergida a partir de la pluralidad de actos dictados por la administración impone considerar que el cuestionamiento de uno de tales actos por la vía jurisdiccional exige que también se cuestionen los restantes.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 137 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 138 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 139 / LEY 137 DE 1959

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, ver: Consejo de Estado. Sentencia del 28 de enero de 2015. Exp: 26.408. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia de 16 de marzo de 2015, Exp. 30546. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia de 25 de mayo de 2011, Exp. 18116.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION C

Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil dieciséis (2016).

Radicación número: 44001-23-31-000-2004-00356-01(34415)

Actor: JESUS MARIA BARROS SARMIENTO

Demandado: MUNICIPIO DE URUMITA

Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

(APELACIÓN SENTENCIA) Temario: Nulidad de actos administrativos que negaron indemnización de perjuicios por supuesta adjudicación ilegal de predios por parte del Municipio. Acto Administrativo. Concepto y presupuestos; Presunción de legalidad de los actos administrativos; Ineptitud sustantiva de la demanda. Procede la Sala de Subsección a decidir el presente asunto, correspondiente al recurso de apelación promovido por la parte demandante contra la sentencia de 14 de junio de 2007 dictada por el Tribunal Administrativo de La Guajira que desestimó las pretensiones de la demanda. 1.- La demanda. Fue presentada el 24 de junio de 2004 (fls 2-12, c1) por Jesús María Barros Sarmiento, quien actúa mediante apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitando se declarara la nulidad de los actos administrativos de 9 de diciembre de 2003 y 25 de febrero de 2004 dictados por el Municipio de Urumita mediante los cuales no se accedió a la indemnización solicitada por el actor. Las pretensiones se fundamentan en los hechos presentados por la parte actora y de los cuales la Sala destaca los siguientes: El demandante adquirió por contrato de compraventa suscrito con Rafael de los Santos Barros Baquero y debidamente registrado el predio “La Lucha” que comprendía 20 hectáreas dividido en dos secciones, uno de 16 y otro de 4. Ejercía posesión real y material de la finca La Llavera, al haber adquirido los derechos

herenciales a Susana Barros de Araque, completando 40 hectáreas, desarrollando actividades de ganadería y agricultura. Para julio de 1987 presentó un plano urbanístico al Municipio de Urumita el cual fue aprobado y rectificado a través de oficio No. 028 de 4 de julio de 1991 por la Oficina de Planeación Municipal “con el único propósito de negociar la venta de las cuatro (4) hectáreas objeto de la presente lites, ubicados dentro del perímetro urbano del Municipio de Urumita”. Posteriormente, el demandante vendió a Leonel Rojas Barros treinta y seis (36) hectáreas de los predios La Llavera y La Lucha, siendo 20 de la primera y 16 de la segunda, “quedando un excedente de cuatro (4) hectáreas las que iba a comprar el (sic) julio de 1987 el Municipio de Urumita”. En noviembre de 1991 el actor autorizó a Rafael Emiro Mueges Barros a que sembrara en su predio algunos cultivos “el cual le dio como contraprestación, la solicitud de adjudicación de 2202 (sic) al Municipio de Urumita, por la Ley 137 de 1959 (…) a lo cual mi poderdante se opuso a través de memorial que presentó a la Alcaldía el 22 de junio de 1993 (…) siendo rechazada la solicitud del señor Mueges Barros por ende archivado el expediente, mediante auto de julio 3 de 1993” Narra que en diciembre de 1998 el demandante se reunió con el alcalde de Urumita con el ánimo de concretar la venta del lote de propiedad del actor, llegando un acuerdo por las partes, pero ante lo cual el Alcalde ordenó realizar un

avalúo que arrojó un valor del predio de $328.000.000, siendo, a la postre, infructífera la negociación por cuanto el “Alcalde no quiso comprar dicho predio”. El 23 de julio de 1999, nuevamente el señor Rafael Emiro Mueges Barros solicitó la adjudicación de 2000 metros cuadrados, a lo cual se opuso el acá demandante en memorial de 1º de octubre de 1999 al considerar que estos predios eran de su propiedad. En consecuencia, el Municipio en acto No. 218 de 4 de octubre de 1999 se abstuvo de dar en venta el lote solicitado por Mueges Barros; sin embargo, mediante acto administrativo No. 281 de 29 de diciembre de 1999 el Municipio revocó su decisión y ordenó continuar el trámite previsto en la Ley 137 de 1959. Finalmente, en el acápite “IV. Derechos” el actor hace las siguientes consideraciones sobre los dos (2) actos demandados: “Los dos (2) actos administrativos proferidos por la Alcaldía del Municipio de Urumita, de fecha diciembre 9 de 2003 suscrito por el entonces Alcalde Municipal Enrique López Lora, y el proferido el 25 de febrero de 2004 por el doctor Jaime René Martínez Saurith, en su condición de Alcalde encargado, por medio de las cuales se niega el reconocimiento y pago de las cifras relacionadas en el capítulo y de la presente demanda, a manera de indemnización; a favor del señor Jesús Mario Barros Sarmiento, por haber dispuesto el Municipio de Urumita de manera arbitraria y sin justificación legal algunos de los lotes de terreno ubicado y

determinado dentro del perímetro urbano del Municipio de Urumita, de propiedad exclusiva de mi poderdante, el cual fue adquirido legalmente por compra venta que efectuara con su señor padre Rafael de los Santos Barros Baquero, mediante escritura pública No. 187 del 22 de agosto de 1966 en la Notaría Única de Villanueva Guajira, registrada en Instrumentos Público (sic) el mismo 22 de agosto de 1966 por Cincuenta mil pesos ($50.000) Moneda Legal.” (fl 7, c1).

2. Actuación procesal en primera instancia 2.1.- El Tribunal Administrativo de La Guajira mediante proveído de 7 de julio de 2004 admitió la demanda (fls 86-87, c1), la cual fue notificada personalmente al Alcalde del Municipio de Urumita el 9 de agosto de 2004 (fl 92, c1). 2.2. Dentro de la oportunidad legal1, el Municipio de Urumita contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones de la demanda.

Propuso, como medios de defensa, la excepción de ineptitud de la demanda la que sustentó en tres razones: en razón a que no se señaló la dirección del demandante como tampoco la del Municipio de Urumita, que en los hechos del libelo no se dice nada respecto de los actos administrativos de 9 de diciembre de 2003 y 25 de febrero de 2004 y, finalmente, que en el escrito no se cumplió con el requisito de la estimación razonada de la cuantía. Del mismo modo formuló la excepción de falta de legitimación por activa al no demostrarse que el demandante

era el propietario del lote respecto del que se pretende el restablecimiento del derecho (fls 93-99, c1). 2.3.- Mediante auto de 26 de octubre de 2004 (fls 110-111, c1) se dio inicio al periodo probatorio y, finalmente, en auto de 29 de agosto de 2006 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, oportunidad aprovechada por la parte accionada (fls 238-240, c1). 2.4.- El Agente del Ministerio Público emitió concepto desfavorable para las pretensiones del actor. Sostiene que el demandante conoció de la Resolución No. 281 de 29 de diciembre de 1999 por conducta concluyente el 16 de septiembre de 2003 de ahí que cuatro (4) meses después ya esté caducada la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra ese acto administrativo. Además, anota que con el memorial de 24 de noviembre de 2003, donde el actor solicita al Municipio le indemnice los perjuicios causados y que dio lugar a los actos administrativos de 9 de diciembre de 2003 y 25 de febrero de 2004 “lo hace para revivir términos y lograr impetrar la acción cuyo proceso se desarrolla, que como está visto y probado las acciones que eran pertinentes se encuentra caduca (sic), máxime que la demanda se instauró el 23 de junio de 2004” (fls 242-244, c1). 3.- Sentencia de primera instancia. 3.1.- El 14 de junio de 2007 (fls 256-264, c1) se dictó sentencia en la que se

desestimaron las pretensiones de la demanda. 1 El término de fijación en lista transcurrió entre el 10 y el 23 de septiembre de 2004, de acuerdo con el informe secretarial obrante a folio 92vto y 108vto del cuaderno principal. 3.2.- Luego de revisar los aspectos probatorios acreditados en la causa, el a-quo consideró que aun cuando estaba demostrado que en algún momento el actor Barros Sarmiento fue propietario de veinte (20) hectáreas de un predio y que posteriormente enajenó 16 de estas, reservado para sí cuatro (4), no está probado que los lotes que se dicen irregularmente adjudicados por el Municipio quedan comprendidos dentro de esas cuatro (4) hectáreas de su propiedad. 3.3.- Por consiguiente, debió demostrar mediante prueba idónea (no así por la vía testimonial) que es titular del derecho de dominio de los lotes adjudicados por la Alcaldía de Urumita a terceros poseedores. Como ello no se acreditó, el Tribunal declaró próspera la excepción de falta de legitimación por activa, despachando desfavorablemente los pedimentos de la demanda.

4. Recurso de apelación Contra lo así resuelto la parte demandante (fls 266, c1) se alzó mediante el recurso de apelación, impugnación que fue concedida por el a-quo en auto de 11 de julio de 2007 (fl 264, c1).

5. Actuación procesal en segunda instancia 1.5.1.- Recibido el expediente en esta Corporación, en auto de 12 de octubre de 2007 se admitió el recurso (fl 293, c1). Seguidamente, en providencia de 20 de

noviembre del mismo año (fl 295, c1) se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, interviniendo en esta oportunidad el actor (fls 256-264, c1). CONSIDERACIONES Para resolver lo pertinente, la Sala, retomando la problemática jurídica propuesta por los actores, precisará el alcance de los conceptos adoptados como ratio decidendi para sustentar su decisión: (1) Acto Administrativo. Concepto y presupuestos; (2) Presunción de legalidad de los actos administrativos; (3) Ineptitud sustantiva de la demanda, (4) caso concreto. 1.- Acto Administrativo. Concepto y presupuestos2. 2 Este acápite recoge lo pertinente del fallo de esta Sala de Subsección de 12 de agosto de 2014, Exp. 25052. El Acto Administrativo se define como “toda manifestación unilateral, por regla general de voluntad, de quienes ejercen funciones administrativas, tendiente a la producción de efectos jurídicos3”. Sus elementos se concretan en los siguientes: Es un acto positivo, una manifestación positiva expresa, concreta o específica de la administración. Tiene un carácter unilateral, es decir, es una manifestación de voluntad unilateral de la administración donde no hay un consentimiento del administrado en su producción, y en la que en todo caso debe respetarse el derecho al debido proceso del destinatario. Es una expresión de voluntad que se sujeta al principio de legalidad. Esa manifestación de voluntad positiva y unilateral puede provenir tanto de los órganos que hacen parte del poder ejecutivo así como de aquellos que no siendo parte de ésta rama ejercen ése tipo de funciones.

El poder decisorio de la manifestación de voluntad, se concreta en la potencialidad para crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas a partir de su contenido. Al respecto se ha señalado que “La manifestación de voluntad debe provocar alteraciones jurídicas en el mundo exterior, modificando o extinguiendo las existentes o creando nuevas situaciones de relevancia ante el derecho, esto como efecto directo de su carácter decisorio.4” Así, la declaración de voluntad indefectiblemente ha de estar encaminada a la creación, modificación o extinción de una relación jurídica, esto es, a la producción de efectos jurídicos o de lo contrario no podría ser considerado como un acto administrativo. En los actos administrativos se distinguen los presupuestos de existencia, los presupuestos de validez y los presupuestos de eficacia final. Los presupuestos de existencia son aquellos que configuran o estructuran el acto de manera tal que la ausencia de alguno de ellos determina que él no surja a la vida jurídica. 3 Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II “Acto Administrativo”, Universidad Externado de Colombia, Pág. 131. 4 Ibidem, Págs. 132 a 136 Los presupuestos de validez son aquellas condiciones de un acto existente que determinan que sea valorado positivamente por encontrarse ajustado al ordenamiento o, con otras palabras, que si el acto es sometido a un juicio de validez no permiten que le sobrevenga una valoración negativa. Los presupuestos de eficacia final son aquellos requisitos indispensables para que el acto existente y válido produzca finalmente los efectos que estaría llamado a

producir. Ahora, no debe olvidarse que mientras la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no decrete la nulidad de un acto administrativo, este se presume válido y es idóneo para producir los efectos que le son propios, tal como se desprende de lo normado en el artículo 64 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) y como ya lo preceptúa de manera expresa el nuevo Código Contencioso administrativo al disponer que “los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo…”5 Constituyen presupuestos de existencia la expresión del designio o voluntad de la administración, el objeto o materia sobre la cual recae el querer de la administración y la causa o motivo que induce a la decisión de la administración. Son presupuestos de validez el sometimiento del acto al ordenamiento jurídico6 y el cumplimiento de las formalidades que se exigen para su producción. Son presupuestos de eficacia final la publicidad del acto, la firmeza jurídica y la ausencia de la pérdida de su fuerza ejecutoria. De todo lo expuesto se concluye que conforme a la noción de acto administrativo, a los elementos que lo constituyen, a los presupuestos para su existencia, será acto administrativo toda manifestación unilateral de voluntad proveniente de un órgano administrativo, o de aquel que ejerza éstas funciones, que éste encaminado a la producción de efectos jurídicos “sin importar el procedimiento seguido para su expedición o las formas externas que adopte7”. 5 Artículo 88. 6 Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Procedimientos Administrativos y Tecnología. Universidad externado

de Colombia. Bogotá DC. 2011. Pg 58. El sometimiento a la legalidad de la administración y por lo tanto de sus decisiones guarda a la luz del moderno estado social y democrático de derecho una nueva dimensión: la de su sujeción al ordenamiento jurídico, esto es al del bloque de la legalidad ampliado a partir del respeto y sometimiento incluso del derecho internacional, en especial el de los derechos humanos. 7 Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II “Acto Administrativo”, Universidad Externado de Colombia, al respecto señala que “el acto administrativo ha adquirido en los En conclusión toda manifestación de voluntad proveniente de una autoridad administrativa o de otra autoridad en ejercicio de funciones administrativas encaminada a la modificación, extinción o creación de situaciones jurídicas, es un acto administrativo con independencia de la forma que adopte, categoría dentro de la cual se encuadran las manifestaciones de voluntad verbales de autoridad administrativa encaminada a la producción de efectos jurídicos8. 2.- Presunción de legalidad de los actos administrativos9. 2.1.- El principio de la legalidad se estructura en el cabal sometimiento de la administración y de sus actos a las normas superiores –bloque de la legalidad– previamente proferidas como garantía ciudadana y para la estabilidad estatal. Debemos agregar a lo anterior que la legalidad así entendida no es un simple presupuesto de la actuación administrativa; todo lo contrario, en nuestro concepto, la legalidad de los actos se proyecta tanto en su procedimiento formativo como en la vigencia plena de los mismos. Se caracteriza de manera consecuente por su

naturaleza previa, concomitante y subsiguiente a la manifestación del órgano administrativo. 2.2.- De esta manera y partiendo del hecho de la total sumisión de la administración a las normas previas que regulen su actuación, lo mismo que la proyección de éstas a la expedición de los actos administrativos, la doctrina contemporánea ha venido sosteniendo el denominado principio de la “presunción sistemas jurídicos modernos, en especial en aquellos ceñidos por los principios del Estado de derecho, connotaciones de columna vertebral del derecho administrativo, tanto en