CE-SECCION TERCERA-47001-23-31-000-1996-04828-01(39438)-2016

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHOInterpuesto contra acto de adjudicación de predio ACTO DE ADJUDICACION DE PREDIO - Emitido por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria / ACTO DE ADJUDICACION DE PREDIO - Fue objeto de recurso de reposición interpuesta por el actor / INEPTA DEMANDA - Configuración por no incluirse en la demanda el acto administrativo que resolvió recurso de reposición / DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Debió incluir como objeto de la demanda el acto administrativo principal y el acto administrativo que resolvió el recurso de reposición presentado contra este pro ser una unidad inescindible El actor solicitó la nulidad de la Resolución 00818 de 1995, pero contra ella se interpuso recurso de reposición decidido mediante Resolución 0270 del 19 de abril de 1996, confirmando en su totalidad el acto impugnado, pero éste último acto no fue demandado. (…) ante la evidencia de no haberse demandado el acto que decidió el recurso, como no puede la Sala pronunciarse por fuera de lo pedido, sería inane declarar la nulidad del acto principal si aquel que lo confirmó quedara vigente porque no fue demandado. Por tanto, al no cumplirse con la exigencia de individualizar con precisión el acto cuya nulidad se pretende, nos encontramos ante una ineptitud sustancial de la demanda, que impide un pronunciamiento de fondo sobre el asunto. MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHORequiere que el acto administrativo principal sea individualizado en el líbelo

de la demanda / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Debe incluir en la demanda las decisiones que modifican o confirman el acto administrativo principal / ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE RESUELVEN RECURSOS EN VIA GUBERNATIVA - Si confirma el acto principal recurrido, esta decisión conforma una unidad inescindible que debe ser demandada en conjunto / ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE RESUELVEN RECURSOS EN VIA GUBERNATIVA - Si modifica el acto administrativo principal, debe incluirse en la demanda por poner fin de forma definitiva al punto de controversia A partir del Decreto 2304 de 1989, que modificó el artículo 138 del C.C.A., se exige que el acto demandado sea individualizado con toda precisión y si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, deberán demandarse también las decisiones que lo modifiquen o confirmen, pero si fue revocado, sólo procede demandar la última decisión. (…) los actos que deciden los recursos deberán ser demandados junto con el acto principal, cuestión que es diferente del carácter opcional del recurso de reposición, ya que una vez interpuesto éste, si la decisión que adopte la administración confirma el acto recurrido, conforma con éste un solo acto complejo, contenido en dos pronunciamientos separados en el tiempo pero que integran una unidad inescindible, de modo que para cumplir con el requisito de individualizarlo con precisión, habrá de demandarse ambos actos administrativos. Adicionalmente debe tenerse en cuenta que el acto que pone fin a la actuación administrativa cuando se hace uso de los recursos, no es el primero

de ellos (atacado en la vía gubernativa) sino precisamente aquel que decide en forma definitiva la situación. NOTA DE RELATORIA: En relación con los presupuestos que deben cumplirse para demandar un acto administrativo que ha sido objeto de recursos en la vía gubernativa, consultar sentencia de 9 de diciembre de 2011, Exp. 20410, MP. Danilo Rojas Betancourth.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2304 DE 1989 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 138

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION C

Consejera ponente: OLGA MELIDA VALLE DE DE LA HOZ

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de enero de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 47001-23-31-000-1996-04828-01(39438)

Actor: JUAN MONTECRISTO OLIVELLA

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA

Referencia: APELACION SENTENCIA - ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: responsabilidad por expropiación de inmueble urbano y adjudicación a un tercero. Indebida escogencia de la acción.

Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, el 9 de junio de 2010, por medio de la cual se denegaron las súplicas de la demanda.

I. ANTECEDENTES 1.1. La demanda El día 12 de junio de 1996, el señor Juan Montecristo Olivella, mediante

apoderado debidamente acreditado, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, INCORA, solicitando se hagan las siguientes declaraciones y condenas: “1. Que se declare nulo el acto administrativo RESOLUCION NUM. 00818 de septiembre de 1995 proferido por el INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA INCORA REGIONAL DE SANTA MARTA, por medio de la cual se le adjudicó a la señora LUISA ELVIRA FLORES SOLANO, una finca ubicada en este Distrito de Santa Marta. Con extensión aproximadamente de 6 hectáreas 5.312 metros, con los linderos que aparecen en dicha Resolución.

2. Que como consecuencia de lo anterior se declare administrativamente responsable al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria INCORA ordenándosele que dentro del término máximo de seis días desde la ejecutoria de la sentencia, se restablezca a mi mandante en sus derechos y se ordene además dentro de este mismo término al INCORA pagar todos los daños de tipo material y moral causados al demandante, en las siguientes cuantías: Como perjuicios materiales consistentes: a) en DAÑO EMERGENTE QUE ES EL VALOR DEL PREDIO, que tiene un valor actual de trescientos millones de pesos ($300.000.000) b) Lucro cesante, la suma de siete millones de pesos ($7.000.000) por cada año o proporcionalmente, por fracción de año desde el día en que fue privado de la tenencia y legitimidad del bien, hasta el día de ejecutoria de la sentencia de restablecimiento de sus derechos por fallas en la administración.

Perjuicios MORALES, LA CANTIDAD DE MIL GRAMOS ORO PURO, en su equivalente a la fecha de ejecutoria de la sentencia según certificación del Banco de la República.

3. Que la entidad demandada pagará igualmente al demandante, en cualquiera de las eventualidades anteriores la corrección monetaria o indexación con base en el incremento anual del costo de vida según certificación del DANE.

La entidad demandada pagará igualmente los intereses moratorios al demandante a partir de sexto día de la ejecutoria de la sentencia hasta el día que de cumplimiento a ésta”. 1.2. Hechos Las pretensiones tienen fundamento en los siguientes hechos:

1. Los señores Pedro Luis Pacheco y Luisa Elvira Flores Solano, eran trabajadores del demandante, y al terminar su relación laboral, celebraron contrato de arrendamiento del predio objeto de la demanda, razón por la cual siguieron ocupándolo en calidad de simples tenedores.

2. La señora Luisa Elvira Flores, solicitó ante el INCORA la adjudicación del predio, alegando que era la poseedora material del mismo y la entidad accedió a su petición sin cancelar previamente el registro inmobiliario del predio, ni expropiar o dictar resolución dejando sin efectos los derechos del propietario, situación que fue oportunamente advertida sin que se corrigieran la omisiones del INCORA.

3. Además de lo anterior el INCORA incurrió en irregularidad porque adjudicó un predio que estaba embargado y secuestrado como consta en el certificado de registro No. 080-009491, es decir estaba fuera del comercio y no podía tampoco adquirirse mediante prescripción de 5 años prevista en la ley agraria.

4. La falsedad de los datos suministrados y la omisión por parte del INCORA en la verificación de los hechos y del estado del predio tuvieron como consecuencia que el acto de adjudicación estuviera viciado de nulidad.

5. La actuación del INCORA ocasionó la pérdida del derecho material del accionante y lo privó de la explotación económica del bien, además de causarle graves perjuicios morales por los vejámenes, la burla, el ataque de insolvencia de sus deudos y amigos al quedar sorpresivamente sin su bien y su fuente de trabajo. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación El demandante señaló como normas violadas: Artículos 513, 681 y 691 del C.P.C.; artículos 1973 y 2005 del C.C.; Decreto 59 de 1938; Ley 200 de 1936; artículo 1; artículo 38 incisos 2 y 4 de la Ley 135 de 1961; Decreto 2265 de 1988 y artículos 29, 58 y 90 de la Constitución Política.

Según el accionante, el INCORA no verificó la autenticidad de los documentos que le fueron presentados por la señora Luisa Elvira Flores y procedió a adjudicar el predio, sin verificar que éste estaba debidamente registrado y era necesario su previa expropiación. Por otra parte, se desconoció también la posesión del señor Montecristo sobre el bien inmueble que estaba embargado y secuestrado. De igual forma, consideró, que el INCORA no cumplió con las normas que regulan el trámite de los procesos de adjudicación y no respetó el derecho de propiedad

sobre el predio. 1.4. Trámite en primera instancia y contestación de la demanda El Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante auto del 30 de julio de 2006, inadmitió la demanda y concedió un término de cinco días para que se aportara poder en debida forma. Efectuado lo anterior, se admitió con auto del 20 de agosto de 1996, y dispuso notificar a las partes, al Ministerio Público y luego fijar en lista (fls. 29, 33 a 34). Mediante memorial presentado el 2 de septiembre de 1998, los señores Myriam Rosa, Rafael Joaquín y William Omar Montecristo Urbina informaron al Tribunal del fallecimiento de su padre Juan Montecristo Olivella, y revocaron el poder conferido al abogado que lo representaba, solicitando la liquidación de las agencias en derecho causadas, para lo cual anexaron copias autenticadas de los registros civiles de nacimiento en los cuales consta que son hijos del demandante, y copia autenticada del registro civil de defunción del señor Montecristo Olivella (fls. 49 a 53). El INCORA contestó la demanda negando los hechos y oponiéndose a las pretensiones de la misma, por considerar que en el trámite del proceso de adjudicación la entidad no violó las normas señaladas por el actor en la demanda, por el contrario su actuación estuvo ajustada a derecho, no sólo porque en el proceso se acreditó la posesión de la solicitante Luisa Elvira Flores Solano, sino además porque los documentos presentados por el opositor Juan Montecristo para probar su condición de propietario no cumplieron los requisitos exigidos en la Ley

200 de 1936 (fls. 59 a 60). El Tribunal Administrativo del Magdalena, en providencia del 22 de mayo de 2000 decretó las pruebas solicitadas por las partes y agotado el periodo probatorio, con auto del 22 de mayo del 2002, se ordenó correr traslado para alegar de conclusión del cual hizo uso la parte demandada solicitando la declaratoria de ineptidud de la demanda porque no se allegó prueba del recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 00818, ni del acto administrativo que resolvió el recurso, mientras que la parte demandante adujo que no se cumplió la ritualidad exigida por la ley para la adjudicación y se violaron los derechos del propietario porque no se ordenaron los testimonios que solicitó en el proceso de adjudicación (fls. 64 a 66, 127 a 132 y 139 a 141). Posteriormente, mediante proveído calendado el 4 de marzo de 2005, el Tribunal Administrativo del Magdalena decretó la nulidad de lo actuado a partir del auto admisorio de la demanda por no haberse cumplido con la notificación a la señora Luisa Elvira Flores Solano, y mediante auto del 24 de noviembre de 2006, se dispuso notificarla como tercera interesada en las resultas del proceso (fls. 160 a 161 y 171). El INCORA en liquidación, procedió a contestar la demanda oponiéndose a las pretensiones de la misma, por cuanto según el folio de matrícula inmobiliaria aportado por el demandante, el predio de su propiedad no coincide con el que fue adjudicado a la señora Luisa Elvira Flores, ni en la cabida ni en los linderos.

Así mismo, señaló que en el trámite de la adjudicación el INCORA cumplió todos los requisitos exigidos por la Ley 135 de 1961, esto es, la ocupación previa del terreno, su explotación económica y que los solicitantes no hubieran sido beneficiarios de otras adjudicaciones, pero no tenía la obligación de verificar la situación catastral del inmueble, sobre todo teniendo en cuenta que si era propietario y poseedor, el actor tenía otras acciones para proteger sus derechos. Propuso como excepciones la inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido e inexistencia de incumplimiento por parte de la entidad demandada (fls. 189 a 193). De igual forma la señora Luisa Elvira Flores Solano, por medio de apoderado contestó la demanda manifestando que el inmueble cuya posesión reclama el actor no es el mismo que le fue adjudicado por el INCORA y tampoco es cierto que sea propietario del bien, puesto que en el folio inmobiliario aparece registrado con “Falsa Tradición”. En cuanto al trámite de adjudicación señaló que éste se adelantó con el cumplimiento de los requisitos exigidos por la ley incluyendo la participación del señor Juan Montecristo quien concurrió al proceso y se opuso a la adjudicación (fls. 201 a 205). Con auto del 8 de mayo de 2009, se decretaron las pruebas pedidas por las partes, y vencido el periodo probatorio, se corrió traslado para alegatos de conclusión (fl. 217 a 218 y 250). En esta oportunidad, la parte demandada reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, manifestando que el predio reclamado por el actor es

diferente del adjudicado y que en el trámite de adjudicación se cumplieron los requisitos exigidos por la ley, incluyendo la afirmación bajo juramento de que el bien era baldío (fls. 252 a 255). A su vez, la parte demandante alegó de conclusión insistiendo en los argumentos expuestos en la demanda y manifestando que el acto de adjudicación debe anularse porque el predio adjudicado hace parte de uno de mayor extensión de propiedad del señor Montecristo Olivella, el cual no era baldío nacional y tampoco era rural sino urbano, de modo que según el Decreto 1045 de 1992, contentivo del Plan de Desarrollo Territorial de Santa Marta, la competencia era de la Secretaría de Bienes y Rentas del Distrito y no del INCORA (fls. 256 a 259). 1.5. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Magdalena profirió sentencia el 9 de junio de 2010, en la cual negó las pretensiones de la demanda. En primer lugar, analizó la excepción de ineptitud de la demanda porque no se demandó el acto administrativo mediante el cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 00818 de 1995, y concluyó que de acuerdo con la jurisprudencia, no hay inepta demanda cuando se omite atacar el acto administrativo del recurso, porque éste tiene carácter de optativo y por ello al no ser obligatoria su interposición para agotar la vía gubernativa se entiende entonces que si el recurso es confirmatorio, el acto es accesorio frente al acto

principal y por ello no es exigible que se demande su nulidad. Sobre este punto se dijo: “Ahora bien, el Consejo de Estado (Sección Primera) en reciente pronunciamiento (10-12-08 Exp. No. 2006-117) planteó la necesidad de demandar todos los actos surgidos en el trámite de la vía gubernativa es lo cierto que ello no se acompasa con los postulados constitucionales de acceso a la administración y de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, lo cual trastocaría la expectativa válida de la parte actora de que su pretensión sea dilucidada en vía judicial, incluso con un pronunciamiento de mérito”. Una vez dilucidado lo anterior, el Tribunal de primera instancia analizó ampliamente el trámite de la adjudicación adelantado por el INCORA, con el fin de establecer si efectivamente se cumplieron los requisitos exigidos por la ley, así como los argumentos planteados por el demandante acerca de su condición de propietario y poseedor del predio, pero concluyó, que no se desvirtuó la presunción de legalidad del acto administrativo demandado y en consecuencia, no era posible anularlo. Por otra parte, al verificar la identificación del predio adjudicado, el fallador de la instancia concluyó que no existía coincidencia con el inmueble de propiedad del actor y por esa razón: “…no existe certeza de que se trate del mismo terreno, de tal suerte que con mayores veras mal haría esta Sala en declarar la nulidad de la resolución de adjudicación encausada sin que el bien del cual dice ser propietario el accionante y con fundamento en el cual incoa la presente acción no es el mismo

que fue adjudicado” (fls. 270 a 281). 1.6. Recurso de apelación y trámite en segunda instancia Mediante memorial del 7 de febrero de 2006, la parte actora presentó recurso de apelación (fls. 283 a 284). El impugnante manifestó que el INCORA no era competente para la adjudicación del predio porque no se trataba de un baldío nacional y tampoco rural, puesto que se encontraba en el área urbana del Distrito de Santa Marta de acuerdo con el Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito de Santa Marta, y en consecuencia, la competencia para tal declaración era de la Secretaría de Bienes y Rentas del Distrito, para los predios en una proporción no mayor de 2000 metros cuadrados. Por otra parte, adujo que el predio no era baldío porque estaba siendo ocupado y explotado económicamente por el señor Juan Montecristo, pero en el trámite adelantado por el INCORA no se le permitió la recepción de los testimonios solicitados para probar la posesión, con lo cual se violaron los derechos fundamentales de defensa y debido proceso y de contera le impidieron probar los derechos que poseía sobre el bien inmueble. Finalmente, sobre la identificación del bien afirmó que el predio adjudicado fue segregado de uno de mayor extensión de propiedad del actor, razón por la cual los linderos no coinciden; prueba de esta circunstancia es la oposición que presentó el señor Juan Montecristo en el trámite de adjudicación, concretamente en la diligencia de inspección ocular adelantada y lo consignado por los peritos en el experticio presentado.

Mediante auto del 27 de octubre de 2010, se admitió la apelación interpuesta por la parte demandante, y el 24 de noviembre del mismo año, se corrió traslado para alegar de conclusión (fls. 291 a 292 y 294). El apoderado de la entidad demandada alegó de conclusión reiterando las razones de su defensa e insistió en que el INCORA, para la adjudicación, partió de la presunción legal de que el terreno era baldío, y en el trámite no se probó que hubiera otra persona con mejor derecho (fls. 296 a 299). El Ministerio Público emitió concepto en el cual solicitó revocar la sentencia apelada y en su lugar proferir fallo inhibitorio por ineptitud sustancial de la demanda, teniendo en cuenta que no se solicitó la nulidad de la resolución mediante la cual se decidió el recurso de reposición (fls. 300 a 306). Posteriormente, la Agencia Fiscal solicitó aplicar la prelación de fallo, teniendo en cuenta que la entidad fue liquidada, a lo cual se accedió mediante providencia calendada el 9 de febrero de 2011 (fls. 307 a 310).

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para decidir el recurso de apelación formulado por la parte demandante, contra la sentencia proferida por Tribunal Administrativo del Magdalena, el 9 de junio de 2010, en proceso con vocación de segunda instancia ante esta Corporación, por razón de la cuantía1. 2.2. Las pruebas

1. Copia de la actuación administrativa relacionada con el trámite de adjudicación

solicitado por la señora Luisa Elvira Flores Solano, el 30 de junio de 1987, sobre el predio denominado La Esperanza, ubicado en el corregimiento de Gaira, jurisdicción del Municipio de Santa Marta (fls. 1 a 87, c. pruebas).

2. Copia de la Resolución 00818 del 4 de septiembre de 1995, mediante la cual el INCORA adjudicó el predio a la señora Luisa Elvira Flores Solano (fl 64, c. pruebas). 1 La pretensión mayor es de $300.000.000 y la mayor cuantía para el año de presentación de la demanda era de $3.080.000.

3. Copia de la Resolución 0270 del 19 de abril de 1996, mediante la cual el INCORA resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el acto administrativo de adjudicación (fls. 88 a 93, c. pruebas).

4. Copia del folio de matrícula No. 080-0009491 del predio de propiedad del señor Juan Montecristo Olivella, ubicado en el corregimiento de Gaira y escritura pública No. 506 correspondiente al mismo inmueble consistente en un globo de terreno de 10 hectáreas, adquirido por compraventa celebrada entre José Isabel Sandoval Fernández y Juan Montecristo Olivella, así como Certificado Catastral No. 1655 del Instituto Geográfico Agustin Codazzi (fls. 13 a 19).

5. Registros civiles de nacimiento Myriam Rosa, Rafael Joaquín y William Omar Montecristo Urbina, donde consta que su padre es Juan Montecristo Olivella y registro civil de defunción del mismo (fls. 50 a 53).

6. Acta de inspección judicial practicada en el proceso (fl. 81ª 82).

7. Dictamen pericial en el cual se concluyó que el predio tiene un área aproximada de 10 hectáreas de las cuales el INCORA adjudicó 65.325,80 m2, y el resto le pertenecen a los herederos del señor Montecristo Olivella, es de carácter urbano según el plan de desarrollo territorial de Santa Marta y su avalúo comercial, según los peritos es de $2.286.403, se incluyeron fotos y planos del terreno (fls. 83 a 94).

8. Oficio 0665 del 25 de mayo de 2001, mediante el cual el Director de Planeación del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta informa que de acuerdo con el Decreto 1045 de 1992, el predio identificado como “Tierra Mía”, está ubicado en el perímetro urbano (fl. 96).

9. Declaración del señor Atilano Antonio Sandoval Cuentas, sobre la condición de propietario de poseedor del señor Juan Montecristo Olivella, del predio denominado “Tierra Mía” (fls. 116 a 117 y 243 a 244).

10. Acuerdo No. 383 del 21 de mayo de 1995, mediante el cual se delimitó la competencia para la adjudicación de los bienes baldíos rurales y urbanos en el Distrito de Santa Marta, advirtiendo que la norma no cobija a los predios que fueron rurales, y ahora son urbanos, cuya solicitud de adjudicación fuere anterior al Plan de Desarrollo del 23 de diciembre de 1992, cuyo conocimiento continuaría

bajo competencia del INCORA (fls. 133 a 137). En el presente asunto, observa la Sala que los medios de prueba relacionados, fueron aportados con la demanda, decretados en el auto de pruebas de primera instancia y allegados al proceso directamente por las partes dentro de periodo probatorio, es decir, de manera oportuna y regular, razón por la cual, conforme al precedente de esta Subsección, serán valorados teniendo en cuenta los principios que informan la sana crítica. 2.3. Análisis de las excepciones propuestas La entidad demandada propuso como excepción, la ineptitud de la demanda teniendo en cuenta que no se individualizó debidamente el acto administrativo cuya nulidad se solicitó, pues no se demandó la resolución mediante la cual se decidió el recurso de reposición. Esta posición fue apoyada por el Ministerio Público quien, precisamente por este motivo, solicitó la revocatoria de la decisión apelada. El Tribunal de Primera Instancia señaló en la providencia, que de acuerdo con la jurisprudencia, al ser el recurso de reposición optativo, en aquellos eventos que se confirme la decisión recurrida, no es necesario demandar el acto administrativo mediante el cual se resuelve el recurso, puesto que éste tiene carácter de accesorio y por lo tanto al anular el acto principal se entiende anulado también éste y aunque posteriormente se varió la tesis jurisprudencial la nueva decisión no favorece el acceso a la justicia y la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal. En primer lugar debe señalarse que se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, mediante la cual toda persona que se crea lesionada

en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho, pudiendo solicitar así mismo, que se le repare el daño. Se trata pues, de la acción procedente para todos aquellos casos en los cuales, el particular sufre un daño cuyo origen se halla en un acto administrativo, generalmente de carácter particular y concreto. En estos casos, la ley exige no sólo que se indiquen con claridad cuáles son las normas que se consideran violadas y determinar claramente cuál es el concepto de violación, sino que además se requiere que el acto cuya nulidad se pretende sea debidamente individualizado. Al respecto debe señalarse, que a partir del Decreto 2304 de 1989, que modificó el artículo 138 del C.C.A., se exige que el acto demandado sea individualizado con toda precisión y si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, deberán demandarse también las decisiones que lo modifiquen o confirmen, pero si fue revocado, sólo procede demandar la última decisión. A juicio de la Sala, el texto de la norma es claro en señalar que los actos que deciden los recursos deberán ser demandados junto con el acto principal, cuestión que es diferente del carácter opcional del recurso de reposición, ya que una vez interpuesto éste, si la decisión que adopte la administración confirma el acto recurrido, conforma con éste un solo acto complejo, contenido en dos pronunciamientos separados en el tiempo pero que integran una unidad inescindible, de modo que para cumplir con el requisito de individualizarlo con precisión, habrá de demandarse ambos actos administrativos.

Adicionalmente debe tenerse en cuenta que el acto que pone fin a la actuación administrativa cuando se hace uso de los recursos, no es el primero de ellos (atacado en la vía gubernativa) sino precisamente aquel que decide en forma definitiva la situación. Para la Sala, una interpretación contraria a la aquí planteada, lejos de favorecer el acceso a la administración de justicia, como lo señala el fallo de primera instancia, genera una confusión respecto del momento en que debe empezar a contarse el término de caducidad, porque se atacaría una decisión que no se encuentra en firme, situación que en últimas perjudica al actor y pone en peligro la posibilidad de obtener un pronunciamiento judicial sobre sus pretensiones. Sobre este punto se ha dicho en anterior oportunidad: “Existirán dos actos, el inicial y el que resolvió los recursos de vía gubernativa, lo cual dará lugar a varias situaciones: Que se revoque totalmente el acto administrativo impugnado, en cuyo caso, éste desaparece del ámbito jurídico, subsistiendo únicamente el acto revocatorio; la determinación de dejar sin efectos una decisión anterior de la administración, puede a su vez causarle un daño a un tercero, evento en el cual podrá interponer los recursos de vía gubernativa en su contra y demandarlo posteriormente, sin que en tal caso haya necesidad de citar en su demanda, como acto demandado, aquel que fue objeto de la revocatoria, puesto que precisamente, ya no existe, no es el que produjo el supuesto daño ni es su legalidad la que se cuestiona. A esto es a lo que se refiere el artículo 138, al decir que si el acto fue revocado, solo procede demandar la última decisión. Que

se reforme o confirme el acto administrativo impugnado, caso en el cual la decisión se convierte en una unidad jurídica completa contenida en dos pronunciamientos separados físicamente y expedidos en distinto tiempo pero componentes de un solo querer de la administración, que se torna inescindible. En este caso, el afectado con la decisión de la administración, está en el deber, si pretende que se declare su nulidad por considerarla ilegal, de demandar tanto el acto administrativo definitivo, es decir aquel que finalizó la actuación administrativa resolviendo la cuestión de fondo mediante la creación de una situación jurídica particular, como el acto mediante el cual se resolvió el recurso en su contra, confirmándolo o modificándolo, para que quede correctamente individualizado el acto administrativo objeto de la impugnación judicial. También puede suceder que en el acto que expida la administración para resolver el recurso interpuesto contra una decisión particular, aquella introduzca nuevas determinaciones, no relacionadas con el asunto sometido a su consideración en virtud del recurso, las cuales corresponderán, en tal caso, a un nuevo acto administrativo, respecto del cual el afectado podrá a su vez, agotar vía gubernativa y demandarlo ante la jurisdicción contencioso administrativa, caso en el cual, obviamente, sólo dirigirá sus pretensiones contra ese segundo acto, contentivo de las nuevas disposiciones. Ahora bien, cuando la norma exige que si el acto administrativo fue objeto de recursos, se demande también aquel acto por medio del cual los mismos fueron resueltos, está haciendo referencia a que si fue objeto de recursos el acto definitivo, es decir aquel por medio del cual se culminó la actuación administrativa

y que produjo la creación, transformación o extinción de una situación jurídica particular, que es la decisión que la administración confirmó o modificó a través del segundo acto que expide”. (…). El artículo 138 del Código Contencioso Administrativo, antes de la modificación introducida por el artículo 24 del Decreto 2304 de 1989, establecía: Art. 138.- Individualización de las pretensiones. Cuando se demande la nulidad de un acto se individualizará éste con toda precisión pudiéndose indicar también los actos de trámite o los que fueron modificados o confirmados en la vía gubernativa. De acuerdo con la redacción de la norma, es claro que el legislador en ese momento le dio preponderancia al acto que resolvía los recursos de vía gubernativa. Y en aquellos casos en los