CE-SECCION TERCERA-44001-23-33-003-2016-01345-01(59198)-2018

AUTO QUE RECHAZÓ LA DEMANDA POR CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD / ACTO ADMINISTRATIVO DE ADJUDICACIÓN DE BALDÍOS – Demanda de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho AUTO QUE RECHAZÓ LA DEMANDA POR CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD - procedencia del recurso de apelación / COMPETENCIA FUNCIONAL DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA - Regulación normativa [E]l auto apelado rechazó la demanda por caducidad del medio de control de nulidad, decisión que se profirió en desarrollo de la primera instancia de este proceso (…) A la Sala (…) le asiste competencia funcional para resolver la apelación por tratarse de un auto dictado en primera instancia por un Tribunal Administrativo y, además, porque se confirmará la decisión de rechazo de la demanda, por las razones que se expondrán más adelante FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 125 / LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 150 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 243.1 PROCEDIMIENTO DE ADJUDICACIÓN DE BALDÍOS - Legislación aplicable / PROCEDIMIENTO DE ADJUDICACIÓN DE BALDÍOS - Posibilidad de formular el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Término. Cómputo El procedimiento de adjudicación de baldíos (…) previó que contra las resoluciones de adjudicación procedía la acción de nulidad, la cual podía ser interpuesta por la entidad que las profirió, los procuradores agrarios o cualquier

persona, ante el correspondiente Tribunal Administrativo y, en cuanto a la oportunidad para presentar dicha acción determinó que debía serlo dentro de los dos años siguientes a la ejecutoria del acto o desde su publicación en el Diario Oficial, según el caso (…) Posteriormente (…) el literal e del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 reprodujo lo establecido (…) en cuanto a la procedencia de la demanda de nulidad en contra de la resolución de adjudicación de baldíos y su término de caducidad; adicionó la posibilidad de formular el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, e introdujo un término diferente para contabilizar la caducidad, en los eventos en los que el demandante sea un tercero. En esos casos, el término para interponer la demanda empieza a correr a partir del día siguiente a aquel en que se haga la inscripción de la decisión administrativa de adjudicación en el folio de matrícula del bien, en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos.

FUENTE FORMAL: LEY 160 DE1994 - ARTÍCULO 72 / LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 164.2

ANTINOMIA NORMATIVA - Regulación legal / APLICACIÓN DEL CRITERIO TEMPORAL PARA LA SOLUCIÓN DE ANTINOMIAS - Entre los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho / APLICACIÓN DEL CRITERIO TEMPORAL PARA CONTABILIZAR LA CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD - Hipótesis / APLICACIÓN DEL CRITERIO DE ESPECIALIDAD - Improcedente [L]a Ley 1437 de 2011 no previó una derogatoria expresa del artículo 72 de la Ley

160 de 1994, en cuanto a la manera de contabilizar el término de caducidad, cuando se demanda la nulidad de actos administrativos de adjudicación de baldíos, lo cierto es que la primera de las mencionadas normativas reguló, con posterioridad a la Ley 160 de 1994, lo relativo a dicho tema, al punto que adicionó la posibilidad acudir a la nulidad y restablecimiento del derecho (…) entre ambas normativas existe un conflicto temporal mas no de especialidad, toda vez que tanto el artículo 72 de la Ley 160 de 1994, como el literal e del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 se ocuparon de la misma materia (…) en virtud del criterio temporal de solución de antinomias, en los medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho en relación con los actos de adjudicación de baldíos, lo relativo a la contabilización del término de caducidad está contenido en el literal e del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 (…) Las hipótesis que esta disposición normativa previó para contabilizar la caducidad del medio de control de nulidad en relación con los referidos actos administrativos, son las siguientes: 1) Desde el día siguiente a la ejecutoria del acto administrativo de adjudicación o desde su publicación en el Diario Oficial. 2) Si los demandantes son terceros, ajenos al procedimiento administrativo de adjudicación, el término de caducidad se debe contabilizar desde el día siguiente a aquel en que el acto administrativo de adjudicación se inscriba en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 164.2 LITERAL E DEMANDA DE NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO QUE ADJUDICÓ BIENES BALDIOS / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Operó. Demanda interpuesta fuera del término legal

[E]n este caso el término de caducidad se contabilizará desde el día siguiente a aquel en que la Resolución No. 052 del 4 de mayo de 2011, acto administrativo de adjudicación de baldío cuya nulidad pretende la señora Manuela Deluque Mejía, se inscribió en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. (…) en el certificado de tradición se mencionó la Resolución No. 052 del 4 de mayo de 2011, es decir, la misma cuya nulidad demandó la señora Manuela Deluque Mejía. (…) no cabe duda de que el predio al que se refiere el certificado de tradición es el mismo sobre el que recae esta demanda. Dado que la inscripción de la mencionada resolución en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos ocurrió el 17 de junio de 2011, el término de caducidad se prolongó hasta el 18 de junio de 2013. Sin embargo, como la demanda se presentó el 3 de noviembre de 2016, se concluye que ocurrió de manera extemporánea, razón por la cual debe confirmarse el auto apelado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá D.C., catorce (14) de marzo de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 44001-23-33-003-2016-01345-01(59198)

Actor: MANUELA DELUQUE MEJÍA

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL Y

AGENCIA DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL

Referencia: AUTO - NULIDAD LEY 1437 DE 2011

TEMAS: ACTOS ADMINISTRATIVOS DE ADJUDICACIÓN DE BALDÍOS – Demanda de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho - Literal –edel numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 / TÉRMINO DE CADUCIDAD – Tercero en relación con la adjudicación de un baldío - Inscripción de la decisión administrativa de adjudicación en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra del auto del 9 de febrero 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de la Guajira, mediante el cual se rechazó la demanda por caducidad del medio de control de nulidad.

A N T E C E D E N T E S

1. La demanda Mediante escrito que se presentó el 3 de noviembre de 2016 ante el Tribunal Administrativo de la Guajira1, la señora Manuela Deluque Mejía, a través de apoderado judicial, promovió demanda de nulidad en contra del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -en adelante INCODERy la Agencia de Agricultura y Desarrollo Rural, para que se declarara la nulidad de la Resolución No. 052 del 4 de mayo de 2011, por medio de la cual la primera de las

mencionadas entidades adjudicó un baldío. Como fundamento fáctico de la demanda de nulidad, se expuso que el INCODER mediante el referido acto administrativo adjudicó al señor Carlos Asdrúbal Deluque Brito un terreno baldío denominado El Cáucaso. La señora Manuela Deluque Mejía instauró ante el INCODER una solicitud de revocatoria de dicha resolución, con fundamento en que el lote de terreno en cuestión era de su propiedad y que, además, ella ostentaba su posesión. 1 Folios 1-12 del cuaderno principal. El INCODER negó la solicitud de revocatoria directa, mediante Resolución No. 065 del 28 de mayo de 2013. Adujo la parte actora que el acto mediante el cual se adjudicó el terreno al señor Carlos Asdrúbal Deluque Brito estuvo falsamente motivado, toda vez que el adjudicatario nunca ostentó la posesión del bien. Además, destacó que la funcionaria del INCODER que expidió el acto administrativo era sobrina del beneficiario, por lo que le asistía interés en la decisión.

2. El rechazo de la demanda y el auto apelado Mediante auto del 9 de febrero de 2017, el Tribunal Administrativo de la Guajira rechazó la demanda de nulidad por la caducidad del medio de control.

Concluyó el Tribunal Administrativo de primera instancia que la demanda de nulidad se interpuso después de que trascurrieran los dos años de que trata el literal e del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, contados desde el día siguiente a aquel en que el acto administrativo de adjudicación del baldío

objeto de discusión, fue inscrito en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos2.

3. El recurso de apelación La parte actora presentó recurso de apelación en contra del auto del 9 de febrero

2017. Expuso que el medio de control de nulidad se podía interponer en cualquier tiempo, tal y como lo establecía el artículo 164 numeral 1 de la Ley 1437 de 20113.

Hizo énfasis en que no se trataba del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, puesto que la señora Manuela Deluque Mejía no pretendía la restitución del lote de terreno adjudicado, dado que ella era su 2 e) Cuando se pretenda la nulidad y la nulidad y restablecimiento del derecho de los actos administrativos de adjudicación de baldíos proferidos por la autoridad agraria correspondiente, la demanda deberá presentarse en el término de dos (2) años, siguientes a su ejecutoria o desde su publicación en el Diario Oficial, según el caso. Para los terceros, el término para demandar se contará a partir del día siguiente de la inscripción del acto en la respectiva Oficina de Instrumentos Públicos. 3 La demanda deberá ser presentada:

1. En cualquier tiempo, cuando: a) Se pretenda la nulidad en los términos del artículo 137 de este Código. poseedora. Solo le interesaba la nulidad del acto administrativo que lo adjudicó a otra persona.

C O N S I D E R A C I O N E S

1. La procedencia del recurso de apelación y la competencia de la Sala para resolverlo El auto proferido por el Tribunal Administrativo de la Guajira, el 9 de febrero de

2017, es apelable, según lo previsto en el artículo 243 numeral 1 de la Ley 1437 de 20114. Ciertamente, el auto apelado rechazó la demanda por caducidad del medio de control de nulidad, decisión que se profirió en desarrollo de la primera instancia de este proceso5. A la Sala, en virtud de lo dispuesto en los artículos 1256 y 1507 de la Ley 1437 de 2011 le asiste competencia funcional para resolver la apelación por tratarse de un auto dictado en primera instancia por un Tribunal Administrativo y, además, porque se confirmará la decisión de rechazo de la demanda, por las razones que se expondrán más adelante.

2. El caso concreto 4 Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces

administrativos:

1. El que rechace la demanda. (...) Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia. 5 Este caso se trata de un proceso de doble instancia de conformidad con el numeral 12 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011: Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:

(…)

12. De la nulidad contra las resoluciones de adjudicación de baldíos. 6 Artículo 125. De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las

decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias. Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica. 7 Artículo 150. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio impugnación (…). Corresponde decidir si en este caso operó o no el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control de nulidad que presentó la señora Manuela Deluque Mejía, en contra de una decisión administrativa que adjudicó un baldío. Para resolver el anterior interrogante, la Sala considera oportuno referirse, en primer término, a los medios de control procedentes en contra de los actos administrativos de adjudicación de baldíos y las normas de caducidad aplicables, para efectos de contextualizar el fundamento normativo de esta demanda. La Ley 160 de 1994 creó el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino y reguló lo concerniente al procedimiento para adjudicar baldíos. Además, le otorgó al liquidado Instituto Colombiano de la Reforma AgrariaINCORA8, potestad para adelantar las diligencias y dictar las resoluciones de adjudicación, según el procedimiento previsto en dicha legislación.

El procedimiento de adjudicación de baldíos se estableció en el artículo 72 de la misma ley. En el inciso cuarto de esta disposición se previó que contra las resoluciones de adjudicación procedía la acción de nulidad, la cual podía ser interpuesta por la entidad que las profirió, los procuradores agrarios o cualquier persona, ante el correspondiente Tribunal Administrativo y, en cuanto a la oportunidad para presentar dicha acción determinó que debía serlo dentro de los dos años siguientes a la ejecutoria del acto o desde su publicación en el Diario Oficial, según el caso9. Posteriormente, el literal e del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 reprodujo lo establecido por la Ley 160 de 1994 en cuanto a la procedencia de la demanda de nulidad en contra de la resolución de adjudicación de baldíos y su término de caducidad; adicionó la posibilidad de formular el medio de control de 8 Tras la liquidación del INCORA se creó el INCODER que asumió las funciones de la primera. Esta última entidad también fue liquidada mediante el Decreto Ley 2365 de 2015 por el cual se suprime el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), se ordena su liquidación y se dictan otras disposiciones. Adicionalmente, según lo establece el artículo 37 del Decreto Ley 2364 de 2015por el cual se crea la Agencia de Desarrollo Rural (ADR) las referencias normativas hechas al Incora o al Incoder, en relación con los temas de desarrollo agropecuario y rural deben entenderse referidas a la Agencia de Desarrollo Rural; y según lo establece el artículo 38 del Decreto Ley 2363 de 2015 -por el cual se crea la Agencia Nacional de Tierras, (ANT) todas las referencias

normativas hechas al Incora o al Incoder en relación con los temas de ordenamiento social de la propiedad rural deben entenderse referidas a la Agencia Nacional de Tierras (ANT).PARÁGRAFO. Las referencias normativas consignadas en la Ley 160 de 1994, y demás normas vigentes, a la Junta Directiva del Incora, o al Consejo Directivo del Incoder, relacionadas con las políticas de ordenamiento social de la propiedad, deben entenderse referidas al Consejo Directivo de la Agencia Nacional de Tierras (ANT). 9 Artículo 72. La acción de nulidad contra las resoluciones de adjudicación de baldíos podrá intentarse por el INCORA, por los Procuradores Agrarios o cualquier persona ante el correspondiente Tribunal Administrativo, dentro de los dos (2) años siguientes a su ejecutoria o desde su publicación en el Diario Oficial, según el caso. nulidad y restablecimiento del derecho, e introdujo un término diferente para contabilizar la caducidad, en los eventos en los que el demandante sea un tercero. En esos casos, el término para interponer la demanda empieza a correr a partir del día siguiente a aquel en que se haga la inscripción de la decisión administrativa de adjudicación en el folio de matrícula del bien, en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. Esta es la redacción del literal e del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011: Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…)

2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) e) Cuando se pretenda la nulidad y la nulidad y restablecimiento del derecho

de los actos administrativos de adjudicación de baldíos proferidos por la autoridad agraria correspondiente, la demanda deberá presentarse en el término de dos (2) años, siguientes a su ejecutoria o desde su publicación en el Diario Oficial, según el caso. Para los terceros, el término para demandar se contará a partir del día siguiente de la inscripción del acto en la respectiva Oficina de Instrumentos Públicos. Ahora bien, de acuerdo con los criterios de solución de antinomias previstos por la Ley 153 de 1887, la norma especial y posterior prevalece sobra la anterior10. Aunque la Ley 1437 de 2011 no previó una derogatoria expresa del artículo 72 de la Ley 160 de 1994, en cuanto a la manera de contabilizar el término de caducidad, cuando se demanda la nulidad de actos administrativos de adjudicación de baldíos, lo cierto es que la primera de las mencionadas normativas reguló, con posterioridad a la Ley 160 de 1994, lo relativo a dicho tema, al punto que adicionó la posibilidad acudir a la nulidad y restablecimiento del derecho. 10 ARTÍCULO 2. La ley posterior prevalece sobre la ley anterior. En caso de que una ley posterior sea contraria a otra anterior, y ambas preexistentes al hecho que se juzga, se aplicará la ley posterior. ARTÍCULO 3. Estímase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería.

