CE-SECCION TERCERA-50001-23-31-000-2003-00325-01(27995)-2005

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE APELACIÓN / APELACIÓN DE AUTO - Mediante el cual se rechazó la demanda por caducidad de la acción / APELACIÓN DE AUTO – Revoca y accede

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / NULIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL / ACTO ADMINISTRATIVO DE

ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO /

CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ACTO ADMINISTRATIVO PRECONTRACTUAL – Imposibilidad del proponente vencido para cuestionar únicamente la validez de los actos previos / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO – Con fundamento en la nulidad de actos previos / COMPETENCIA DEL JUEZ ADMINISTRATIVO – Para resolver sobre la nulidad absoluta del contrato debe analizar la legalidad de los actos previos / TERCERO CON INTERÉS LEGÍTIMO – Presupuestos para demandar la nulidad absoluta del contrato con base en la ilegalidad de los actos previos / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – No configurada La Sala revocará la decisión del Tribunal por las razones que pasan a exponerse: Oportunamente el consorcio conformado por las sociedades CONSTRUCTORA CANAAN S.A., Z.R. INGENIERÍA LTDA y EDGAR GÓMEZ LUCENA Y ASOCIADOS LTDA, en ejercicio de la acción contractual, solicitaron declarar la nulidad de la Resolución No. 092 del 30 de diciembre del 2002, expedida por la Directora de la Unidad Administrativa Especial para Proyectos y Contratación del

Departamento del Meta, mediante la cual adjudicó a la firma GARCÍA Y VANEGAS ARQUITECTOS ASOCIADOS LTDA, el contrato de obra pública relacionado con la “RENOVACIÓN DEL PARQUE SANTANDER”. Igualmente, solicitaron declarar la nulidad absoluta del contrato de obra pública No. 001 de 2003 celebrado entre el Departamento del Meta y la sociedad GARCÍA Y VANEGAS ARQUITECTOS ASOCIADOS LIMITADA el día 2 de enero del 2003. (…) Para la Sala resultan equivocados los argumentos del Tribunal en cuanto estimó que la acción contenciosa estaba caducada. En ese orden de ideas, la Sala hace suyas las razones alegadas por la parte apelante. En primer lugar, resultó equivocada la apreciación del Tribunal en cuanto sostuvo que el consorcio demandante ejerció la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por cuanto demando el acto de adjudicación, esta afirmación no responde a la realidad procesal, pues, revisada la actuación el actor, en su calidad de proponente vencido, expresamente hizo uso de la acción contractual y así lo destacó en su escrito inicial y en el de apelación. En efecto, solicitó la nulidad de los actos previos y la nulidad absoluta del contrato, en la medida de que el contrato fue suscrito inmediatamente después de haber sido adjudicado, pues, los proponentes vencidos estaban impedidos para cuestionar únicamente la validez de los actos previos, por así disponerlo la norma legal. (…) En el caso que ocupa la atención de la Sala, el consorcio conformado por las sociedades CONSTRUCTORA

CANAAN S.A., Z.R. INGENIERÍA LTDA y EDGAR GÓMEZ LUCENA Y

ASOCIADOS LTDA, en ejercicio de la acción contractual, solicitó la nulidad de los actos previos y la nulidad absoluta del contrato estatal. El tribunal, consideró que no podían concurrir estas dos pretensiones, de modo que solamente estaba habilitado para solicitar la nulidad absoluta del contrato con fundamento en la nulidad de los actos previos. En realidad dicha consideración se aleja del espíritu de la norma y resulta excesivamente formalista, puesto que en caso como este, el juez del contrato al resolver sobre la nulidad absoluta también deberá abordar el estudio de la legalidad de los actos previos, pues, el arma principal del proponente vencido para lograr la nulidad del contrato es que eventualmente el acto de adjudicación fue el resultado de una decisión ilegal. Ahora, de llegar a la conclusión contraria, bajo el entendido de que el proponente vencido al ejercer la acción contractual y solicitar la nulidad del negocio jurídico estaba impedido para solicitar como una de sus pretensiones principales la nulidad de los actos previos, en realidad impide el acceso del derecho a la justicia y desconoce las garantías dadas por el legislador a quienes están en capacidad de demostrar un interés directo en el proceso. El mismo legislador habilitó a los terceros que acrediten un título jurídico para solicitar la nulidad absoluta del contrato, esta es la vía para reclamar sus derechos y lo es con todas sus consecuencias y garantías procesales, porque de otro modo resultaría inocuo el derecho del proponente vencido que eventualmente acreditará una mejor propuesta. Por último, se destaca la que acción contractual fue ejercida oportunamente, en la medida de que el acto de adjudicación fue expedido el 30 de diciembre del 2002, el contrato

de obra pública No. 001 fue suscrito el día 2 de enero del 2003 y la demanda se presentó el 9 de septiembre del 2003, es decir, dentro de la oportunidad legal respectiva.

FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 32 / CÓDIGO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 87

ACTO SEPARABLE – Acto precontractual / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Contra actos previos separables del contrato / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - 30 días siguientes a su comunicación, notificación o publicación / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD - Contra actos previos separables del contrato / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD / ACTO ADMINISTRATIVO PRECONTRACTUAL - Una vez celebrado el contrato, la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato y en ejercicio de la acción contractual / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Presupuestos contra los actos previos al contrato La Cote Constitucional al declarar la exequibilidad de la norma, señaló que la modificación introducida por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998 al artículo 87 del C.C.A. , permite demandar independientemente, por la vía de la acción de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho, todos los actos previos separables del contrato administrativo. El término para ejercer el control judicial de dichos actos

previos a través de las referidas acciones, se señaló en 30 días siguientes a su comunicación, notificación o publicación. Bajo estas condiciones la Ley estableció término de caducidad respecto de la acción de simple nulidad, puesto que en los demás casos puede interponerse en cualquier tiempo y respecto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el término para el ejercicio de la acción se redujo a 30 días, contrario a la regla general, la cual fija en cuatro meses el término de caducidad respectivo. Sin embargo una vez celebrado el contrato, la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato y en ejercicio de la acción contractual. Lo anterior permite concluir que los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, serán demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho; que el término de caducidad de las referidas acciones será el de los 30 días siguientes a la comunicación, notificación o publicación del acto respectivo, según el caso; que la interposición de estas acciones no interrumpirá el proceso licitatorio, ni la celebración y ejecución del contrato y. que una vez celebrado el contrato, la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de la nulidad absoluta del contrato, la cual podrá ser demandada por los terceros que demuestren un interés directo, quienes pueden pedir la nulidad absoluta del contrato con fundamento en la ilegalidad de los actos previos, por las mismas razones, también puede ser invocada por el Ministerio Público, o aun ser declarada de oficio por el

juez administrativo. NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO PRECONTRACTUAL – Posibilidad del tercero para demandar la nulidad de los actos previos al contrato / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD - 30 días siguientes a su comunicación, notificación o publicación / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - 30 días siguientes a su comunicación, notificación o publicación / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO – Posibilidad del tercero con interés directo para demandar por nulidad absoluta del contrato una vez una vez expire el término inicial de 30 días / TERCERO CON INTERÉS DIRECTO – Concepto / TERCERO CON INTERÉS DIRECTO – Licitantes o proponentes La Corte entendió que los terceros pueden demandar la nulidad de los actos previos al contrato, a través de las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, dentro del término de caducidad de 30 días siguientes a su comunicación, notificación o publicación. Pero que una vez expirado este término o suscrito el contrato, desaparece la posibilidad de incoar tales acciones respecto de esta categoría de actos previos. A partir de ese momento, los referidos actos previos sólo podrán ser impugnados a través de la acción de nulidad absoluta, la cual puede ser incoada, entre otras personas, por los terceros con interés directo, es decir los licitantes o proponentes. En este caso,

la ilegalidad de los actos previos se puede alegar como fundamento de la nulidad absoluta del contrato.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

Bogotá, D.C. trece (13) de marzo de dos mil seis (2006) Radicación número: 50001-23-31-000-2003-00325-01(27995)

Actor: CONSTRUCTORA CANAAN S.A. Y OTROS

Demandado: DEPARTAMENTO DEL META Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra del auto proferido por el Tribunal Administrativo del Meta el 3 de febrero del 2004, mediante el cual se rechazó la demanda por caducidad de la acción.

ANTECEDENTES El 9 de septiembre de 2003 las sociedades CONSTRUCTORA CANAAN S.A., Z.R. INGENIERÍA LTDA y EDGAR GÓMEZ LUCENA Y ASOCIADOS LTDA, mediante apoderado judicial, ejercicio de la acción contractual prevista en el artículo 87 del C.C.A., solicitaron declarar la nulidad de la Resolución No. 092 del 30 de diciembre del 2002, expedida por la Directora de la Unidad Administrativa Especial para Proyectos y Contratación del Departamento del Meta, mediante la cual se resolvió: ”Adjudicar a la firma GARCÍA Y VANEGAS ARQUITECTOS ASOCIADOS LTDA, la licitación No. 003 de 2002 cuyo objeto es “RENOVACIÓN

DEL PARQUE SANTANDER, MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO” por valor de MIL

SEISCIENTOS TREINTA Y OCHO MILLONES CON 00/100 ($ 1.638.000.000,oo) M/CTE, conforme a las cantidades, precios, condiciones requisitos y demás establecidos en la oferta presentada por el adjudicatario y en los pliegos de condiciones de la licitación.” Igualmente, solicitaron declarar la nulidad absoluta del contrato No. 001 de 2003 celebrado entre el Departamento del Meta y la sociedad GARCÍA Y VANEGAS ARQUITECTOS ASOCIADOS LIMITADA el día 2 de enero del 2003 con fundamento en la Resolución No. 092 del 30 de diciembre de 2002 Como consecuencia de la declaración anterior solicitaron condenar a la entidad demandada a pagar las utilidades dejadas de percibir por la no adjudicación del contrato. La parte actora, para la prosperidad de sus pretensiones señaló que el departamento del Meta abrió la licitación pública No. 003 de 2002, con el objeto de seleccionar al contratista que llevaría a cabo la renovación del Parque Santander del Municipio de Villavicencio. En la licitación 003 de 2002 presentaron propuesta los siguientes oferentes: a) Consorcio CANAAN VILLAVICENCIO, integrado por las sociedades

CONSTRUCTORA CANAAN S.A., Z.R. INGENIERÍA LIMITADA y EDGAR

GÓMEZ LUCENA Y ASOCIADOS LTDA.

b) GARCÍA Y VANEGAS ARQUITECTOS ASOCIADOS LIMITADA Y

c) EL CONSORCIO NUEVA ERA.

El demandante señaló que a pesar de que su oferta era la propuesta más

favorable, mediante resolución No. 092 del 30 de diciembre del 2002, se resolvió adjudicar el contrato a la firma GARCÍA Y VANEGAS ARQUITECTOS ASOCIADOS, y el contrato de obra No. 001 se suscribió el 2 de enero del 2003, cuyo objeto consistió en la “renovación” del parque Santander. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL El Tribunal para adoptar la decisión impugnada estimó: “Analizado el contenido de la demanda considera la Sala que lo pretendido por la parte actora no ha de tener prosperidad en razón a que la Acción de Nulidad y consecuente restablecimiento del derecho, deprecada por la Sociedad Constructora Cannan S.A., ha caducado teniendo en cuenta la fecha de la Resolución No. 092 de diciembre 30 de 2002, por medio de la cual se adjudicó la licitación pública No. 003 de 2002. Como primera medida se demanda la adjudicación de un contrato estatal, acto administrativo separable del contrato, como quiera que en la etapa de selección de contrato constituye la aceptación formal de la oferta presentada, razón por la cual debe dársele el tratamiento de los actos administrativos en general, por ende se encuentra sometido a las mismas reglas que estos, Vgr. las acciones pertinentes. Así la Ley 80 de 1993 - Estatuto general de Contratación de la Administración Pública - no deja ninguna duda al respecto, pues en el parágrafo 1º del artículo 77 expresamente consagra la impugnación del acto de adjudicación a través de la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, pero limitándola a las reglas que señale el Código

Contencioso Administrativo. .... Visto lo anterior, resulta claro que todos los actos previos a la celebración del contrato, incluido el de adjudicación de éste, se podrán demandar a través del contencioso objetivo, dependiendo de las pretensiones, siempre y cuando se haga dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a la notificación, comunicación o publicación del acto, y aún no se haya celebrado el contrato adjudicado. Contrario sensu, si ya han transcurrido los treinta días de caducidad especial para estos casos y/o se ha celebrado el contrato estatal adjudicado, sólo podrá intentarse la acción de controversias contractuales que establece la norma, sometida a una caducidad de dos (2) años (Art. 136 Nal. 10 ibídem), para solicitar la nulidad absoluta del contrato aduciendo como causa la ilegalidad de los actos previos a su celebración. En el presente caso, el demandante solicita la NULIDAD del contrato y de la Resolución 092 del 30 de diciembre de 2000, pero a la vez solicita un RESTABLECIMIENTO como se desprende de las pretensiones. Lo anterior sería válido si se hubiere demandado el acto de adjudicación dentro de los treinta (30) días siguientes a su comunicación. Si se deja vencer este término para ejercer la acción de Nulidad y Restablecimiento del derecho ya el acto no puede ser atacado, simplemente su ilegalidad puede ser alegada como fundamento solamente de la demanda de NULIDAD absoluta del contrato. Otra situación que pudo presentarse es que, aún cuando el acto de adjudicación se encuentre viciado, no obstante, se celebre contrato antes

de vencerse los 30 días de que trata la norma en cita; entonces, prematuramente vence la oportunidad para demandar la nulidad de la adjudicación y ya solamente podrá demandarse la nulidad absoluta del contrato, al amparo de la acción contractual, como se advirtió en el acápite anterior. .... Aclarado lo anterior, se tiene que las exigencias señaladas para intentar la anulación del acto de adjudicación del contrato cuyo objeto es llevar a cabo la renovación del parque Santander de ésta ciudad y de contera, un restablecimiento, no se reúnen, razón por la cual habrá de rechazarse la demanda por ineptitud sustancial.” FUNDAMENTOS DEL RECURSO La parte actora inconforme con la decisión del Tribunal interpuso el recurso de apelación y en síntesis manifestó: Estimó que el Tribunal de origen desconoce el artículo 136 del C.C.A. pues el plazo para ejercer la acción de nulidad contractual no es de treinta días sino de dos años, el plazo de treinta días está previsto para la acción de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho de los actos previos. Igualmente se aparta de la orientación jurisprudencial en cuanto sostiene que el vencimiento de los treinta días háyase o no celebrado el contrato impide el ejercicio de la acción de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, pero no impide demandar la nulidad de los actos previos junto con la nulidad absoluta del contrato. “Ahora; si lo que el a quo quiso señalar es que una vez vencido aquél plazo sin haberse ejercitado la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ya no se puede solicitar y obtener la declaración de nulidad del

acto de adjudicación, sino sólo la declaración de ilegalidad del mismo, nada más formalista y, en todo caso, contrario a las orientaciones trazadas por el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Lo mismo da, desde el punto de vista práctico en un caso como el que nos atiende, en el que, el ejercicio de la acción contractual se solicita, entre otras cosas, la nulidad absoluta del contrato, que se pretenda, la declaración de ilegalidad o la declaración de nulidad del acto administrativo.” ... Ciertamente, en la sentencia mencionada, en definitiva la Corte Constitucional señaló que la expresión “solamente” se refería a que una vez celebrado el contrato ya no podían intentarse las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, sino únicamente la acción contractual, y no como lo interpreta el Tribunal, que la expresión “solamente” hace referencia a que únicamente se puede solicitar la nulidad absoluta del contrato y no la reparación de los perjuicios causados con el acto administrativo previo.” .... Una cosa es que al celebrarse el contrato antes de los treinta (30) días, como ocurrió en el caso que nos atiende, o después, según se vio, ya no sea procedente impugnar los actos administrativos previos, entre ellos el de adjudicación, a través de las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, sino solo a través de la acción contractual y como fundamento de la nulidad absoluta del negocio jurídico estatal, que es lo que preceptúa el artículo 87 del C.C.A., y otra bien distinta es la afirmada por el Tribunal, esto es, que verificado ese supuesto “venza la oportunidad para demandar la nulidad de la adjudicación” quedando

solamente la posibilidad de demandar la nulidad absoluta del contrato.” .... En el aparte anterior el Tribunal Administrativo del Meta está indicando que con independencia de todo lo que en forma precedente señaló, es su interpretación, basada en el artículo 1746 del C.C., que de nada le sirve al oferente defraudado en un proceso de selección adelantado por una entidad pública ejercitar la acción de nulidad absoluta del contrato, esto es, una de las que le proporciona el ordenamiento jurídico, porque como él no es parte en el contrato, sino que tan solo fue un simple participante en el proceso selectivo, a nada tiene derecho....” CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala revocará la decisión del Tribunal por las razones que pasan a exponerse: Oportunamente el consorcio conformado por las sociedades CONSTRUCTORA CANAAN S.A., Z.R. INGENIERÍA LTDA y EDGAR GÓMEZ LUCENA Y ASOCIADOS LTDA, en ejercicio de la acción contractual, solicitaron declarar la nulidad de la Resolución No. 092 del 30 de diciembre del 2002, expedida por la Directora de la Unidad Administrativa Especial para Proyectos y Contratación del Departamento del Meta, mediante la cual adjudicó a la firma GARCÍA Y VANEGAS ARQUITECTOS ASOCIADOS LTDA, el contrato de obra pública relacionado con la “RENOVACIÓN DEL PARQUE SANTANDER”. Igualmente, solicitaron declarar la nulidad absoluta del contrato de obra pública No. 001 de 2003 celebrado entre el Departamento del Meta y la sociedad GARCÍA Y VANEGAS ARQUITECTOS ASOCIADOS LIMITADA el día 2 de enero

del 2003. El demandante alegó que su propuesta era la más favorable. Sin embargo, mediante resolución No. 092 del 30 de diciembre del 2002, la administración terminó por adjudicar a la firma GARCÍA Y VANEGAS ARQUITECTOS ASOCIADOS el contrato de obra No. 001, el cual se suscribió el 2 de enero del 2003, cuyo objeto consistió en la “renovación” del parque Santander. Para la Sala resultan equivocados los argumentos del Tribunal en cuanto estimó que la acción contenciosa estaba caducada. En ese orden de ideas, la Sala hace suyas las razones alegadas por la parte apelante. En primer lugar, resultó equivocada la apreciación del Tribunal en cuanto sostuvo que el consorcio demandante ejerció la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por cuanto demando el acto de adjudicación, esta afirmación no responde a la realidad procesal, pues, revisada la actuación el actor, en su calidad de proponente vencido, expresamente hizo uso de la acción contractual y así lo destacó en su escrito inicial y en el de apelación. En efecto, solicitó la nulidad de los actos previos y la nulidad absoluta del contrato, en la medida de que el contrato fue suscrito inmediatamente después de haber sido adjudicado, pues, los proponentes vencidos estaban impedidos para cuestionar únicamente la validez de los actos previos, por así disponerlo la norma legal. En efecto, el artículo 32 de la Ley 446 de 1998 que modificó el artículo 87 del C.C.A. prevé: “De las Controversias Contractuales. Cualquiera de las partes de un

contrato podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas. Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, serán demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según sea el caso, dentro de los treinta (30) días siguientes a su comunicación, notificación o publicación. La interposición de estas acciones no interrumpirá el proceso licitatorio, ni la celebración y ejecución del contrato. Una vez celebrado este, la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato. El Ministerio Público o cualquier tercero que acredite un interés directo podrá pedir que se declare su nulidad absoluta. El Juez administrativo queda facultado para declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso. En todo caso, dicha declaración solo podrá hacerse siempre que en él intervengan las partes contratantes o sus causahabientes....” La Cote Constitucional al declarar la exequibilidad de la norma, señaló que la modificación introducida por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998 al artículo 87 del C.C.A. , permite demandar independientemente, por la vía de la acción de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho, todos los actos previos separables del contrato administrativo. El término para ejercer el control judicial de dichos actos previos a través de las referidas acciones, se señaló en 30 días

siguientes a su comunicación, notificación o publicación. Bajo estas condiciones la Ley estableció término de caducidad respecto de la acción de simple nulidad, puesto que en los demás casos puede interponerse en cualquier tiempo y respecto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el término para el ejercicio de la acción se redujo a 30 días, contrario a la regla general, la cual fija en cuatro meses el término de caducidad respectivo. Sin embargo una vez celebrado el contrato, la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato y en ejercicio de la acción contractual. Lo anterior permite concluir que los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, serán demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho; que el término de caducidad de las referidas acciones será el de los 30 días siguientes a la comunicación, notificación o publicación del acto respectivo, según el caso; que la interposición de estas acciones no interrumpirá el proceso licitatorio, ni la celebración y ejecución del contrato y. que una vez celebrado el contrato, la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de la nulidad absoluta del contrato, la cual podrá ser demandada por los terceros que demuestren un interés directo, quienes pueden pedir la nulidad absoluta del contrato con fundamento en la ilegalidad de los actos previos, por las mismas razones, también puede ser invocada por el Ministerio Público, o aun ser declarada de oficio por el juez administrativo. La Corte entendió que los terceros pueden demandar la nulidad de los

actos previos al contrato, a través de las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, dentro del término de caducidad de 30 días siguientes a su comunicación, notificación o publicación. Pero que una vez expirado este término o suscrito el contrato, desaparece la posibilidad de incoar tales acciones respecto de esta categoría de actos previos. A partir de ese momento, los referidos actos previos sólo podrán ser impugnados a través de la acción de nulidad absoluta, la cual puede ser incoada, entre otras personas, por los terceros con interés directo, es decir los licitantes o proponentes. En este caso, la ilegalidad de los actos previos se puede alegar como fundamento de la nulidad absoluta del contrato. En el caso que ocupa la atención de la Sala, el consorcio conformado por las sociedades CONSTRUCTORA CANAAN S.A., Z.R. INGENIERÍA LTDA y EDGAR GÓMEZ LUCENA Y ASOCIADOS LTDA, en ejercicio de la acción contractual, solicitó la nulidad de los actos previos y la nulidad absoluta del contrato estatal. El tribunal, consideró que no podían concurrir estas dos pretensiones, de modo que solamente estaba habilitado para solicitar la nulidad absoluta del contrato con fundamento en la nulidad de los actos previos. En realidad dicha consideración se aleja del espíritu de la norma y resulta excesivamente formalista, puesto que en caso como este, el juez del contrato al resolver sobre la nulidad absoluta también deberá abordar el estudio de la legalidad de los actos previos, pues, el arma principal del proponente vencido para lograr la nulidad del contrato es que eventualmente el acto de adjudicación fue el

resultado de una decisión ilegal. Ahora, de llegar a la conclusión contraria, bajo el entendido de que el proponente vencido al ejercer la acción contractual y solicitar la nulidad del negocio jurídico estaba impedido para solicitar como una de sus pretensiones principales la nulidad de los actos previos, en realidad impide el acceso del derecho a la justicia y desconoce las garantías dadas por el legislador a quienes están en capacidad de demostrar un interés directo en el proceso. El mismo legislador habilitó a los terceros que acrediten un título jurídico para solicitar la nulidad absoluta del contrato, esta es la vía para reclamar sus derechos y lo es con todas sus consecuencias y garantías procesales, porque de otro modo resultaría inocuo el derecho del proponente vencido que eventualmente acreditará una mejor propuesta. Por último, se destaca la que acción contractual fue ejercida oportunamente, en la medida de que el acto de adjudicación fue expedido el 30 de diciembre del 2002, el contrato de obra pública No. 001 fue suscrito el día 2 de enero del 2003 y la demanda se presentó el 9 de septiembre del 2003, es decir, dentro de la oportunidad legal respectiva. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, RESUELVE REVOCASE por el Tribunal Administrativo del Meta el 3 de febrero del 2004, mediante el cual se rechazó la demanda por caducidad de la acción y en su lugar se dispone: ADMITESE la demanda presentada por el consorcio conformado por las

sociedades CONSTRUCTORA CANAAN S.A., Z.R. INGENIERÍA LTDA y EDGAR

GÓMEZ LUCENA Y ASOCIADOS LTDA, por reunir los requisitos formales. SEÑALASE como gastos ordinarios del proceso la suma de CIENTO CINCUENTA MIL PESOS ($ 150.000,oo), los cuales deberán ser consignados por la parte actora en la cuenta de depósitos judiciales en el término de diez días. NOTIFÍQUESE personalmente al señor agente del Ministerio Público, a la Directora de la Unidad Administrativa Especial para Proyectos y Contratación del Departamento del Meta y al señor Gobernador del Departamento del Meta, para lo cuál deberá tenerse en cuenta la previsión contenida en el artículo 150 del C.C.A. FÍJESE el negocio en lista por el término de diez días, para los efectos del numeral 5º del artículo 207 y 208 del C.C.A. SOLICÍTESE a la entidad demandada el envió de los antecedentes administrativos. Las anteriores previsiones serán cumplidas por el A quo.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE , CÚMPLASE y DEVUÉLVASE

MARIA ELENA GIRALDO GÓMEZ Presidenta de la Sala

ALIER E. HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ RUTH STELLA CORREA PALACIO

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA