CE-SECCION TERCERA-50001-23-31-000-1994-04557-01(16742)-2009

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA

CAUSA / LEGITIMACIÓN DE HECHO / LEGITIMACIÓN MATERIAL / DIFERENCIA ENTRE LEGITIMACIÓN DE HECHO Y LEGITIMACIÓN MATERIAL / PRUEBA / ANÁLISIS DE LA PRUEBA / INEXISTENCIA DE LA PRUEBA Esta Corporación ha diferenciado entre la legitimación de hecho y la legitimación material en la causa. La primera se refiere a la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal, es decir, se trata de una relación jurídica nacida de la atribución de una conducta en la demanda y de la notificación del libelo inicial al demandado, de manera que quien cita a otro y le endilga la conducta, actuación u omisión que dan lugar a que se incoe la acción, está legitimado de hecho por activa y aquél a quien se cita y se le atribuye la referida acción u omisión, resulta legitimado de hecho y por pasiva, después de la notificación del auto admisorio de la demanda. Por su parte, la legitimación material en la causa alude a la participación real de las personas en el hecho que origina la presentación de la demanda, independientemente de que dichas personas no hayan demandado o que hayan sido demandadas. De ahí que la falta de legitimación material en la causa, por activa o por pasiva, no enerve la pretensión procesal en su contenido, como sí lo hace una excepción de fondo, pues, como lo ha precisado la Sala, (…) En consecuencia, el análisis sobre la legitimación material en la causa se contrae a dilucidar si existe, o no, relación real

de la parte demandada o de la demandante con la pretensión que ésta formula o la defensa que aquella realiza, pues la existencia de tal relación constituye condición anterior y necesaria para dictar sentencia de mérito favorable a una o a otra.(…)Así las cosas, lo que primero debió demostrar la demandante, era que había obtenido de las autoridades competentes, la licencia para funcionar y prestar el servicio educativo, acto administrativo en el que apareciese su nombre en las calidades a las que se hizo referencia en la demanda, como de fundadora, propietaria y rectora, documento que no fue aportado. (…) la legitimación en la causalegitimatio ad causamse refiere a la posición sustancial que tiene uno de los sujetos en la situación fáctica o relación jurídica de la que surge la controversia o litigio que se plantea en el proceso y de la cual según la ley se desprenden o no derechos u obligaciones o se les desconocen los primeros o se les exonera de las segundas. Es decir, tener legitimación en la causa consiste en ser la persona que, de conformidad con la ley sustancial, se encuentra autorizada para intervenir en el proceso y formular o contradecir las pretensiones contenidas en la demanda por ser sujeto activo o pasivo de la relación jurídica sustancial debatida objeto de la decisión del juez, en el supuesto de que aquélla exista. Es un elemento de mérito de la litis y no un presupuesto procesal. En contraste, la legitimación en el proceso -legitimatio ad processumse refiere a la capacidad jurídica procesal de las partes, esto es, atañe a la aptitud legal de los sujetos para comparecer y actuar en el

proceso y a su debida representación como partes en el mismo; por ello, sí constituye un presupuesto procesal y su falta configura un vicio de nulidad que compromete el procedimiento y la sentencia que llegue a dictarse (…) la inexistencia de prueba sobre la condición de la que se pretende derivar la falla del servicio imputada a la entidad demandada, impide a la Sala adentrarse en el estudio de los elementos estructurales de la responsabilidad deprecada y en consecuencia, al faltar la legitimación en la causa, por activa, se impone una decisión absolutoria.

NOTA DE RELATORÍA: Ver, por ejemplo, la sentencia de la Sección Tercera: De 15 de junio de 2000, exp. 10171; sentencia del 28 de abril de 2005, exp. 14178, sentencia de 31 de octubre de 2007, exp. 13503. Sentencia del 20 de septiembre de 2001, exp. 10973. Sentencia del 20 de septiembre de 2001, exp. 10973. sentencia del 23 de abril de 2008, exp. 16271, Sección Primera, providencia del 25 de abril de 1996, exp. 3576.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejera ponente: MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de febrero de dos mil nueve (2009) Radicación número: 50001-23-31-000-1994-04557-01(16742)

Actor: MARINA ROBAYO DE LOPEZ

Demandado: DEPARTAMENTO DEL META Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Decide la Sala el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia de 23 de febrero de 1999, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda y se condenó en costas a la parte actora.

I. ANTECECEDENTES

1. Demanda Mediante demanda presentada el 20 de septiembre de 1994, la señora Marina Robayo de López, en ejercicio de la acción de reparación directa, solicitó que se declarara al Departamento del Meta responsable por los daños y perjuicios patrimoniales y extrapatrimoniales que se le ocasionaron, en su condición de propietaria y rectora del Colegio San Bartolomé de Villavicencio con las siguientes omisiones y hechos: a) No haber incluido a dicha institución en el programa presidencial “paces”; b) negarse a recibir y tramitar los diplomas de bachilleres de la promoción 1991; c) negar la aprobación del bachillerato abierto y a distancia; d) asesorar a estudiantes y padres de familia morosos para que demandaran al Colegio; e) haberse adelantado investigación disciplinaria que culminó con la resolución 001 de 2 de septiembre de 1992 mediante la cual se sancionó al Colegio con la cancelación de la licencia de funcionamiento, se le ordenó devolver los dineros cobrados en exceso y se inhabilitó a la rectora para participar en la creación, constitución o dirección de Institutos Docentes durante 5 años, acto que sin embargo fue revocado por la Junta Nacional de Matrículas y Pensiones del

Ministerio de Educación Nacional; y, f) abstenerse de conceder licencia para la creación de la Escuela de Salud San Pedro Claver que había sido tramitada ante el Ministerio de Salud, entidad que había expedido concepto favorable para ello (folios 155 a 171 cuaderno 1).

2. Admisión y trámite

a. La demanda se admitió el 30 de septiembre de 1994 (folio 172). En la contestación a la misma el Departamento del Meta manifestó que algunos hechos no le constan y que los demás deben probarse, y solicitó que se nieguen las pretensiones “por cuanto no hay claridad en las mismas y por lo tanto no se sabe cuál daño se causó, sino (sic) cumplieron los lineamientos jurídicos” (folios 182 a 184 cuaderno 1). b. Vencido el período probatorio y fracasada la audiencia de conciliación, el 20 de enero de 1998 se corrió traslado a las partes para alegar y al representante del Ministerio Público para conceptuar, término dentro del cual no se presentó ningún escrito (folios 50, 63 y 66 cuaderno 2).

3. Sentencia de primera instancia El Tribunal puso de presente que la parte actora no demostró la existencia jurídica del Colegio San Bartolomé -antes Mary Roben torno al cual gira el conflicto que motivan las reclamaciones, ni se demostró quién es su director o rector y no hay evidencia alguna que determine en qué patrimonio se encuentra incluido el citado bien. Que al no haberse demostrado un interés legítimo de la demandante, existe una falta de legitimación por activa, por lo que se negaron las

pretensiones de la demanda (folios 344 a 351 cuaderno 3).

4. Recurso de apelación y trámite en segunda instancia

a. La demandante impugnó la sentencia para que se revoque y en su lugar se acceda a las pretensiones. Argumentó que con la resolución 001 del 21 de septiembre de 1992 se demostró la calidad de propietaria y rectora de la señora Marina Robayo de López respecto del Colegio San Bartolomé, lo que es suficiente “para establecer la relación y calidad de rectora y propietaria del Colegio San Bartolomé, por parte de doña Marina Robayo de López y en el nexo de causalidad entre los daños producidos por los actos arbitrarios y dolosos de los funcionarios de la Secretaría de Educación del Departamento del Meta, confabulados y orquestados por quien era el Gobernador de aquél entonces, y la conducta reprochable de dichos funcionarios generadora de una responsabilidad civil extracontractual” (folios 354 y 355 cuaderno 3). b. El 13 de agosto de 1999 fue admitido el recurso y el 3 de septiembre siguiente se corrió traslado para alegar (folios 361 y 363 cuaderno 3). Sólo alegó la demandante, para manifestar su extrañeza con el fallo “(…) toda vez que no es difícil advertir que se trata de una aptitud francamente complaciente y tolerante con la Administración Departamental lo cual se puede explicar pero no justificar; y digo explicarse uno la razón de un pronunciamiento totalmente favorable a la Administración por los vínculos expresivos de sus funcionarios con todo el aparato judicial del Departamento que lleva a los administradores de justicia a la tendencia de

evitar indisponerse con el gobernador y todo el aparataje burocrático del Departamento y entonces concluyen en un favorecimiento (sic) a esos intereses por encima de las realidades objetivas tal como está sucediendo en este caso (…)” (folios 365 a 367 cuaderno 3). c. Mediante auto del 24 de abril de 2008 el Consejero que venía conociendo del asunto ordenó enviarlo al despacho de la actual ponente, por compensación del expediente 14.721 (folio 462 cuaderno 3).

II. CONSIDERACIONES La legitimación en la causa Al momento de tomar la decisión de fondo, el juez debe analizar y definir el aspecto relacionado con la legitimación para actuar, esto es, despejar si el demandante ostenta la calidad con que dice obrar, pues al faltar la legitimación en la causa, por activa, se impone una decisión absolutoria.

Esta Corporación ha diferenciado entre la legitimación de hecho y la legitimación material en la causa1. La primera se refiere a la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal, es decir, se trata de una relación jurídica nacida de la atribución de una conducta en la demanda y de la notificación del libelo inicial al demandado, de manera que quien cita a otro y le endilga la conducta, actuación u omisión que dan lugar a que se incoe la acción, está legitimado de hecho por activa y aquél a quien se cita y se le atribuye la referida acción u omisión, resulta legitimado de hecho y por pasiva, después de la notificación del auto admisorio de la demanda. Por su parte, la legitimación material en la causa alude a la participación real

de las personas en el hecho que origina la presentación de la demanda, independientemente de que dichas personas no hayan demandado o que hayan sido demandadas. De ahí que la falta de legitimación material en la causa, por activa o por pasiva, no enerve la pretensión procesal en su contenido, como sí lo hace una excepción de fondo, pues, como lo ha precisado la Sala, “La legitimación material en la causa activa y pasiva, es una condición anterior y necesaria, entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable, al demandante o al demandado”2. En consecuencia, el análisis sobre la legitimación material en la causa se contrae a dilucidar si existe, o no, relación real de la parte demandada o de la demandante con la pretensión que ésta formula o la defensa que aquella realiza, pues la existencia de tal relación constituye condición anterior y necesaria para dictar sentencia de mérito favorable a una o a otra. Caso concreto La señora Marina Robayo de López otorgó poder para que se demandara al Departamento del Meta por los perjuicios que se le causaron, en su condición de propietaria y rectora del Colegio San Bartolomé ubicado en la ciudad de Villavicencio (folio 1 cuaderno 1). 1 Ver, por ejemplo, las siguientes sentencias de la Sección Tercera: De 15 de junio de 2000, exp. 10171; del 28 de abril de 2005, exp. 14178 y del 31 de octubre de 2007, exp. 13503. 2 Sentencia del 20 de septiembre de 2001, exp. 10973. En la demanda se adujo que la demandante se presenta al juicio “como

propietaria y a su vez como rectora del Colegio San Bartolomé de Villavicencio” y en las pretensiones se solicitó declarar que la demandada “es responsable de indemnizar todos los daños y perjuicios, tanto morales como materiales, causados a la demandante MARINA ROBAYO DE LOPEZ, en su condición de propietaria y rectora del Colegio SAN BARTOLOMÉ de Villavicencio” (folio 155 cuaderno 1). Significa lo anterior, que para demostrar la condición con la que demandó la señora MARINA ROBAYO DE LÓPEZ debía demostrar, por lo menos:  Que era propietaria del Colegio San Bartolomé de Villavicencio,  Que para la fecha de los hechos, era rectora del citado Colegio. Como lo expresó el Tribunal, en la prueba documental que se aportó al proceso, no existe alguna que permita tener a la señora MARINA ROBAYO DE LÓPEZ como propietaria del Colegio Bartolomé de Villavicencio. Teniendo la carga de probar tal hecho y condición, la actividad probatoria de la demandante fue nula en ese sentido. En efecto, el inciso quinto del artículo 139 del Código Contencioso Administrativo impone acompañar con la demanda “el documento idóneo que acredite el carácter con que el actor se presenta al proceso (…) y la prueba de la existencia y representación de las personas jurídicas distintas de las de derecho público que intervengan en el proceso”. Si bien la demandante adujo que se le causó un perjuicio, el mismo quedó atado a su condición de “propietaria” del Colegio, la cual no probó dentro

del proceso. La ley 24 de 1988 dispuso como función del Ministerio de Educación Nacional, la de “Refrendar y comunicar los actos que expida el Presidente de la República para reglamentar la prestación, inspección, vigilancia y costos de los servicios educativos, tanto públicos como privados, en todo el territorio nacional, y divulgar las normas relacionadas con éstos” y “Ejercer, bajo la dirección del Presidente de la República, la inspección y vigilancia de la educación” (literales e y j del artículo 3). Igualmente autorizaba al Presidente de la República para delegar en el Ministro de Educación, en los gobernadores y en el alcalde mayor de Bogotá las funciones de inspección y vigilancia de los establecimientos educativos privados, y la función de otorgar y cancelar personerías jurídicas de las fundaciones y asociaciones sin ánimo de lucro cuyos objetivos fuesen la prestación de servicios educativos (artículos 55) y facultó a los gobernadores, intendentes, comisarios y alcalde mayor de Bogotá, conforme a la reglamentación expedida por el gobierno nacional, para conceder licencias para iniciación de labores; aprobación de estudios; cancelación, suspensión o revocatoria de las mismas, respecto de establecimientos educativos (art. 57). Dicha ley fue reglamentada, entre otros, por el Decreto 0525 de marzo de 1990, que en lo pertinente determinaba: - Que los institutos docentes públicos se originaban en leyes, decretos, ordenanzas o acuerdos, financiados con dineros públicos; y que los demás se consideran institutos docentes privados “bien que sean creados u

organizados por personas naturales o por personas jurídicas, pudiendo también estos institutos organizarse como personas jurídicas” (art. 2). - Que para su funcionamiento, los institutos docentes debían cumplir con los siguientes requisitos: licencia para iniciación de labores y aprobación de estudios (artículo 7). - Que se entiende por licencia para iniciación de labores, el acto administrativo por medio del cual se “autoriza el funcionamiento de un instituto docente” (artículo 8). - Que el permiso de fundación, la licencia de funcionamiento o la licencia de iniciación de labores que obtuvieron los institutos docentes según normas anteriores, “sustituye para todos los efectos la licencia de que trata este decreto”, salvo que hayan suspendido labores por un año (parágrafo 2 artículo 8). - Que el reconocimiento, cancelación de personería jurídica, así como la inspección y vigilancia de las entidades, cuyo domicilio principal esté ubicado en intendencias y comisarías, las ejercería el Ministerio de Educación Nacional (artículo 44). Con la expedición de la Constitución Política de 1991, se reiteró que “Los particulares podrán fundar establecimientos educativos. La ley establecerá las condiciones para su creación y gestión” (inciso primero del artículo 68). Por su parte, la ley 115 de 1994 (febrero 8), o ley general de educación, dispone que se entiende por establecimiento educativo o institución educativa, toda institución de carácter estatal, privada o de economía mixta solidaria organizada con el fin de prestar el servicio público educativo (artículo 138). En

dicho artículo, se establecen los requisitos que deben reunir dichos centros educativos, entre ellos la “licencia de funcionamiento o reconocimiento de carácter oficial”. Adicionalmente, en el artículo 193 de la citada ley se reitera como requisito para que los particulares puedan fundar establecimientos educativos “Tener licencia de funcionamiento que autorice la prestación del servicio educativo, expedida por la Secretaría de Educación departamental o distrital, o el organismo que haga sus veces, según el caso”. Así las cosas, lo que primero debió demostrar la demandante, era que había obtenido de las autoridades competentes, la licencia para funcionar y prestar el servicio educativo, acto administrativo en el que apareciese su nombre en las calidades a las que se hizo referencia en la demanda, como de fundadora, propietaria y rectora, documento que no fue aportado. Como en la demanda se solicitaron perjuicios por el lucro cesante que se dice dejó de percibir la actora por la imposibilidad de explotar el Colegio San Bartolomé, le era indispensable probar que además de la licencia de funcionamiento a su nombre, dejó de ejercer la actividad o que ésta se vio afectada por la conducta de la demandada. En un caso similar al que ahora se debate, esta Corporación señaló lo siguiente: “a. Que Martha Sepúlveda de Rodríguez, si bien es cierto que acreditó su calidad de rectora o directora del Colegio Cooperativo Comfenalco, también lo es que no presentó prueba alguna que acredite que ejerce la representación del plantel mencionado. b. Que el actor debe acreditar ante el juez, bien su carácter de representante

de otro, o bien de cesionario de un derecho, según el caso, y si es una persona jurídica, allegar la prueba de su existencia y representación, de conformidad con la norma transcrita del C.C.A. Y ninguno de los supuestos a los que se refiere el precepto que se acaba de citar ha sido demostrado con los anexos que se adjuntaron al libelo con el que ha pretendido incoarse la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

6. No es cierto, como lo pretende el actor, que un Instituto Educativo no puede obtener su reconocimiento como persona jurídica capaz de adquirir derechos, contraer obligaciones e integrar una relación jurídico procesal como sujeto de ésta. El Decreto 0525 de 16 de marzo de 1990, expedido por el Presidente de la República y con la firma del Ministro de Educación Nacional y el Jefe del Departamento de Intendencia y Comisaría de la época, constituye soporte suficiente para llegar a una conclusión positiva.

Por otra parte, es factible que el establecimiento pertenezca a una persona natural o a una jurídica. En este evento es a aquella o al Representante Legal de ésta a quien corresponde conferir el mandato judicial para que se entable el correspondiente proceso. Pero, en todo caso, a la demanda deben anexarse los documentos que demuestran la calidad con que se obra, tal como exige el Artículo 139 del C.C.A.

7. Finalmente, no comparte la Sala la apreciación del recurrente en el sentido de que ‘la existencia y representación de los colegios opera de acuerdo con las inscripciones que tras conceder licencia de funcionamiento y aprobar estudios, hacen en sus registros las Secretaría s de Educación’, ya que tal

inscripción, con las correspondientes licencias de funcionamiento y aprobación de estudios, si bien constituyen mecanismos de control al servicio educativo que debe prestarse, no dan autonomía al establecimiento, ni le otorgan aptitud para proyectarse como persona jurídica o sujeto de derechos o como un patrimonio autónomo. Una cosa es demostrar que el establecimiento existe como tal, como bien patrimonial y que se concede autorización para desarrollar su misión y otra distinta es acreditar quién es su dueño, o quién es su representante, en el supuesto de gozar de personería jurídica” (se resaltó)3. En el caso, no se demostró ni lo uno ni lo otro; es decir: - No se probó la existencia jurídica del “Colegio San Bartolomé” de Villavicencio, - No se demostró que tuviese licencia para su funcionamiento, - No se demostró que la señora MARINA ROBAYO DE LÓPEZ fuese la propietaria del mismo, y - No se demostró que la señora MARINA ROBAYO DE LÓPEZ fuese la rectora del mismo. En el recurso de apelación la parte actora, como único argumento jurídico, expresó que con la resolución 001 del 21 de septiembre de 1992 debía 3 Sección Primera, providencia del 25 de abril de 1996, exp. 3576, Actor: Colegio Cooperativo COMFENALCO. tenerse por demostrada la condición de propietaria y de rectora de la señora MARINA ROBAYO DE LÓPEZ, prueba que no resultaba idónea, de acuerdo con lo ya referido, pues la sola mención que en aquella se hizo de la institución no

reemplaza los medios idóneos para demostrar un aspecto específico como la propiedad y la condición de rectora. Pero en el caso, además debía establecerse que el Colegio había cambiado de nombre, porque según la demanda, en un inicio se llamaba “MARY ROB” y luego se cambió por el de “COLEGIO SAN BARTOLOMÉ”. Era indispensable demostrar que se trataba del mismo establecimiento y que la propietaria seguía siendo la misma. Como si lo anterior no fuese suficiente, la demandante tampoco demostró que para el momento en el que se presentaron los hechos que le sirvieron de fundamento a la acción, ejercía el cargo de RECTORA del Colegio San Bartolomé, aspecto importante no sólo para el tema de la representación, sino para el de la indemnización, al haberse solicitado condena por la afectación como tal. Se recuerda, como lo ha reiterado la Sala4, que la legitimación en la causa -legitimatio ad causamse refiere a la posición sustancial que tiene uno de los sujetos en la situación fáctica o relación jurídica de la que surge la controversia o litigio que se plantea en el proceso y de la cual según la ley se desprenden o no derechos u obligaciones o se les desconocen los primeros o se les exonera de las segundas. Es decir, tener legitimación en la causa consiste en ser la persona que, de conformidad con la ley sustancial, se encuentra autorizada para intervenir en el proceso y formular o contradecir las pretensiones contenidas en la demanda por ser sujeto activo o pasivo de la relación jurídica sustancial debatida objeto de la decisión del juez, en el supuesto de que aquélla exista. Es

un elemento de mérito de la litis y no un presupuesto procesal. En contraste, la legitimación en el proceso -legitimatio ad processumse refiere a la capacidad jurídica procesal de las partes, esto es, atañe a la aptitud legal de los sujetos para comparecer y actuar en el proceso y a su debida representación como partes en el mismo; por ello, sí constituye un presupuesto procesal y su falta configura un vicio de nulidad que compromete el procedimiento y la sentencia que llegue a dictarse5. 4 Como en sentencia del 23 de abril de 2008, exp. 16271, Actor: Sociedad Hernando Ospina Cardona y otros. 5 Sobre estas nociones y diferencias Cfr. DEVIS, Echandía Hernando, Compendio de Derecho Procesal, Teoría General del Proceso, Tomo I, Editorial Dike, Duodécima Edición, Así las cosas, la inexistencia de prueba sobre la condición de la que se pretende derivar la falla del servicio imputada a la entidad demandada, impide a la Sala adentrarse en el estudio de los elementos estructurales de la responsabilidad deprecada y en consecuencia, al faltar la legitimación en la causa, por activa, se impone una decisión absolutoria, como efectivamente se adoptó en la sentencia del Tribunal que, por tanto, deberá ser confirmada. No obstante, se revocará la condena en costas contenida en dicha sentencia, por no configurarse los presupuestos del artículo 171 del Código Contencioso Administrativo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República

de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO. CONFÍRMASE la sentencia de 23 de febrero de 1999, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, en cuanto negó las pretensiones de la demanda. SEGUNDO. REVÓCASE dicha sentencia en cuanto condenó en costas a la parte demandante y en su lugar se dispone que no hay lugar a las mismas. TERCERO. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriada la presente sentencia. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. 1987, págs. 263 y ss. Y a MORALES, Molina, Hernando, Curso de Derecho Procesal Civil, Undécima Edición, Editorial ABC, 1991, págs. 222 y 223, 452 y 453.

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

Presidente

RUTH STELLA CORREA PALACIO MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR

MAURICIO FAJARDO GÓMEZ ENRIQUE GIL BOTERO