CE-SECCION TERCERA-50001-23-31-000-2002-00205-01(29238)-2005

PROCESO EJECUTIVO CONTRACTUAL / RECURSO DE APELACIÓN – Revoca y libra mandamiento de pago / APELACIÓN DE AUTO – Contra auto que decidió negar el mandamiento de pago PRESUPUESTO DEL TÍTULO EJECUTIVO / REQUISITOS DEL TÍTULO EJECUTIVO / CARACTERÍSTICAS DEL TÍTULO EJECUTIVO Reiteradamente, la jurisprudencia ha señalado que los títulos ejecutivos deben gozar de ciertas condiciones formales y sustantivas esenciales. Las formales consisten en que el documento o conjunto de documentos que dan cuenta de la existencia de la obligación sean auténticos, y emanen del deudor o de su causante, de una sentencia de condena proferida por el juez o Tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, cita Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 4 de mayo de 2000, exp. 15679. CONCEPTO DE TÍTULO EJECUTIVO SINGULAR / CONCEPTO DE TÍTULO EJECUTIVO COMPLEJO El título ejecutivo bien puede ser singular, esto es, estar contenido o constituido por un solo documento, como por ejemplo un título valor (v.gr. letra de cambio, cheque, pagaré, etc.); o bien puede ser complejo, cuando quiera que esté integrado por un conjunto de documentos, como por ejemplo - entre otros - por un contrato, más las constancias de cumplimiento o recibo de las obras, servicios o bienes contratados, el reconocimiento del deudor del precio pendiente de pago, el

acta de liquidación, etc. CORRECCIÓN DE LA DEMANDA – Presupuestos en el proceso ejecutivo / IMPROCEDENCIA DE LA INADMISIÓN DE LA DEMANDA / PROCESO EJECUTIVO - No es posible inadmitir la demanda para que el ejecutante complete el título presentado / PROCEDENCIA DE LA INADMISIÓN DE LA DEMANDA / PROCESO EJECUTIVO – SÍ es posible inadmitir la demanda para que se corrijan los requisitos formales de la demanda establecidos en el artículo 85 del CPC / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA En relación con la corrección de la demanda en los procesos ejecutivos, la Sala ha sostenido que la misma no es posible. En auto del 12 de julio de 2001, Expediente No. 2028, la Sala manifestó lo siguiente: “En el proceso ejecutivo, a diferencia de los juicios de cognición, la ley enseña que si la demanda y sus anexos son aptos, siempre y cuando exista jurisdicción, se librará mandamiento de pago y sino se negará el mandamus; este es el sentido del artículo 497 del Código de Procedimiento Civil, pues, expresa que presentada la demanda y acompañada del documento (s) que preste mérito ejecutivo, el juez librará mandamiento ordenando al demandado para que cumpla la obligación en la forma pedida si fuere procedente, o en la que aquél considere legal. (...) En el juicio ejecutivo, el juez carece de competencia para requerir a quien se considera acreedor y a quien éste considera deudor para que allegue el documento (s) que constituye el “título ejecutivo”; es al ejecutante a quien le corresponde y de entrada demostrar su

condición de acreedor; no es posible como si ocurre en los juicios de cognición que dentro del juicio se pruebe el derecho subjetivo afirmado definidamente en el memorial de demanda”. Así las cosas, en los procesos ejecutivos no es posible inadmitir la demanda y ordenar al ejecutante corregirla allegando los documentos que le permitan configurar título ejecutivo. No obstante lo anterior, la Sala considera pertinente hacer una precisión consistente en reiterar que, en el proceso ejecutivo, no es posible inadmitir la demanda para que el ejecutante complete el título presentado pero que sí es posible hacerlo para que se corrijan los requisitos formales establecidos en el art. 85 del C.P.C. (…) La Sala considera que se debe acoger la posición doctrinal según la cual es posible corregir los defectos formales de la demanda pues, lo contrario, implica una rigidez que carece de sustento legal y que se encontraría en contravía del principio constitucional de primacía de la sustancia sobre la forma. De igual manera, implicaría una vulneración del derecho de acceso a la justicia, pues, con argumentos meramente formales, se impediría la puesta en marcha del aparato judicial. Lo anterior no obsta para que la Sala reitere su posición según la cual no puede el juez de la demanda ejecutiva, en cualquier caso, inadmitirla con el propósito de permitir al demandante completar el título ejecutivo presentado de modo insuficiente.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 85

PROCESO EJECUTIVO – Presupuestos de los documentos que prestan mérito ejecutivo / TÍTULO EJECUTIVO – Acto administrativo liquidación

unilateral del contrato / MANDAMIENTO EJECUTIVO – Procedencia De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo prestarán mérito ejecutivo los siguientes documentos, entre otros: “Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de la Nación, de una entidad territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley...” Así mismo la ley 80 de 1993 en su artículo 61 otorga a las entidades públicas la facultad de liquidar unilateralmente los contratos cuando el contratista no se presenta a la liquidación o cuando las partes no llegan a acuerdo sobre el contenido de la misma. Esta decisión será adoptada por acto administrativo motivado susceptible del recurso de reposición. Por su parte el convenio interadministrativo No. 1383450-98 suscrito por las partes de este proceso contempla en su cláusula décima tercera que la liquidación del contrato se sujeta a las disposiciones de la ley 80 de

1993. En ejercicio de sus facultades legales y contractuales, la administración liquidó unilateralmente el contrato, liquidación que fue adoptada mediante resolución 0062 de 2001. El acta de liquidación unilateral acredita las obligaciones de la ejecutada, pues en ésta consta: -La existencia del contrato estatal 1383-45098 suscrito 054 de 1999 celebrado entre el Fondo de Inversión para el Desarrollo Regional de la Orinoquía y el departamento de Guanía el cual no pudo ser liquidado por las partes por la renuencia de la entidad contratista. También establece una obligación de pagar una suma líquida de dinero a favor de una

entidad pública. Y finalmente señala el término de su exigibilidad, pues la misma concedió un plazo al Departamento de Guanía para que reconozca y pague la obligación. Advierte la Sala que el acta de liquidación unilateral referida, constituye un título ejecutivo propiamente dicho, del cual se desprende una obligación clara, expresa y exigible, que puede reclamarse en juicio.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 68 / LEY 80 DE 1993

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de junio dos mil cinco (2005) Radicación número: 50001-23-31-000-2002-00205-01(29238)

Actor: DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN

Demandado: DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA Referencia: PROCESO EJECUTIVO CONTRACTUAL Decide la Sala el recurso de apelación propuesto por la parte demandante, contra el auto de 1 de octubre de 2002, proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, por medio del cual se decidió negar el mandamiento de pago solicitado.

ANTECEDENTES 1.- Mediante demanda presentada el 2 de julio de 2002, el Departamento Nacional de Planeación, por medio de apoderado, demandó en proceso ejecutivo contractual al departamento del Guainía, con el propósito de hacer efectivo el pago de la suma de $ 100.000.000.oo.

Como fundamento de sus pretensiones sostuvo que, el 30 de octubre de 1998, el Fondo de Inversión para el Desarrollo Regional de la Orinoquía y el departamento del Guainía suscribieron el convenio interadministrativo No. 1383450-98 “para apoyar los programas de agua potable y saneamiento básico en el Departamento.” El departamento de Guainía solicitó la prórroga del Convenio mencionado la cual fue negada por el Corpes Orinoquía el 20 de diciembre de 2000. Ante el incumplimiento del convenio, el Corpes Orinoquía procedió a liquidar el contrato, lo cual hizo de manera unilateral ante la no comparecencia del Gobernador del Guainía. La liquidación mencionada se realizó por medio de la Resolución No. 062 del 21 de febrero de 2001, ordenándose el pago de $100.000.000.oo a más tardar el 21 de marzo de 2001. De acuerdo con el demandante, el Departamento se encuentra en mora de cancelar su obligación a pesar de los numerosos requerimientos que le ha hecho. Auto impugnado El 1 de octubre de 2002, el Tribunal Administrativo del Meta decidió negar el mandamiento de pago solicitado, por considerar que el título ejecutivo que, en este caso, es complejo, no cumplía con los requisitos exigidos por el art. 488 del C.P.C. En efecto afirmó: “Examinados los documentos adjuntos a la demanda, se advierte claramente que no obran dentro del diligenciamiento los siguientes documentos: Acta de iniciación del Convenio Estatal No. 1383-450-98 expedida el

13 de mayo de 1999, descrita en el numeral 2 del acápite de los hechos de la demanda y en la cláusula 8ª de dicho convenio; el respectivo certificado de disponibilidad presupuestal exigido en la cláusula 16ª del mencionado convenio interadministrativo, y los documentos relacionados en el numeral 19 de la Resolución O. 062 del 21 de febrero de 2001, los cuales hacen parte integral de la misma; siendo así suficiente el acervo probatorio aportado aspecto que no ofrece certeza, ni constituye plena prueba sobre la obligación a cargo de la entidad ejecutada y a favor de la demandante. Por las razones esbozadas, con los documentos allegados y por los faltantes, no se configura un título ejecutivo complejo por carecer de varios de sus elementos integrantes.” Recurso de apelación El 10 de octubre de 2002, la parte demandante presentó recurso de apelación contra el auto mencionado pues, a su juicio, el Tribunal debió inadmitir la demanda y permitirle allegar los documentos faltantes. En efecto, afirmó: “Su autoridad efectivamente evidenció que no se aportaron todos los documentos que integran el título ejecutivo complejo. Pero, omitió concederme el término establecido en la ley procesal anunciada para subsanar la irregularidad so pena de rechazo ahí sí de la demanda, con archivo de las diligencias previa entrega de los anexos sin necesidad de desglose. Por lo anterior comedidamente solicito revocar el numeral impugnado y concederme el término legal para subsanar”. El 28 de septiembre de 2004, el Tribunal concedió el recurso de apelación presentado y el expediente fue repartido en el Consejo de Estado el 10 de

diciembre del mismo año. En segunda instancia, el recurso fue admitido el 15 de febrero de 2005.

CONSIDERACIONES DE LA SALA: Reiteradamente, la jurisprudencia1 ha señalado que los títulos ejecutivos deben gozar de ciertas condiciones formales y sustantivas esenciales. Las formales consisten en que el documento o conjunto de documentos que dan cuenta de la existencia de la obligación sean auténticos, y emanen del deudor o de su causante, de una sentencia de condena proferida por el juez o Tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley.

El título ejecutivo bien puede ser singular, esto es, estar contenido o constituido por un solo documento, como por ejemplo un título valor (v.gr. letra de cambio, cheque, pagaré, etc.); o bien puede ser complejo, cuando quiera que esté integrado por un conjunto de documentos, como por ejemplo - entre otros - por un contrato, más las constancias de cumplimiento o recibo de las obras, servicios o bienes contratados, el reconocimiento del deudor del precio pendiente de pago, el acta de liquidación, etc. En relación con la corrección de la demanda en los procesos ejecutivos, la Sala ha sostenido que la misma no es posible. En auto del 12 de julio de 2001, Expediente No. 2028, la Sala manifestó lo siguiente: “En el proceso ejecutivo, a diferencia de los juicios de cognición, la ley enseña que si la demanda y sus anexos son aptos, siempre y cuando exista jurisdicción, se librará mandamiento de pago y sino se negará el mandamus; este es el sentido del artículo 497 del Código de Procedimiento

Civil, pues, expresa que presentada la demanda y acompañada del documento (s) que preste mérito ejecutivo, el juez librará mandamiento ordenando al demandado para que cumpla la obligación en la forma pedida si fuere procedente, o en la que aquél considere legal. (...) En el juicio ejecutivo, el juez carece de competencia para requerir a quien se considera acreedor y a quien éste considera deudor para que 1 Entre otros puede consultarse el auto proferido el 4 de mayo de 2000, expediente N° 15679, ejecutante: Terminal de Transporte de Medellín S. A. allegue el documento (s) que constituye el “título ejecutivo”; es al ejecutante a quien le corresponde y de entrada demostrar su condición de acreedor; no es posible como si ocurre en los juicios de cognición que dentro del juicio se pruebe el derecho subjetivo afirmado definidamente en el memorial de demanda”. Así las cosas, en los procesos ejecutivos no es posible inadmitir la demanda y ordenar al ejecutante corregirla allegando los documentos que le permitan configurar título ejecutivo. No obstante lo anterior, la Sala considera pertinente hacer una precisión consistente en reiterar que, en el proceso ejecutivo, no es posible inadmitir la demanda para que el ejecutante complete el título presentado pero que sí es posible hacerlo para que se corrijan los requisitos formales establecidos en el art. 85 del C.P.C. La norma mencionada es aplicable al proceso ejecutivo pues este trámite no establece nada al respecto; por ello, es posible remitirse a las disposiciones generales del estatuto procesal civil. Sobre el punto, la doctrina ha afirmado lo

siguiente: “Así, por ejemplo, si la demanda ejecutiva no reúne los requisitos formales o el demandante no adjunta uno de los anexos obligatorios de toda demanda (por ejemplo, la prueba de la existencia y de la representación de la sociedad demandante o de la calidad de heredero en que se cita a una de las partes o copia de la demanda y de sus anexos para el demandado), el juez puede inadmitirla para que se dé cumplimiento a los requisitos que exige la ley. De no hacerse así en el plazo de cinco días, entonces el juez proferirá un auto negando el mandamiento ejecutivo, lo que equivale a rechazar la demanda. Se debe combatir la tesis según la cual el art. 85 no es aplicable en el proceso de ejecución en cualquiera de sus formas y que lo que procede siempre que no se reúnen algunos de los requisitos formales de la demanda es negar de plano su proferimiento. Quienes la defienden acuden, con criterio exegético, a soluciones facilistas para deshacerse rápidamente de los negocios, sin reparar en que esas demandas se presentaran de nuevo al reparto, y que, de otra parte, se cercena el legítimo derecho que asiste al demandante para que se le otorgue la posibilidad de corregir los errores procedimentales que el juez observe, como sucede en los restantes procesos” 2. Así mismo, el profesor Hernando Morales sostiene lo siguiente: “Para dictar mandamiento ejecutivo, como para admitir toda 2 LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio, “Procedimiento Civil, Parte Especial”, Tomo II, Editorial Dupré, (Bogotá – 2004), pág. 450.

demanda, es menester examinar y encontrar acreditadas la jurisdicción y la competencia, así como los elementos de admisibilidad de la demanda previstos en los numerales 1 a 5 del art. 85, o sea los requisitos formales, los anexos, la debida acumulación de pretensiones, la presentación personal y el poder legalmente aducido. También, en apariencia al menos, debe hallarse la legitimación en causa, o sea que del título se desprenda que el ejecutante acreedor y el ejecutado el deudor. Si aparece alguno de tales defectos se ordena subsanarlo en el término de cinco días, pero si falta jurisdicción se rechaza la demanda, así como cuando no se subsana oportunamente el defecto anotado. En caso de incompetencia, debe enviarse el asunto al juez que corresponda”3. La Sala considera que se debe acoger la posición doctrinal según la cual es posible corregir los defectos formales de la demanda pues, lo contrario, implica una rigidez que carece de sustento legal y que se encontraría en contravía del principio constitucional de primacía de la sustancia sobre la forma. De igual manera, implicaría una vulneración del derecho de acceso a la justicia, pues, con argumentos meramente formales, se impediría la puesta en marcha del aparato judicial. Lo anterior no obsta para que la Sala reitere su posición según la cual no puede el juez de la demanda ejecutiva, en cualquier caso, inadmitirla con el propósito de permitir al demandante completar el título ejecutivo presentado de modo insuficiente. Caso concreto En este caso la parte ejecutante solicita que se inadmita la demanda y se le

permita aportar los documentos que le hicieron falta para conformar el título ejecutivo. Para estudiar la procedencia de esta solicitud se requiere establecer si el acta de liquidación unilateral del convenio interadministrativo No. 1383-450-98 suscrito entre el Fondo de Inversión para el Desarrollo Regional de la Orinoquía y el departamento de Guanía, constituye por sí sola un título ejecutivo. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo prestarán mérito ejecutivo los siguientes documentos, entre otros: “Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de la Nación, de una 3 MORALES MOLINA, Hernando, “Curso de Derecho Procesal Civil, Parte Especial”, Editorial ABC, (Bogotá – 1986); pág. 210. entidad territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley...” Así mismo la ley 80 de 1993 en su artículo 61 otorga a las entidades públicas la facultad de liquidar unilateralmente los contratos cuando el contratista no se presenta a la liquidación o cuando las partes no llegan a acuerdo sobre el contenido de la misma. Esta decisión será adoptada por acto administrativo motivado susceptible del recurso de reposición. Por su parte el convenio interadministrativo No. 1383-450-98 suscrito por las partes de este proceso contempla en su cláusula décima tercera que la liquidación del contrato se sujeta a las disposiciones de la ley 80 de 1993. En ejercicio de sus facultades legales y contractuales, la administración liquidó unilateralmente el contrato, liquidación que fue adoptada mediante resolución 0062 de 2001. El acta de liquidación unilateral acredita las obligaciones

de la ejecutada, pues en ésta consta: -La existencia del contrato estatal 1383-45098 suscrito 054 de 1999 celebrado entre el Fondo de Inversión para el Desarrollo Regional de la Orinoquía y el departamento de Guanía el cual no pudo ser liquidado por las partes por la renuencia de la entidad contratista. También establece una obligación de pagar una suma líquida de dinero a favor de una entidad pública. Y finalmente señala el término de su exigibilidad, pues la misma concedió un plazo al Departamento de Guanía para que reconozca y pague la obligación. Advierte la Sala que el acta de liquidación unilateral referida, constituye un título ejecutivo propiamente dicho, del cual se desprende una obligación clara, expresa y exigible, que puede reclamarse en juicio. Por lo anterior se revocará la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de del Meta, y en su lugar, dispondrá librar mandamiento solicitado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, RESUELVE: Primero: REVOCASE el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Meta el 1 de octubre de 2002.

Segundo: Librase mandamiento de pago solicitado por el Departamento Nacional de Planeación contra el Departamento de Guanía.

Tercero: Devuélvase el expediente al Tribunal para lo de su cargo.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

RUTH STELLA CORREA PALACIOS ALIER E. HERNÁNDEZ ENRIQUEZ Presidenta de la Sección

MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ GERMÁN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA