CE-SECCION TERCERA-47001-33-33-004-2016-00041-01(59235)-2017

CONFLICTO DE COMPETENCIA - Accede, resuelve. Caso competencia por factor territorial por supuesta derogatoria de norma procesal / COMPETENCIA DE JUZGADO DE ORALIDAD / COMPETENCIA - Factor territorial / VIGENCIA DE LA LEY EN EL TIEMPO - Ley 1437 y ley 678: No se contrarían sino se complementan / INTERPRETACIÓN DE LA LEYArmonización y complementación entre normas procesales De conformidad con lo señalado en precedencia, resulta claro que no le asiste razón al Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Santa Marta para alegar su falta de competencia territorial por considerar que la ley 678 de 2001 se encuentra derogada, pues si a bien se tiene que el artículo 309 de la ley 1437 de 2011 prescribe: “deróganse a partir de la vigencia dispuesta en el artículo anterior todas las disposiciones que sean contrarias a este Código (…)”, como se mencionó anteriormente, la ley 678 no es contraria al Estatuto Procesal, sino que por el contrario, se complementan, por ende, esta norma de carácter especial sigue ordenando su cumplimiento.

FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 309

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Bogotá D.C., diez (10) de julio de dos mil diecisiete (2017).

Radicación número: 47001-33-33-004-2016-00041-01(59235)

Actor: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL

Demandado: SERGIO RODRÍGUEZ GÓMEZ

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN (AUTO) Temas: CONFLICTO DE COMPETENCIA Procede el Despacho a desatar el conflicto negativo de competencias suscitado entre el Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo de Circuito Judicial de Bogotá y el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Santa Marta, para conocer del medio de control de repetición seguido por la Nación – Ministerio de Defensa contra el señor

Sergio Rodríguez Gómez.

ANTECEDENTES

1. La Nación – Ministerio de Defensa Nacional, por medio de apoderada y en ejercicio del medio de control de repetición, mediante escrito fechado el día 28 de agosto de 2014, instauró demanda contra el señor Sergio Rodríguez Gómez, solicitando se le responsable por la condena impuesta en sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Santa Marta, de fecha 12 de noviembre de 2009, posteriormente modificada por sentencia del Tribunal Administrativo de Magdalena, mediante sentencia de 26 de octubre de 2011, por habérsele condenado al pago de la suma de sesenta y cuatro millones doscientos setenta y dos mil pesos (64.272.000), más intereses comerciales, a causa de los perjuicios ocasionados por las lesiones personales sufridas por el soldado regular Orlando David Barranco, herido con arma de fuego de dotación, disparada por su superior Sergio Rodríguez Gómez. (Fls 41 a 48, C.1).

2. Luego de ser suprimido el Juzgado Catorce (14) Administrativo de

Descongestión del Circuito de Bogotá, el caso le fue asignado al Juzgado Sesenta y Cinco (65) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., para avocar conocimiento, el cual, en providencia de 11 de abril de 2016, aduce que no es competente para conocer del mismo y ordena remitirlo al Juzgado Cuarto (4) Administrativo del Circuito Judicial de Santa Marta. (Fl. 174, C.P).

3. Mediante providencia de 4 de abril de 2017, el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Santa Marta argumenta que la competencia para conocer del asunto le corresponde al Juzgado Administrativo Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá y no a él, por tal razón declara su falta de competencia, propone conflicto de competencia entre ambos juzgados y ordena remitir el proceso a ésta Corporación, para la resolución del conflicto.

CONSIDERACIONES

1. De conformidad con lo dispuesto en el inciso primero del artículo 158 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado será competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre “los Tribunales Administrativos y entre éstos y los jueces administrativos de diferentes distritos judiciales. Cuando una Sala o sección de un tribunal o un juez administrativo declarare su incompetencia para conocer de un proceso por considerar que corresponde a otro Tribunal o a un juez administrativo de otro distrito judicial, ordenará remitirlo a este, mediante auto contra el cual sólo procede el recurso de reposición. Si el tribunal o juez que recibe el expediente también se declara incompetente, remitirá el proceso al Consejo de Estado para

que decida el conflicto.” Siendo este el supuesto de hecho del sub judice, al haberse propuesto conflicto negativo de competencia por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Santa Marta contra el Juzgado Administrativo Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, por la tramitación del proceso de repetición promovido por la Nación – Ministerio de Defensa contra Sergio Rodríguez Gómez, corresponde a esta Corporación avocar el conocimiento del presente asunto. Así las cosas, el Despacho encuentra que el conflicto propuesto se contrae a dilucidar si se configura o no la falta de competencia territorial invocada por los aludidos juzgados y de contera, cuál de ellos resulta competente para conocer de la causa que se debate en sede de repetición, a la luz de la normatividad vigente.

2. Es preciso recordar que el atributo de la competencia, en general, debe ser entendido como la posibilidad que tiene una determinada persona, esto es, un órgano público o un particular de proferir o realizar un acto con eficacia normativa reconocida por el ordenamiento jurídico superior, previa sujeción a determinados requerimientos. Así lo ha reflejado Kelsen al decir que “Cuando una norma califica el acto de cierto individuo como supuesto jurídico o consecuencia de derecho, esto significa que sólo ese individuo es ‘capaz’ de realizar dicho acto; o sea que sólo él es ‘competente’ para realizarlo (usado el término en un sentido más amplio).”1 De manera que las consecuencias de contar o no con esta atribución repercutirán en el ejercicio de la actuación desplegada por el órgano, pues “sólo si este individuo

capaz y competente realiza o deja de realizar el acto, pueden producirse la acción o la omisión que de acuerdo con la norma constituyen la condición o la consecuencia jurídicas”2. En esta misma línea, esta Corporación ha dicho que la incompetencia, en materia procesal, es “la falta de poder legal para tomar esas decisiones o proferir providencias necesarias o inherentes a la actividad administrativa o jurisdiccional”3. En otras palabras, 1 KELSEN, Hans. Teoría General del Derecho y del Estado. 2° edición, 1958. Universidad Nacional Autónoma de México. Pág. 106. 2 KELSEN, Hans. Ibíd.. pág. 106. 3 “Si en estricto sentido la competencia se refiere solo a la aptitud para tomar decisiones, o sea emitir actos jurídicos, se tiene que la incompetencia es la falta de poder legal para tomar esas decisiones o proferir providencias necesarias o inherentes a la actividad administrativa o jurisdiccional.” Consejo de Estado, Sección Segunda, C.P.: Samuel Buitrago Hurtado. Auto de 31 de julio de 1980. el no contar con el requisito de competencia es un evento de nulidad procesal de lo actuado por la respectiva autoridad judicial4.

3. La Ley 678 de 2001 "Por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición" en su artículo 7 dispuso: "ARTÍCULO 7o. JURISDICCIÓN Y COMPETENCIA. La jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de la acción de repetición. Será competente el juez o tribunal ante el que se tramite o se haya tramitado el

proceso de responsabilidad patrimonial contra el Estado de acuerdo con las reglas de competencia señaladas en el Código Contencioso Administrativo." Cuando la reparación patrimonial a cargo del Estado se haya originado en una conciliación o cualquier otra forma permitida por la ley para solucionar un conflicto con el Estado, será competente el juez o tribunal que haya aprobado el acuerdo o que ejerza jurisdicción territorial en el lugar en que se haya resuelto el conflicto. (…)” (Resaltado propio) Por su parte, el numeral 8° del artículo 155 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, previno que: "Artículo 155. Competencia de los jueces administrativos en primera instancia. Los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (...)

8. De las acciones de repetición (sic) que el Estado ejerza contra los servidores o ex servidores públicos y personas privadas que cumplan funciones públicas, incluidos los agentes judiciales, cuando la cuantía no exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes y 4 Debe decirse que en el marco de la teoría del derecho el concepto de competencia y la naturaleza de las reglas que sobre ésta se profieren resultan siempre de interés y amplia discusión. Así, vale la pena traer, por lo menos, dos contribuciones de la teoría jurídica a este tema.

El primero de ellos es la postura de HLA Hart en torno a la determinación de las reglas de competencia (de adjudicación) como reglas secundarias, teniendo como particularidad distintiva el hecho de que se trata de

normas que “facultan a determinar, en forma revestida de autoridad, si en una ocasión particular se ha trasgredido una regla primaria. (…) Además de identificar a los individuos que pueden juzgar, tales reglas definen también el procedimiento a seguir.” H.L.A. HART. El concepto de Derecho. 3ª edición, 2ª reimpresión,

2012. Buenos Aires, Abeledo Perrot. Pág. 120. Es de interés resaltar que la trasgresión o desconocimiento de este tipo de reglas es caracterizada por el autor inglés como nulidad, así no se puede asimilar como “un castigo establecido por una regla para que uno se abstenga de las actividades que la regla prohíbe (…) simplemente dichas reglas no le acuerdan reconocimiento jurídico.” HLA Hart. El concepto de derecho. Ob.

Cit. Pág. 43. Por último, Atienza y Manero, califican a las reglas de competencia o aquellas que confieren poderes como de carácter constitutivo que no participan de la categoría de normas deónticas: “el “poder” de una regla que confiere poder es el de alcanzar determinados resultados normativos por el hecho de que, dadas ciertas circunstancias, efectuamos una acción que, por otro lado, puede estar permitida, ser obligatoria o estar prohibida; lo opuesto a poder, en este segundo caso, es ser incompetente, es decir, no tener capacidad para producir un determinado resultado normativo; y, finalmente, las reglas que confieren poder no pueden tampoco incumplirse, pero no por la razón por la que no pueden incumplirse las permisiones, sino porque ellas no son normas deónticas: lo único que cabe con las reglas que confieren poder es usarlas con éxito o

no.” ATIENZA, Manuel y RUIZ MANERO, Juan. Las piezas del derecho. Teoría de los enunciados jurídicos. 2ª edición, 2004. Barcelona, Ariel. Pág. 99. cuya competencia no estuviere asignada al Consejo de Estado en única instancia.(…)". (Resaltado propio) Como se observa de las normas transcritas, en primer término, la Ley 678 de 2001 reguló la competencia de los jueces de la república para conocer de las acciones de repetición adelantadas por el Estado contra sus servidores o ex servidores públicos, haciéndola radicar en cabeza de aquella autoridad judicial, juez o tribunal, que hubiere conocido del proceso por cuya condena se ejercía la repetición. Adicionalmente dispuso que, cuando dicho proceso no culminara con una sentencia condenatoria sino mediante conciliación o cualquier otro mecanismo de autocomposición o heterocomposición para la solución de conflictos, sería competente el juez o tribunal que haya aprobado el acuerdo o ejercido jurisdicción territorial en el lugar en que se haya resuelto el conflicto, según el caso. En este orden de ideas, la Ley 678 de 2011 reguló la competencia para conocer de las repeticiones del Estado, de un lado, en función del factor objetivo, en razón a la materia o naturaleza del pleito, y de otro lado, en función del factor territorial. En otras palabras, la referida Ley atribuyó el conocimiento del asunto al funcionario judicial que hubiere conocido del proceso primitivo, es decir, tomó en consideración la naturaleza de la repetición para atribuirla al mismo Juez que hubiere impuesto la condena, aprobado el acuerdo conciliatorio o estuviere

tramitando el proceso de responsabilidad estatal; y en cuanto a los mecanismos de autocomposición distintos a la conciliación, o heterocomposición con exclusión del arreglo judicial de la controversia, limitó la competencia territorial para el conocimiento de las repeticiones públicas al funcionario judicial que ejerza jurisdicción en la misma circunscripción territorial en que se hubiere resuelto el conflicto. Con todo, la norma dispuso que la competencia material atribuida a los jueces para el conocimiento de las repeticiones, se asignaría “de acuerdo con las reglas de competencia señaladas en el Código Contencioso Administrativo [entiéndase, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo]”, razón por la cual las reglas dispuestas en una y otra norma, deben interpretarse, a juicio del Despacho, de manera armónica y sistemática para la determinación de la competencia. Es así como los artículos 152 y 155 del C.P.A.C.A integraron el contenido normativo del artículo 7º de la Ley 678 de 2001, al incluir un factor adicional para la determinación de la competencia en materia de repeticiones del Estado: el factor objetivo en consideración a la cuantía. De conformidad con los artículos mencionados, serán competentes para conocer de las repeticiones del Estado contra sus funcionarios o ex funcionarios públicos, y contra los particulares que ejerzan funciones públicas, los Tribunales Administrativos de Distrito Judicial en primera instancia, en aquellos casos en que la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Y los Juzgados Administrativos, conocerán así mismo de tales medios

de control en primera instancia, cuando la cuantía del asunto no supere dicho monto. Contrastadas las disposiciones de la Ley 1437 de 2011 con las contenidas en la Ley 678 de 2001, forzoso resulta concluir que, en vez de excluirse unas y otras, ellas se complementan de manera armónica y sistemática, pues regulan factores distintos para la determinación de la competencia externa de los funcionarios judiciales. A lo que cabe agregar que mal podría concluirse que las reglas de competencia establecidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo derogaron las normas contenidas en la Ley 678 de 2011, puesto que, si bien aquel estatuto procesal es posterior a esta ley, la ley general aún cuando sea posterior no tiene la virtualidad jurídica de derogar la ley especial anterior, conforme al aforismo “lex specialis derogat legi generali”. Así entonces, a juicio del Despacho, con las modificaciones introducidas por el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la competencia para conocer de los medios de control de repetición promovidos por el Estado, quedó así: Cuando el pago hecho por el ente público provenga de una sentencia condenatoria o una audiencia de conciliación, conocerá el mismo Juzgado Administrativo que haya conocido del proceso primitivo o que haya aprobado el acuerdo conciliatorio, siempre que la cuantía del asunto no exceda los 500 salarios mínimos mensuales vigentes. Si la cuantía de la repetición excede dicho monto, el mismo Juzgado Administrativo que conoció del proceso primitivo ya no será competente para conocer del medio de control, sino el respectivo Tribunal Contencioso Administrativo que sea superior jerárquico de aquél.

En este último caso, debe aclararse, la competencia atribuida por la Ley 678 de 2001 se limitará a señalar la circunscripción territorial de la competencia para conocer de las repeticiones, de suerte que resulte competente el juez o tribunal que ejerza jurisdicción en el mismo distrito judicial de aquel que conoció del proceso primitivo y sea su superior jerárquico, como quedó dicho, máxime si se tiene en cuenta que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo nada dijo sobre la competencia territorial de los juzgados en materia de repetición. Así mismo, si quien conoció del proceso primitivo o aprobó el acuerdo conciliatorio fue un Tribunal Contencioso Administrativo será competente para conocer de la acción de repetición si la cuantía excede los 500 salarios mínimos mensuales vigentes; pero si por razón de la cuantía corresponde el conocimiento de la repetición a los Juzgados Administrativos, será el inferior jerárquico de aquél el competente para conocer del medio de control, pues como se dijo, la regla de competencia dispuesta en la Ley 678 de 2001 se limitará a señalar la circunscripción territorial de la competencia para conocer de la repetición. Finalmente, cuando el pago hecho por el ente público provenga de un mecanismo de autocomposición distinto al de la conciliación, o heterocomposición sin la intervención del aparato jurisdiccional del Estado, será competente para conocer del medio de control de repetición el juez o tribunal que tenga jurisdicción en el lugar en que el conflicto fue resuelto –factor territorialen consideración a la cuantía –factor objetivo-. Así, conocerá el Juzgado Administrativo con jurisdicción

en el territorio en que fue resuelto el conflicto siempre que la cuantía de la repetición sea inferior de los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Si la cuantía es superior, conocerá el respectivo Tribunal Contencioso Administrativo con jurisdicción en el territorio en que fue resuelto el conflicto.

4. En el sub judice, el Juzgado Sesenta y Cinco del Circuito de Bogotá se declara incompetente para conocer de la acción de repetición instaurada por la Nación – Ministerio de Defensa contra Sergio Rodríguez Gómez, pues a su juicio, carece de competencia territorial para ello, en la medida en que el juez que profirió la sentencia condenatoria de primera instancia, debe ser quien conozca del Medio de Control Repetición, resultando así competente el Juzgado Cuarto Administrativo

Oral de Santa Marta. Por su parte, el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Santa Marta alega que la Ley 678 de 2001 fue derogado por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por tal motivo se debe aplicar el artículo 156, numeral 6 del Estatuto Procesal, el cual se refiere a la facultad que tiene el demandante para interponer demanda de reparación directa en el lugar donde se produjeron los hechos, las omisiones o las operaciones administrativas, o por el domicilio o sede principal de la entidad demandada a elección del demandante, y afirma que, al haberse interpuesto la demanda en Bogotá, la parte demandante hizo elección de la segunda posibilidad, razón por la cual propone ante esta Corporación el respectivo conflicto negativo de competencias. Visto el expediente, se observa que el proceso de reparación directa promovido

por Orlando David Barranco Noriega y otros contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejercito Nacional, con ocasión de las lesiones causadas por arma de fuego de dotación de las Fuerzas Militares causadas a Orlando David Barranco Noriega, fue conocido en primera instancia por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Santa Marta. Como consecuencia de dicha tramitación, una vez surtidos los trámites de la primera y segunda instancia, el Tribunal del Magdalena resolvió, en sentencia de 19 de octubre de 2011, confirmar la sentencia proferida por el ad quo, condenando al Estado (Fl. 7 a 35, C.1). Finalmente, de conformidad con lo señalado en precedencia, resulta claro que no le asiste razón al Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Santa Marta para alegar su falta de competencia territorial por considerar que la ley 678 de 2001 se encuentra derogada, pues si a bien se tiene que el artículo 309 de la ley 1437 de 2011 prescribe: “deróganse a partir de la vigencia dispuesta en el artículo anterior todas las disposiciones que sean contrarias a este Código (…)”, como se mencionó anteriormente, la ley 678 no es contraria al Estatuto Procesal, sino que por el contrario, se complementan, por ende, esta norma de carácter especial sigue ordenando su cumplimiento. Con todo, resulta pertinente agregar que, el Juzgado Sesenta y Cinco del Circuito de Bogotá acierta al citar el artículo 7 de la ley 678 de 2011 donde se afirma que “será competente el juez o tribunal que haya aprobado el acuerdo o que ejerza

jurisdicción territorial en el lugar que se haya resuelto el conflicto”, máxime si se tiene en cuenta que al haberse corrido traslado a las partes del conflicto negativo de competencia, el demandante nunca se pronunció sobre el lugar donde quería que se llevara el proceso. En mérito de lo expuesto,

RESUELVE PRIMERO: DECLÁRESE que el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Santa Marta resulta competente para conocer de la demanda instaurada por la Nación – Ministerio de Defensa en ejercicio del medio de control de repetición seguido en contra de Sergio Rodríguez Gómez, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: En firme el presente auto, REMÍTASE el expediente al Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Santa Marta para que avoque el conocimiento del asunto y resuelva lo de su competencia.

TERCERO: COMUNÍQUESE el contenido de esta providencia al Juzgado Sesenta

y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA