CE-SECCION TERCERA-47001-23-31-000-1996-04901-01(15471)-2006

ACCIÓN DE NULIDAD / COMPETENCIA DEL JUEZ ADMINISTRATIVO /

CONTENIDO DE LA DEMANDA / PRINCIPIO DE JUSTICIA ROGADA /

PRINCIPIO DE JURISDICCIÓN ROGADA / CONCEPTO DE VIOLACIÓN DE LA

NORMA / CONTROL DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

ORDENANZA DEPARTAMENTAL / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO /

REQUISITOS DE LA DEMANDA / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL / ORDENANZA DEPARTAMENTAL / NULIDAD DE LA NORMA / CARGA PROCESAL / DEBERES DE LAS PARTES EN EL PROCESO / EJERCICIO DE LA ACTIVIDAD DE MONOPOLIO RENTÍSTICO / MONOPOLIO ESTATAL DE LICORES No es del caso asumir el estudio en parte del concepto de violación ni en cuanto a la invocación genérica de ordenamientos legales, tal y como lo hizo el actor en relación con la ley 14 de 1983, y menos sobre el cargo que se formule sin determinar las normas sobre las cuales considera se incurrió en violación con el acto demandado cuando se emplea la expresión “y siguientes” que acompaña a otros artículos invocados, tal y como lo hizo luego de advertir la violación expresa de algunos mandatos constitucionales. Tales limitaciones propias de la invocación normativa y del concepto de violación en los juicios en los que se pone en entredicho el acto que se demanda, responden al carácter de rogado de la jurisdicción contencioso administrativa cuando se trata del estudio de la legalidad

de los actos administrativos, en tanto éstos se encuentran cobijados por la presunción del mismo nombre, “de legalidad”, que corresponde desvirtuar a quien está interesado en lograr la nulidad de dicho acto; como lo dice la doctrina “el carácter de presunción legal tiene su importancia procesal, ya que invierte la carga de la prueba; la persona que tiene a su favor una presunción adopta una posición más cómoda que otra que no la tenga, ya que no tiene por qué probar aquellos hechos incluidos en la esfera de la presunción. Esto significa que el recurrente, ante un tribunal contencioso administrativo, deberá probar la ilegitimidad del acto pero no por el juego de la carga de la prueba, sino porque la parte demandada (de la que procede el acto) goza de dicha presunción”. Esa es la razón teleológica de normas como aquella que consagra el contenido de la demanda en los procesos contencioso administrativos que atañen a la legalidad del acto administrativo (…) el juez Contencioso Administrativo es el juez de la legitimidad del acto administrativo frente al bloque de legalidad y al bloque de constitucionalidad, y sólo en caso de encontrar que el acto se apartó de esa normatividad superior, impele en forma consecuencial el retiro del mundo jurídico de ese acto ilegítimo, cuando se trate de la acción de “simple nulidad” y además restablecer el derecho del afectado incluyendo, a más de las veces, el resarcimiento de los perjuicios generados por el daño antijurídico que causó el acto, si se trata de acción de “nulidad y restablecimiento del derecho”, y siempre

que el actor lo haya deprecado. E incluso y frente a los mandatos Constitucionales invocados como violados, el artículo 75 de la Carta Política no se acomoda a la materia de discusión en este juicio, en tanto consagra el manejo del espectro electromagnético (…) Y aunque en el aparte final este artículo hace referencia al deber del Estado de evitar la práctica monopolística de su uso, lo cierto es que el monopolio al que alude este juicio recae sobre licores. Por lo tanto la sala no asumirá el estudio de este mandato constitucional.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 75 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 137 NUMERAL 4 / LEY 14 DE

1983

CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL /

PRETENSIONES DE LA DEMANDA / CONTENIDO DE LA DEMANDA /

COMPETENCIA DEL JUEZ ADMINISTRATIVO / JURISDICCIÓN DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PRINCIPIO DE JURISDICCIÓN ROGADA / PRINCIPIO DE JUSTICIA ROGADA / DEMANDA DE NULIDAD / REQUISITOS DE LA DEMANDA / SUSTENTACIÓN DEL CONCEPTO DE VIOLACIÓN DE LA NORMA / CONTROL DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ORDENANZA DEPARTAMENTAL / PRINCIPIO DE JERARQUÍA NORMATIVA El juez de la legalidad del acto administrativo sólo puede abordar el análisis más allá del planteamiento rogado del actor, como lo venía haciendo la jurisdicción contencioso administrativa sobretodo en aquellos casos de flagrante violación del

debido proceso y del derecho de defensa; la Sala se refiere a cuando se trata de quebranto de, una parte, de derechos fundamentales de aplicación inmediata y, de otra parte, de la incompatibilidad entre la Constitución y la norma demandada (art. 4 C. N.). Resulta útil en este punto la sentencia de la Corte Constitucional C197 de 7 de abril de 1999 que declaró exequible condicionado el numeral 4 del artículo 137 del C. C. A., y que fijó el alcance de esta norma en cuanto la exigencia de la mención de las normas violadas y la explicación de la vulneración, sin que ello obste para que el juez Contencioso Administrativo asuma el estudio de la legalidad del acto en los dos eventos ya mencionados, sin importar que el demandante no haya cumplido con su carga de definir el marco de la violación.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 4 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 137 NUMERAL 4

NOTA DE RELATORÍA: Acerca de la aplicación de las normas por el Juez en el proceso contencioso administrativo, cita: Sentencia de la Corte Constitucional, SU-039 de 1997, M. P. Antonio Barrera Carbonell, C-069 de 1995, M. P.

Hernando Herrera Vergara, C 197 de 1999.

CONTROL DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ORDENANZA

DEPARTAMENTAL / PRINCIPIO DE JERARQUÍA NORMATIVA / CONTROL

JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / DEMANDA DE

NULIDAD / REQUISITOS DE LA DEMANDA / SUSTENTACIÓN DEL

CONCEPTO DE VIOLACIÓN DE LA NORMA / CONTENIDO DEL ACTO

ADMINISTRATIVO

[D]entro de los temas contenidos en la Ordenanza acusada no se da trasgresión a derechos fundamentales de aplicación inmediata, ni incompatibilidad con las normas constitucionales, de conformidad con el artículo 4º de la Carta Política, que le ameriten, como operador jurídico, salirse del límite rogado en la demanda. Para delimitar el estudio, resulta relevante indicar que la violación que se atribuye al acto enjuiciado debe ser de carácter vertical y no de carácter horizontal. Significa esto que las normas que se señalaron como vulneradas por el acto que se acusa deben ser de índole superior, esto es desde el punto de vista jerárquico, sin que sea viable la confrontación de legalidad entre normas o disposiciones del mismo rango; de ahí que sea descalificable que el actor pretenda el estudio de la legalidad de la Ordenanza demandada frente a otra que es del mismo rango jerárquico normativo y por lo tanto la sala por sustracción de materia tampoco puede abordar el estudio de legalidad frente a la Ordenanza 572 de 1987, que se invocó como norma violada, siendo este el argumento contundente para excluirla del estudio, sin desconocer además que procesalmente la demanda no explicó en qué consiste esa violación ni aportó el texto de la norma local, incumpliendo así las previsiones del numeral 4 del artículo 137 del C. C. A., en cuanto hace a la omisión en la explicación de la violación, y del artículo 188 del C. P. C. sobre la prueba de la norma de alcance no nacional.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 188 /

CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 137 NUMERAL 4 /

CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 4

ORDENANZA DEPARTAMENTAL / APLICACIÓN DE LA NORMA /

PREVALENCIA DE LA NORMA CONSTITUCIONAL / EJERCICIO DE LA

ACTIVIDAD DE MONOPOLIO RENTÍSTICO / MONOPOLIO ESTATAL DE

LICORES / CREACIÓN DEL MONOPOLIO RENTÍSTICO / PRINCIPIO DE

COLABORACIÓN ARMÓNICA

[L]a Ordenanza de la Asamblea Departamental demandada, No 7 de 23 de noviembre de 1992, está regida por la Carta Política de 1991, la ley 14 de 1983 y por el decreto ley 1.222 de 1986. Y se hace esta advertencia porque en forma posterior a su expedición aparecieron en el mundo jurídico normas que contienen algunos cambios tanto en materia de monopolios, leyes 223 de 1995 y 788 de 2002, como en contratos de las entidades públicas, ley 80 de 1993, que resultan anacrónicas al caso. La Carta Política de 1991 instituyó el monopolio de toda clase y señaló que es de creación legal, con las características de arbitrio rentístico con la exclusiva finalidad del interés público o social y, en relación con algunos aspectos, lo defirió a la ley aunque con aplicación del principio de colaboración armónica entre las ramas del poder público - ejecutivo y legislativo.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA / LEY 14 DE 1983 / DECRETO LEY 1222 DE 1986

FUNCIONES DE LA ASAMBLEA DEPARTAMENTAL / FACULTADES DE LA

ASAMBLEA DEPARTAMENTAL / FUNCIONES DEL GOBERNADOR /

CELEBRACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN

ADMINISTRATIVA / EJERCICIO DE LA ACTIVIDAD DE MONOPOLIO

RENTÍSTICO / MONOPOLIO ESTATAL DE LICORES / ENTIDAD DEL ORDEN

DEPARTAMENTAL / REESTRUCTURACIÓN DE LA ENTIDAD DEL ORDEN DEPARTAMENTAL / ORDENANZA DEPARTAMENTAL En el ámbito departamental, la autorización para enajenación, inversión, participación o cesión de bienes o rentas departamentales la imparte la Asamblea Departamental, previa iniciativa del Gobernador, tanto para ser proferida como reformada. Así también, otorga la autorización al Gobernador para celebrar contratos. En la generalidad, el Constituyente otorgó al gobierno las competencias para enajenar o liquidar empresas monopolísticas del Estado y otorgar a terceros la empresa monopolística cuando no cumpla los requisitos de eficiencia que determine la ley, y para celebrar contratos; y defirió a la ley de iniciativa gubernamental el establecimiento del régimen propio que prevé la Carta Política para los monopolios, el cual incluye la administración, el control y la explotación de los monopolios rentísticos. De tal suerte que el desarrollo armónico de esas competencias entre el burgomaestre departamental y la Asamblea Departamental evidencian que el monopolio del Departamento será objeto de reglamentación por parte de la Asamblea Departamental, autoridad administrativa que deberá autorizar al Gobernador para efectos de permitir la disposición de las rentas y bienes afectos a la actividad monopólica y para celebrar contratos y el

Gobernador, como máxima autoridad administrativa seccional, llevará a cabo la concreción de los actos para los cuales recibió la autorización. Por lo tanto, le asiste parcialmente razón al demandante en cuanto a los reproches de legalidad que le aduce al numeral 20 del artículo 1º (…) [Norma] que sólo al final de su texto, cuando señala que: “y para tomar otras medidas relacionadas con la ley 14 de 1983 y normas concordantes”, la ordenanza departamental cae en indefinición en la autorización al Gobernador; pero no ocurre lo mismo con el otro aparte del mismo numeral 20, que es expreso en las facultades extraordinarias para el burgomaestre al disponer: “20. Adoptar las medidas que más convengan actualmente al Departamento y dictar los correspondientes actos administrativos, para regular todo lo relacionado con la fabricación, destilación y venta de licores producidos por la Industria Licorera del Magdalena, para establecer las políticas de su comercialización”. Es de resaltar que el aparte ilegal, “y para tomar otras medidas relacionadas con la ley 14 de 1983 y normas concordantes”, lejos de ser una autorización otorgada en debida forma se asemeja a una cláusula general de competencia sobre una materia de excepción, que desde su origen Constitucional es estricta y reservada en su tratamiento y aplicación y frente a la cual ni la Carta Política ni la ley le otorgó a la Asamblea facultad para hacerlo en esos términos.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 336 INCISO 3 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 336 INCISO 7 / CONSTITUCIÓN

POLÍTICA - ARTÍCULO 300

EJERCICIO DE LA ACTIVIDAD DE MONOPOLIO RENTÍSTICO / MONOPOLIO ESTATAL DE LICORES / VIGENCIA DE LA NORMA / APLICACIÓN DE LA NORMA / EFECTOS DE LA NORMA / NORMA ANTERIOR / NULIDAD DE LA

ORDENANZA DEPARTAMENTAL / VIOLACIÓN DE LA NORMA

CONSTITUCIONAL / COMPETENCIA DE LA ASAMBLEA DEPARTAMENTAL /

COMPETENCIA DEL GOBERNADOR / NULIDAD DE LA NORMA / NULIDAD

DEL ACTO ADMINISTRATIVO

[L]uego de la Constitución de 1991, y por regla general ante la ausencia de normas que suplan la ley requerida en el mandato constitucional de monopolio, se hizo necesario acudir a las leyes que antecedieron a la Nueva Carta Política, tales como la ley 14 de 1983 y el decreto ley 1.222 de 1986 , esto es, la llamada legislación preconstitucional como bien lo planteó la Corte Constitucional frente a la subsistencia de éste último decreto ley, al estudiar que no podía entenderse derogado por la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, salvo en aquellas normas que fueran contrarias a ella; así lo plasmó en sentencia C-571 de 8 de junio de 2004 en la cual reiteró su jurisprudencia (…) Esa legislación preconstitucional subsistente otorga el marco jurídico al monopolio de ciertas actividades como el de licores y su manejo dentro del ámbito seccional, a la cual obviamente es necesario acomodarla en su texto a los mandatos constitucionales

de 1991. (…) En consecuencia, bajo la Constitución de 1991 y la legislación preconstitucional subsistente, no es de recibo que la Asamblea Departamental establezca una autorización genérica sin ningún control en su redacción, afectando las disposiciones superiores que prevén ante todo una concurrencia armónica de competencias entre la Asamblea Departamental y el Gobernador, por ser contrario a los mandatos invocados por el demandante, constitucionales y legal. Por lo tanto el numeral 20 del artículo 1º de la Ordenanza 7 de 23 de noviembre de 1992, de la Asamblea Departamental del Magdalena, se anulará.

FUENTE FORMAL: LEY 14 DE 1983 - ARTÍCULO 61 / LEY 14 DE 1983ARTÍCULO 63 / CÓDIGO DE RÉGIMEN DEPARTAMENTAL / CONSTITUCIÓN POLÍTICA NOTA DE RELATORÍA: Acerca de la aplicación de normas anteriores a la constitución política, cita: Sentencia de la Corte Constitucional, C - 571 de 8 de

junio de 2004, M. P. Rodrigo Escobar Gil.

EXTRALIMITACIÓN DE LA FACULTAD REGLAMENTARIA EN LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / ALCANCE DE LA AUTONOMÍA DE LA

ENTIDAD TERRITORIAL / ATRIBUCIONES DE LA ASAMBLEA

DEPARTAMENTAL / FACULTADES DE LA ASAMBLEA DEPARTAMENTAL /

FUNCIONES DE LA ASAMBLEA DEPARTAMENTAL / FACULTAD

EXTRAORDINARIA DEL GOBERNADOR / COMPETENCIA DEL

GOBERNADOR / ENTIDAD DEL ORDEN DEPARTAMENTAL /

REESTRUCTURACIÓN DE LA ENTIDAD DEL ORDEN DEPARTAMENTAL /

PREVALENCIA DE LA NORMA CONSTITUCIONAL La concesión de facultades y autorizaciones extraordinarias y especiales al Gobernador dadas en forma alternativa muestra la indefinición de lo concedido, toda vez que la Asamblea Departamental no determinó la concesión de facultades y autorizaciones en forma precisa, dejando la determinación al Gobernador, cuando la determinación corresponde, por mandato legal, a la corporación administrativa departamental. Basta ver que la concesión dada en forma alternativa fue: o para la transformación en sociedad de economía mixta; o la participación en una entidad descentralizada indirecta; o para la fusión con otras industrias licoreras del país; o para el arrendamiento; o para la venta; o para la privatización, conforme se lee en el numeral 35 del artículo 1º demandado. Se ve por tanto que dicho numeral 35 del artículo 1º de la Ordenanza demandada conculca el artículo 300,9 de la Carta Política y el artículo 60,10 del decreto ley 1.222 de 1986 por la indeterminación o fijación in extenso de una competencia cuyo tratamiento reguló el Constituyente de 1991 bajo especiales y claros presupuestos, como son: o la procedencia de la liquidación de la empresa monopolística o del otorgamiento a terceros del desarrollo de esa actividad “cuando no cumplan los requisitos de eficiencia, en los términos que determine la ley” (inc. 7, art. 336), que presuponen que la autorización para disponer de una empresa que ejerce la actividad del monopolio de licores del Departamento debe responder en forma expresa a cualquiera de esas dos causas y además, dependiendo de cuál de las seis opciones se adopte se deberá concurrir en el

cumplimiento de los requisitos formales y sustanciales que prevé la Constitución y la ley. Si se opta por transformación, participación en otra entidad o fusión deberá adecuarse a los presupuestos de creación, transformación, fusión o supresión de las entidades descentralizadas por servicios, tales como el artículo 300,7 de la Carta Política que determina que por medio de Ordenanza, corresponde a la Asamblea Departamental crear los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta y el artículo 60 numeral 6 del decreto ley 1.222 de 1986, cuyo texto es similar al anterior; o, si se prefiere el arrendamiento, venta e incluso privatización, entonces deberá adecuarse a los parámetros establecidos en el artículo 300,9 de la Carta Política y 60,10 del Código de Régimen Departamental, e incluso al decreto ley 222 de 1983.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE RÉGIMEN DEPARTAMENTAL - ARTÍCULO 60

NUMERAL 10 / DECRETO LEY 22 DE 1983 / CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 300 NUMERAL 9 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 300

NUMERAL 7 / CÓDIGO DE RÉGIMEN DEPARTAMENTAL - ARTÍCULO 60

NUMERAL 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 336 INCISO 7

NOTA DE RELATORÍA: Acerca de la función reglamentaria de las corporaciones de elección popular territoriales, cita: sentencia C-738 de 11 de julio de 2001

Eduardo Montealegre Lynett. NULIDAD DE LA ORDENANZA DEPARTAMENTAL / FINALIDAD DEL ESTADO / VIOLACIÓN DE LA NORMA CONSTITUCIONAL / ESTADO SOCIAL DE DERECHO / DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO / NULIDAD DE LA

NORMA / EXTRALIMITACIÓN DE LA FACULTAD REGLAMENTARIA EN LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / ALCANCE DE LA AUTONOMÍA DE LA

ENTIDAD TERRITORIAL

[A]l observar el contenido del numeral 35 del artículo 1º de la Ordenanza del Magdalena No 7 de 1992, la Asamblea Departamental dejó al arbitrio del Gobernador, sin explicación alguna, la escogencia alternativa de dos facultades constitucionales primigenias de las Asambleas Departamentales, frente a la Industria Licorera del Magdalena: la primera de creación, supresión, fusión de entidad descentralizada por servicios y la segunda facultad de autorización para celebrar contratos, pues ante una Ordenanza de concesión de facultades en forma alternativa, ni siquiera y a términos de la Corte Constitucional, la redacción del numeral demandado35 del artículo 1 ibídemconstituye “el trazado de una serie de normas puntuales y específicas sobre una determinada materia, a saber: el procedimiento interno que se deberá seguir ante los Concejos para obtener la autorización respectiva, los criterios que debe seguir para otorgarla, así como los casos en los cuales tal autorización es necesaria (…) Por consiguiente, ante la trasgresión de las disposiciones constitucionales y legales vistas se afectan, además, los postulados del Estado social de derecho (art. 1 Carta Política), los

fines esenciales del Estado sobre todo en el deber de protección de las personas (art. 2 ib); también se desdibuja la naturaleza de la autonomía de las entidades territoriales y en concreto de los Departamentos (arts. 287 y 298 ib) y por lo tanto la sentencia del Tribunal Administrativo del Magdalena se revocará para en su lugar proceder a declarar la nulidad parcial del numeral 20 y la nulidad total del numeral 35 del artículo 1º de la Ordenanza 7 de 23 de noviembre de 1992 expedida por la Asamblea Departamental del Magdalena. Por último y en atención a que en los apartes demandados de la Ordenanza son ilegales desde el punto de vista sustancial del contenido de las disposiciones, es innecesario abordar el análisis del punto formal de si en realidad las facultades que la Asamblea le otorgó al Gobernador fueron o no pro tempore.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 287 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 298 / CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 1 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 2

NORMA DEMANDADA: APARTE DEL NUMERAL 20 DEL ARTICULO 1 DE LA ORDENANZA 7 DE 23 DE NOVIEMBRE DE 1992 DE LA ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEL MAGDALENA (ANULADA) / NUMERAL 35 DEL ARTICULO 1 DE LA ORDENANZA 7 DE 23 DE NOVIEMBRE DE 1992 DE LA

ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEL MAGDALENA (ANULADA)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejera ponente: MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ

Bogotá D. C., primero (1) de marzo de dos mil seis (2006) Radicación número: 47001-23-31-000-1996-04901-01(15471)

Actor: CARLOS NARANJO FLOREZ

Demandado: DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA

Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD

I. Corresponde a la Sala, en virtud de la prelación de fallo para asuntos de simple nulidad en única instancia (Acta 15 de 5 de mayo de 2005), decidir el recurso de apelación que interpuso la parte demandante frente a la sentencia denegatoria de las pretensiones, de 9 de marzo de 1998, que profirió el Tribunal Administrativo del Magdalena dentro de la acción de simple nulidad contra apartes de la Ordenanza 7 de 23 de noviembre de 1992 expedida por la

Asamblea Departamental del Magdalena.

II. ANTECEDENTES PROCESALES:

A. DEMANDA El ciudadano CARLOS EDUARDO NARANJO FLÓREZ instauró demanda de simple nulidad el 30 de julio de 1996, ante la Oficina Judicial de Santa Marta, contra los NUMERALES 20 y 35 del ARTÍCULO PRIMERO de la Ordenanza 7 de 23 de noviembre de 1992 que expidió la Asamblea Departamental del Magdalena

(fols. 2 a 7).

1. PRETENSIONES: “1. Es nulo el artículo PRIMERO de la Ordenanza del 23 de noviembre de 1992, expedida por la Asamblea Departamental del Departamento del Magdalena.

2. Es nula la Ordenanza No. 7 de noviembre 23 de 1992, en forma fundamental

en su artículo PRIMERO, en sus numerales 20 y 35, expedida por la Asamblea Departamental del Magdalena y sancionada por el Presidente de dicha Corporación.

3. Como consecuencia de la declaración precedente el Departamento del Magdalena debe inaplicar dicho acto administrativo y dar por terminados los contratos suscritos con fundamento en dicha disposición.

4. Darle aplicación a la sentencia en los términos de los artículos 176, 177 y 178 del C. C. A.” (fol. 2).

2. HECHOS:

“1. La Asamblea Departamental del Magdalena, aprobó la Ordenanza No. 7 de 1992, ‘Por la cual se conceden facultades y autorizaciones extraordinarias y especiales al Gobernador del Departamento y se dictan otras disposiciones’, y procedió a delegar en el representante legal del ente territorial departamental algunas facultades especiales dentro de la estructura administrativa, las cuales, para el caso que nos interesa, fueron las siguientes: ‘ARTÍCULO PRIMERO: De conformidad con los artículos 300 numeral 9 de la Constitución Nacional y 60, numeral 10 del decreto ley 1.222 de 1986, concédense facultades y autorizaciones extraordinarias y especiales al Gobernador del Departamento, para que pueda: (...)

20. Adoptar las medidas que más convengan actualmente al Departamento, y dictar los correspondientes Actos Administrativos, para regular todo lo relacionado con la fabricación, destilación y venta de licores producidos por la Industria Licorera del Magdalena, para restablecer las políticas de su comercialización, y para tomar otras medidas relacionadas con la ley 14 de 1983, y normas concordantes...

35. Respecto de la Industria Licorera del Magdalena, determinar, ordenar o

disponer, alternativamente: a. Su transformación en sociedad de economía mixta. b. Su participación en una entidad descentralizada indirecta. c. Su fusión con otras industrias licoreras del país. d. Su arrendamiento e. Su venta f. Su privatización g. Su supresión’.

2. Obsérvese así mismo que en los diversos numerales de dicha Ordenanza se dan facultades extraordinarias absolutamente genéricas, es más, se trasladan las funciones de la Asamblea al Gobernador, v. gr.

a. Se dan facultades para crear o participar en cualquier tipo de sociedad o entidad (numeral 3 y 4). b. Para expedir cualquier tipo de disposiciones relacionadas con el desarrollo económico (numeral 5 y 6). c. Para expedir o modificar un nuevo estatuto orgánico de presupuesto (numeral 7). d. Para modificar todos los códigos departamentales, v.gr. el de policía, fiscal, disciplinario, de rentas, contratos, represión al contrabando (numeral 8). e. De compilar normas legales sobre derechos y prestaciones sociales de los empleados públicos y los trabajadores oficiales (numeral 9). f. Celebrar convenios con cualquier entidad con el fin de obtener el mejoramiento de los servicios a cargo del departamento (numeral 10). g. Asociarse con los municipios en cualquier forma con el objeto de elaborar planes de desarrollo urbano o regional y para organizar el mejoramiento de los servicios públicos (numerales 15 y 16). h. Dictar disposiciones para que el Departamento ejerza funciones administrativas de la acción municipal (numeral 17).

1. Celebrar convenios interadministrativos con el fin de mejorar los servicios

públicos (numeral 19). j. Para asociarse en cualquier forma para la construcción de un centro administrativo comercial (numeral 23). k. Celebrar convenios o contratos con cualquier ente público o privado sin sujeción a las normas fiscales vigentes para prevenir inundaciones o cualquier calamidad pública (numeral 24). En fin, la única facultad genérica que tal vez se escapó de semejante delegación, fue la de autorizar al Gobernador para expedir los actos administrativos que fueren necesarios para nombrar sus juntas directivas y organizar la agenda recreacional por dos años, al quedar cesante en sus funciones los diputados.

3. El 23 de noviembre de 1992. el Gobernador del Departamento en asocio de sus secretarios sanciona la mencionada Ordenanza.

4. En definitiva, el acto es ilegal porque contraría los preceptos supralegales (fols. 2 a 4).

C. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN: Se indicaron como vulneradas las siguientes disposiciones: De la CONSTITUCIÓN POLÍTICA: los artículos 1, 2, 75, 287, 298, 300 numeral 9 y 336 y siguientes; la LEY 14 DE 1983; del DECRETO LEY 1.222 DE 1986 el artículo 60,10; y la ORDENANZA 572 DE 1987.

El concepto de violación, que se ampliará en la parte considerativa de este proveído, se sustentó, en términos generales, como se reseña a continuación: Acusó como conductas concretas de quebranto de las normas superiores la falta de competencia para regular y ceder el monopolio de licores y la falta de

especificidad en la autorización del Gobernador para contratar los asuntos relaciones con la Licorera del Magdalena. Advirtió que estas dos competencias no fueron reguladas en debida forma por la ley 14 de 1983, y, por ende, sólo se permite el monopolio del Estado sobre la industria de licores, a través de los Departamentos. Y destacó que las Asambleas Departamentales sólo pueden delegar facultades extraordinarias al Gobernador en forma precisa y pro tempore, condiciones que no observó la Asamblea Departamental del Magdalena al expedir la Ordenanza 7 de 1992, en cuanto hace a la materia concreta del monopolio de licores que prevén los numerales 20 y 35 del artículo primero de dicho acto, pues las facultades extraordinarias dadas al Gobernador fueron de índole genérica (fols. 4 a 6).

D. TRÁMITE PROCESAL:

1. El A Quo admitió la demanda y negó la suspensión provisional porque la solicitud de la medida cautelar no se sustentó, toda vez que el demandante no hizo juicio lógico dialéctico entre el acto demandado y las normas superiores que dijo infringidas prima facie, sin que sea viable hacer uso de la argumentación de violación de la demanda porque “el artículo 152 del C. C. A., emplea la inflexión verbal ‘sustente’ la cual no existía en la legislación anterior (ley 167 de 1991) ya que las razones consignadas en el capítulo atinente al concepto de violación apuntan a la sentencia misma. En cambio, la medida provisoria como excepción que es del principio de la legalidad es un instituto que el juzgador debe

instrumentar con cuidado sumo y por ello, para que sea posible su decreto es necesario que previamente se ajuste a todos y cada uno de los requisitos de forma y de fondo señalados en el Estatuto Procesal en cita”. Y ordenó notificar a los señores Agente del Ministerio Público, Gobernador, y Presidente de la Asamblea Departamental del Magdalena, diligencias que con respecto a éstos dos últimos se surtieron los días 1 y 7 de octubre de 1996 (fols. 53 a 57, 60 y 61).

2. AL CONTESTAR LA DEMANDA el Departamento del Magdalena se opuso a las pretensiones y dijo que “no es cierto que se vulneró la premisa relativa a que las facultades deben ser precisas y pro tempore; en razón de que el artículo 3° de la Ordenanza 7 de 1992 reza lo siguiente: ‘las facultades y autorizaciones de que trata esta Ordenanza le conceden al Gobernador del Departamento hasta el 30 de septiembre de 1993 o hasta que la ley determine la iniciación de nuevas sesiones ordinarias’”; es decir que la Asamblea Departamental sí señaló la fecha para que el Gobernador hiciera uso de las facultades y no existió acto administrativo expedido con violación al plazo.

Y en relación con las facultades otorgadas, en el numeral 35 del artículo 1o de la Ordenanza, concluyó que la voluntad de la Asamblea se concedió para que el Gobernador adoptara, frente a la industria Licorera del Magdalena, cualquiera de las modalidades consagradas en los siete literales “entendiendo que la Ordenanza No. 7 de 1992, por tener carácter general, como cualquiera norma

nacional, no debe ser casuística, ni registrar circunstancias particulares o precarias en su ordenamiento; ya que su esencia es la generalidad y mal puede exigírsele a la Asamblea que defina los pasos que vaya a realizar el señor Gobernador para materializar sus facultades, máxime cuando estos procedimientos se encuentran reglados en claras disposiciones legales, convirtiendo el