Así las cosas, entre ambas normativas existe un conflicto temporal mas no de especialidad, toda vez que tanto el artículo 72 de la Ley 160 de 1994, como el literal e del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 se ocuparon de la misma materia. De tal manera que, en virtud del criterio temporal de solución de antinomias, en los medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho en relación con los actos de adjudicación de baldíos, lo relativo a la contabilización del término de caducidad está contenido en el literal e del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011. Las hipótesis que esta última disposición normativa previó para contabilizar la caducidad del medio de control de nulidad en relación con los referidos actos administrativos, son las siguientes: 1) Desde el día siguiente a la ejecutoria del acto administrativo de adjudicación o desde su publicación en el Diario Oficial. 2) Si los demandantes son terceros, ajenos al procedimiento administrativo de adjudicación, el término de caducidad se debe contabilizar desde el día siguiente a aquel en que el acto administrativo de adjudicación se inscriba en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. Expuesto lo anterior, procede la Sala a determinar si la demanda de nulidad interpuesta por la señora Manuela Deluque Mejía se formuló o no de manera oportuna. La señora Manuela Deluque Mejía no participó del proceso de adjudicación realizado por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -INCODERtal y como se desprende de los antecedentes administrativos de la Resolución No. 052 del 4 de mayo de 2011, y tampoco se benefició de ese acto; luego, tiene la calidad de

tercero en esa actuación. Por tanto, en este caso el término de caducidad se contabilizará desde el día siguiente a aquel en que la Resolución No. 052 del 4 de mayo de 2011, acto administrativo de adjudicación de baldío cuya nulidad pretende la señora Manuela Deluque Mejía, se inscribió en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. Al proceso se aportó como anexo de la demanda el certificado de tradición del inmueble con número de matrícula inmobiliaria 210-55171, el cual corresponde a un predio rural denominado “Cucasa”. Aunque el nombre del predio contenido en el certificado de tradición difiere al expuesto en la demanda, en la que se hizo referencia al predio denominado “El Cáucaso”, lo cierto es que la Sala tiene certeza de que se trata del mismo bien tal y como pasa a explicarse. Como prueba documental se aportó una copia de la Resolución No. 052 del 4 de mayo de 2011, expedida por el INCODER, por medio de la cual se adjudicó el terreno baldío Cucasa. Adicionalmente, en el mencionado certificado de tradición aparece la siguiente anotación: Anotación: Nro 1: Fecha 17-06-2011 Radicación 2011-2203

Documento: Resolución 052 del 4-05-2011 INCODER RIOHACHA

Especificación: 0103 ADJUDICACIÓN BALDÍOS (MODO ADQUISICIÓN)

PERSONAS QUE INTERVIENEN EN EL ACTO

DE: INCODER A: DELUQUE BRITO CARLOS ASDRUBAL Como puede verse, en el certificado de tradición se mencionó la Resolución No.

052 del 4 de mayo de 2011, es decir, la misma cuya nulidad demandó la señora Manuela Deluque Mejía. Por lo antes expuesto, no cabe duda de que el predio al que se refiere el certificado de tradición es el mismo sobre el que recae esta demanda. Dado que la inscripción de la mencionada resolución en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos ocurrió el 17 de junio de 2011, el término de caducidad se prolongó hasta el 18 de junio de 2013. Sin embargo, como la demanda se presentó el 3 de noviembre de 2016, se concluye que ocurrió de manera extemporánea, razón por la cual debe confirmarse el auto apelado. Por último, y con base en todo lo expuesto, resulta pertinente señalar que no le asiste razón a la parte actora en cuanto alegó que el recurso de apelación que la nulidad de los actos administrativos de adjudicación de baldíos puede demandarse en cualquier tiempo. Como se indicó, el literal e del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 incorporó las reglas para efectos de contabilizar el término de caducidad en los medios de control de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho de tales decisiones administrativas y en esa norma no se estableció la hipótesis referida por aquella. En mérito de lo expuesto, se RESUELVE PRIMERO: CONFIRMAR el auto fechado el 9 de febrero de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de la Guajira.

SEGUNDO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría de la Sección DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA