CE-SECCION TERCERA-50001-23-31-000-2003-20267-01(36718)-2018

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Declara nulidad de actos contractuales SÍNTESIS DEL CASO: Asmet Salud y el municipio de Cumaribo suscribieron varios contratos para la administración de recursos del régimen subsidiado de seguridad social en salud, uno el 1 de junio de 2002, los contratos 06 y 08 y otro el 1 de octubre de ese mismo año, los contratos 011 y 014, todos con vencimiento el 31 de marzo de 2003. ACTOS CONTRACTUALES - Naturaleza. Objeto / ACTOS CONTRACTUALESNoción. Definición. Concepto Asmet Salud y el municipio de Cumaribo suscribieron varios contratos para la administración de recursos del régimen subsidiado de seguridad social en salud: i) el 1 de junio de 2002, los contratos 06 y 08 y ii) el 1 de octubre de ese mismo año, los contratos 011 y 014, todos con vencimiento el 31 de marzo de 2003. (…) no se puede entender que la comunicación y el acto a que se refieren las pretensiones de la demanda fueran precontractuales, entendidos éstos como los que se profieren antes de la celebración del contrato -ejemplo de ellos son el acto de adjudicación o el que declara desierta la licitación -, pues, -se reitera-, no se expidieron dentro de un proceso de selección para la celebración de los nuevos contratos, sino a propósito de aquellos que finalizaron escasos 2 días antes. (…) los actos expedidos por la administración con posterioridad a la terminación del contrato tienen la naturaleza de contractuales, cuando esos actos tienen relación directa con el contrato fenecido (…) los actos demandados

son de naturaleza contractual, por cuanto su objeto y motivo están íntimamente relacionados con el incumplimiento de las obligaciones consagradas en los citados contratos 06, 08, 011 y 014; adicionalmente, su finalidad es la de proteger el interés público, al abstenerse de suscribir contratos con Asmet Salud.

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Término.

Cómputo / CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Demanda presentada oportunamente [P]ara garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejerzan en un término específico. En este sentido, los interesados tienen la carga procesal de poner en funcionamiento el aparato jurisdiccional del Estado dentro del plazo fijado por la ley o, de no hacerlo en tiempo, no podrán obtener la satisfacción del derecho reclamado por la vía jurisdiccional. Las normas de caducidad tienen fundamento en la seguridad jurídica que debe imperar en todo ordenamiento, en el sentido de impedir que ciertas situaciones permanezcan indefinidas en el tiempo. En otros términos, el legislador establece unos plazos razonables para que las personas, en ejercicio del derecho de acción, acudan a la jurisdicción con el fin de satisfacer sus pretensiones. De conformidad con el artículo 136 (numeral 10, literal d) del Código Contencioso Administrativo, en los contratos sujetos a liquidación el término para el ejercicio de la acción contractual se cuenta a partir del día siguiente a la fecha en que se liquide el contrato, liquidación que puede ser bilateral o unilateral. La bilateral puede

hacerse dentro del plazo previsto para tal efecto en el contrato o, en su defecto, dentro de los cuatro meses siguientes a su terminación. La unilateral se realiza cuando el acuerdo de liquidación se frustre y/o dentro de los dos meses siguientes al vencimiento del plazo que tienen las partes para liquidarlo. Ahora, como se dijo anteriormente, la resolución 036 tiene origen en los contratos 06, 08, 011 y 014; sin embargo, los tres primeros no fueron aportados en su integridad. Del contrato 014 puede establecerse que, si bien éste se regía por el derecho privado, en él se pactó que el mismo estaría sujeto a liquidación en los términos previstos por la Ley 80 de 1993 y que, “en consecuencia, dentro de los cuatro meses siguientes a la terminación del presente las partes se obligan a su liquidación”. Así las cosas, como el vencimiento del contrato 014 ocurrió el 31 de marzo de 2003, a partir del día siguiente, esto es, del 1 de abril empezaba a correr el término total de seis meses para su liquidación, tanto bilateral como unilateral, el cual iba, entonces, hasta el 1 de octubre de 2003 y desde allí se contaba con el término de dos años para el ejercicio de la acción contractual, de modo que, como la demanda se interpuso el 29 de julio de 2003, ello se hizo dentro del término oportuno.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 / LEY 80 DE 1993

NULIDAD DE ACTOS CONTRACTUALES - Violación al debido proceso / CAUSAL DE NULIDAD - Configuración / DEBIDO PROCESO - Derecho de defensa

[P]revio a la decisión de abstenerse de celebrar contratos por encontrarse en mora la ARL, debió haber una garantía mínima de debido proceso, para lo cual la entidad contratante le debió informar al contratista el inicio de la actuación administrativa y concederle la oportunidad de rendir sus descargos o presentar sus argumentos de defensa, lo cual no ocurrió en el presente caso. Ahora bien, es importante resaltar que el debido proceso y, en especial, el derecho de defensa no se entienden satisfechos o protegidos con la oportunidad que se le dé al contratista para interponer los recursos contra los actos que contengan la sanción, dado que, para que sea efectiva la protección, se requiere que el contratista sea escuchado con anterioridad a la expedición de los correspondientes actos administrativos, pues, de lo contrario, lo que ocurre es que primero se sanciona y luego se indaga si se ha debido sancionar o no, cuando lo correcto y lógico es que sea al contrario, es decir, que primero se indague y luego sí, de ser procedente, se imponga la sanción que corresponda, pues no debe olvidarse que nadie puede ser vencido sin haber sido previamente escuchado. En consecuencia, como en el sub júdice al contratista no se le concedió la oportunidad de pronunciarse sobre los hechos investigados en relación con el incumplimiento del contrato, previo a la decisión de abstenerse de celebrar contratos de administración del régimen subsidiado, se hace evidente la vulneración del debido proceso, omisión que compromete la legalidad de los actos acusados. Se pone de presente que, si bien las normas concernientes a la administración del régimen subsidiado en salud no

dispusieron que para la aplicación del artículo 36 del decreto 050 de 2003 se debía adelantar un proceso previo, ello no implica que se pudiera desconocer la garantía constitucional del debido proceso, pues la esencia de este derecho está consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, que indica que éste se aplica a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, lo que incluye el ejercicio de la actividad contractual, derecho que, al tener rango constitucional, tiene aplicación inmediata, es decir, no requiere de una ley u otra norma de inferior jerarquía que lo desarrolle o complemente; en consecuencia, se declarará la nulidad de los actos demandados.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLITICA - ARTÍCULO 29

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

Bogotá, D.C., cinco (5) de julio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 50001-23-31-000-2003-20267-01(36718)

Actor: ASMET SALUD ESS ARS

Demandado: MUNICIPIO DE CUMARIBO Referencia: ACCIÓN CONTRACTUAL Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 3 de febrero de 2009, por el Tribunal Administrativo del Meta, mediante la cual se declaró la caducidad de la acción y se negaron las pretensiones de la demanda.

I.- ANTECEDENTES.- 1.- La demanda.- Mediante escrito radicado el 29 de julio de 2003 en la Oficina Judicial de Villavicencio, Asmet Salud ESS ARS, por conducto de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra el municipio de Cumaribo - Vichada, con el fin de obtener pronunciamiento respecto de las siguientes pretensiones (se transcribe como obra en el expediente): “II. DECLARACIONES Y CONDENAS: “Pretende la entidad actora que esa Honorable Corporación, previo el seguimiento del proceso respectivo, pronuncie en sentencia definitiva las siguientes o similares declaraciones: “1. Que se declare la nulidad de la comunicación fechada 2 de abril de 2003 expedida por el Secretario de Planeación municipal de Cumaribo y de la Resolución No. 036 del 3 de abril de 2003 expedida por el alcalde municipal de Cumaribo, por medio de las cuales el municipio de Cumaribo decidió abstenerse de suscribir contratos para la administración de Recursos del Régimen Subsidiado con la Asociación Mutual La Esperanza ASMET SALUD ESS, para el período de contratación del 1 de abril de 2003 al 30 de septiembre de 2003 “2. Que como consecuencia de la anterior declaración, y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO en que ha sido lesionada la entidad actora se pronuncien las siguientes o similares condenas: “2.1. Ordénese al MUNICIPIO DE CUMARIBO suscribir nuevos contratos de Administración del Régimen Subsidiado en Salud con la Asociación Mutual La

Esperanza ASMET SALUD ESS, por igual o superior cantidad de afiliados a los dejados de celebrar para el período de contratación del 1 de abril de 2003 al 30 de septiembre de 2003. “2.2. Que a título de reparación se ordene que el MUNICIPIO DE CUMARIBO pagará a la entidad actora un valor equivalente al 10% que le correspondería como margen a favor de la ARS por concepto de los contratos de Administración del Régimen Subsidiado en Salud no renovados desde el 1 de abril de 2003 y hasta que se realice la suscripción de nuevos contratos de aseguramiento con la Asociación Mutual La Esperanza ASMET SALUD ESS. “2.3. De igual forma y de acuerdo con el artículo 58 del acuerdo 244 de 2003 se ordene al MUNICIPIO DE CUMARIBO a cancelar por lucro cesante un valor equivalente al 10% que le correspondería a ASMET SALUD ESS como margen de administración a favor por concepto de los contratos de Aseguramiento del Régimen Subsidiado en Salud no renovados el 1 de octubre de 2003 al 31 de marzo de 2004 y desde el 1 de abril de 2004 hasta el 31 de marzo de 2007 incluyendo los respectivos incrementos de la Unidad de Pago por Capitación Subsidiada (UPC-S). “2.4. Ordénese al MUNICIPIO DE CUMARIBO pagar el valor probado por concepto de perjuicios ocasionados al ‘Good Will de la Asociación Mutual La Esperanza ASMET SALUD ESS. “Igualmente se ordenará la actualización de la suma que resulte de la liquidación anterior conforme a la variación del índice de precios al

consumidor certificado por el DANE, entre la fecha en que debió renovarse los contratos y la ejecutoria de la sentencia; y su reajuste conforme al interés técnico del 6% anual que se liquidará en el mismo periodo. “3. Las sumas reconocidas en los numerales anteriores devengarán los intereses señalados en el Art. 177 del C.C.A. desde la fecha de ejecutoria del fallo. “4. El MUNICIPIO DE CUMARIBO dará cumplimiento a la sentencia dentro de los 30 días siguientes a su ejecutoria” (fls. 2 y 3, c. 1) 2.- Hechos.- En la demanda se narraron, en síntesis, los siguientes hechos: 2.1.- ASMET SALUD es una entidad de derecho privado, perteneciente al sector solidario, con personería jurídica reconocida el 23 de noviembre de 1995 mediante la resolución 3393 expedida por DANCOOP, autorizada por la resolución 0474 del 26 de marzo de 2001, de la Superintendencia Nacional de Salud, para administrar los recursos del régimen subsidiado en salud. 2.2.- Se indicó que el procedimiento del régimen subsidiado en Salud consiste en que: i) la Nación destina unos recursos financieros a los entes territoriales para garantizar la cobertura en seguridad social de los afiliados al régimen subsidiado, los que son identificados con base en la información obtenida del Sistema de Identificación de Beneficiarios de dicho régimen –SISBENque elaboran los municipios, ii) los entes territoriales, mediante la celebración de contratos de aseguramiento (con duración de un año) con las Administradoras del Régimen Subsidiado (ARS), disponen la cobertura

de los servicios contemplados en el Plan Obligatorio de Salud Subsidiado –POSSy pagan a las referidas administradoras con los recursos del sistema, con base en la Unidad de Pago por Capitación Subsidiada (UPC-S) y el correspondiente número de afiliados y iii) las Administradoras del Régimen Subsidiado deben celebrar los contratos pertinentes con las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud –IPS-, centros de salud, hospitales, clínicas, entre otros, para asegurar la prestación directa de los servicios de salud de sus afiliados al régimen subsidiado. 2.3.- En el año 2002, el municipio de Cumaribo y ASMET SALUD celebraron los contratos 06, 08, 011 y 014 para el aseguramiento de los beneficiarios al Sistema de Seguridad Social al régimen subsidiado, contratos cuya vigencia expiraba el 31 de marzo de 2003 y se debieron renovar para el período del 1 de abril de 2003 al 30 de septiembre de ese mismo año, por cuanto los afiliados no habían manifestado su intención de trasladarse a otra ARS. 2.4.- Para el 31 de marzo de 2003, el ente territorial demandado adeudaba a ASMET SALUD aproximadamente $815'760.753,27 por concepto de contratos de aseguramiento del Régimen Subsidiado de Seguridad Social en Salud, lo que dificultó el flujo de los recursos hacia la red prestadora de servicios de salud; sin embargo, la ARS realizó enormes esfuerzo para garantizar la atención de los usuarios por parte de la red hospitalaria. 2.5.- Entre el 7 y el 20 de marzo de 2003 se realizó una convocatoria para la cobertura de 848 cupos, a la cual concurrieron diferentes administradoras del régimen subsidiado

habilitadas en el departamento de Vichada, entre ellas ASMET SALUD, que fue elegida por 647 beneficiarios. 2.6.- Mediante oficio del 2 de abril de 2003, el ente territorial demandado, a través del Secretario de Planeación Municipal, quien carecía de competencia para tal efecto, informó a la demandante la decisión de no celebrar con ella nuevos contratos de aseguramiento, decisión contra la cual se protestó, pero la respuesta fue desfavorable. 2.7.- En la resolución 036 del 3 de abril de 2003, notificada a Asmet Salud el 2 de mayo siguiente, se reprodujo la decisión contenida en el oficio del 2 de abril de ese mismo año. 2.8.- Para el 31 de marzo de 2003 Asmet Salud ESS se encontraba a paz y salvo con la red prestadora de servicios, ya que no presentaba cartera vencida; a pesar de ello, el ente territorial decidió abstenerse de suscribir contratos con esa ARS, alegando el incumplimiento injustificado en el pago de las obligaciones a la red prestadora del servicio, lo que no era cierto. 2.9.- La decisión de abstenerse de celebrar contratos se impuso sin el agotamiento previo de un procedimiento administrativo, violando la presunción de inocencia y sin que la ARS pudiera controvertir las pruebas en que se fundamentó la decisión. 2.10.- Los actos administrativos demandados ocasionaron un grave perjuicio económico a la demandante y la pérdida de los afiliados para los periodos de contratación subsiguientes. 3.- Normas violadas y concepto de la violación.- La parte actora consideró que los actos administrativos demandados vulneraron los

artículos 2, 4, 6, 29, 123 (inciso segundo ), 209 y 365 de la Constitución Política, los artículos 153 (numeral 4) y 159 (numeral 3) de la Ley 100 de 1993, los artículos 36 y 49 del Decreto 050 de 2003 y los artículos 2, 23, 46 y 53 del Acuerdo 244 de 2003 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud -CNSSS -. La accionante señaló que los actos administrativos demandados eran nulos por configurarse las siguientes causales de nulidad: - “Errónea motivación por aplicación indebida de la ley”: manifestó la actora que la decisión de no renovar los contratos de aseguramiento tuvo como fundamento la aplicación del artículo 36 del Decreto 50 de 2003, sin percatarse de que la conducta de ASMET SALUD no se encuadraba dentro de los requisitos previstos en dicha norma, pues no había incurrido en mora superior a siete días calendario, la mora debía ser frente a cuentas debidamente aceptadas y Asmet Salud ESS debía haber recibido oportunamente los recursos correspondientes a la unidad de pago por capitación subsidiada de su población afiliada. - “Falsa motivación del acto administrativo”: indicó que una de las consideraciones en que se sustentó la resolución 036 de 2003 fue el supuesto incumplimiento de la ARS en el pago de los servicios contratados con la red hospitalaria, aseveración que considera contraria a la realidad, pues a la fecha de expedición del acto administrativo en referencia -3 de abril de 2003-, ASMET SALUD se encontraba a paz y salvo con la red

prestadora del servicio. Agregó que, para la fecha de terminación de los contratos de aseguramiento -31 de marzo de 2003-, la ARS ya había contratado la prestación de servicios de salud con otras entidades y por ello el contenido de la resolución 036 de 3 de abril de 2003 no era cierto, en cuanto afirmaba lo contrario. - “Incompetencia para expedir el acto administrativo”: la parte actora afirmó que al Alcalde del municipio de Cumaribo, como representante legal del ente territorial demandado, le correspondía adoptar la decisión contenida en la comunicación del 2 de abril de 2003; sin embargo, esta fue suscrita por el Secretario de Planeación Municipal, quien carecía de competencia para ello. Añadió que en dicho acto administrativo no se precisó la disposición en virtud de la cual se delegaba la función respectiva. - “Violación del derecho de audiencia y defensa”: reprochó la ausencia de un procedimiento previo a la expedición de los actos administrativos demandados, así como la pretermisión de la oportunidad para presentar pruebas, desvirtuar los hechos acerca de la cartera morosa que se le imputó y controvertir los argumentos de la decisión adoptada por el municipio de Cumaribo. Agregó que la administración municipal desconoció el principio de confianza legítima, al expedir los actos administrativos censurados después del vencimiento del término normativamente previsto para la renovación de los contratos de aseguramiento. - “Desviación de poder”: afirmó la parte actora que los actos demandados se expidieron con deviación de poder, por cuanto la actuación de la entidad territorial no

estuvo encaminada a optimizar el flujo de los recursos del Régimen Subsidiado, ni a mejorar la prestación del servicio de salud, sino que, por el contrario, lo que se pretendió fue excluir de manera arbitraria a ASMET SALUD e incorporar a otras ARS al municipio. Indicó que resultaba contradictorio que en marzo de 2003 se invitara a Asmet Salud ESS a una operación de ampliación de cobertura en el municipio de Cumaribo, en la que obtuvo 647 nuevos afiliados, para que con la expedición de los actos demandados en menos de un mes le quitaran todos sus afiliados. 4.- La actuación procesal.- 4.1.- Por auto del 7 de mayo de 2004 se admitió la demanda, se ordenó la vinculación del demandado al proceso, se ordenó la notificación personal al agente del Ministerio Público y se dispuso la fijación del negocio en lista. 4.2.- El municipio de Cumaribo no contestó la demanda. 5.- Los alegatos de primera instancia.- Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. 6.- La sentencia recurrida.- Es la proferida el 3 de febrero de 2009 por el Tribunal Administrativo del Meta, en la que se declaró la caducidad de la acción y negaron las pretensiones de la demanda, para lo cual consideró que la parte actora no ejerció la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dentro de la oportunidad legalmente prevista en el artículo 87 del C.C.A. para controvertir la legalidad de los actos que se profieren con antelación a la celebración de los contratos estatales. El a quo consideró que las decisiones acusadas constituyen actos administrativos precontractuales y que, de conformidad con lo preceptuado por el artículo 87 del

C.C.A., modificado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, los actos previos a la celebración del contrato son demandables por la vía de las acciones de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho dentro de los 30 días siguientes a su comunicación, notificación o publicación, como una excepción a los términos generales legalmente previstos para ejercer las mencionadas acciones de simple nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho. Así las cosas, como la vía gubernativa se agotó con la resolución del recurso de reposición, decisión que se profirió el 3 de junio de 2003 y que la parte actora conoció el 10 de esos mismos mes y año, el término de los 30 días venció el 24 de julio siguiente y como la demanda se interpuso el 29 de julio de ese mismo año, se hizo por fuera de la oportunidad legal para ello. 7.- El recurso de apelación.- Inconforme con la anterior decisión, la parte actora, dentro de la oportunidad prevista por el ordenamiento jurídico, interpuso recurso de apelación por considerar que el a quo erró al catalogar como actos administrativos precontractuales los actos demandados. Precisó que las decisiones demandadas se produjeron con posterioridad a la celebración de los contratos de aseguramiento de administración del régimen subsidiado; en consecuencia, los actos demandados impidieron la renovación de los contratos de aseguramiento que ya tenía suscritos Asmet Salud ESS con el municipio de Cumaribo y que estaban en ejecución, mas no la celebración de unos nuevos. Indicó el recurrente que la vocación de producir efectos de los actos administrativos

precontractuales termina cuando se selecciona el sujeto que celebrará el contrato estatal, lo cual en el caso concreto ocurrió casi un año antes de la expedición de los actos acusados, por lo que no se les podía dar la naturaleza de actos precontractuales, de modo que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho fue instaurada oportunamente, esto es, dentro de los cuatro meses siguientes a su notificación, plazo que señala la ley para la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Con fundamento en lo anterior, la accionante solicitó revocar la sentencia objeto de apelación y, en su lugar, declarar tanto la nulidad de los actos administrativos acusados, como el restablecimiento de los derechos que estima que le fueron conculcados. 8.- Trámite de segunda instancia.- 8.1.- El recurso se concedió el 26 de febrero de 2009, el 13 de mayo de ese mismo año se corrió traslado para que se sustentara, se admitió el 10 de junio siguiente y, habiéndose dado traslado para alegar, las partes guardaron silencio. El Ministerio Público conceptuó que los actos demandados no tenían la naturaleza de actos precontractuales, por cuanto fueron expedidos con posterioridad a la celebración, ejecución y terminación de unos contratos y en relación con ellos, de manera que su impugnación se debía hacer por medio de la acción contractual, cuya caducidad es de dos años. Sin embargo, adujo que debía proferirse sentencia inhibitoria debido a que el acto administrativo por medio del cual se resolvió el recurso de reposición contra la resolución 036 de 2003 no fue aportado al proceso, ni fue demandado y tampoco se

formularon pretensiones anulatorias contra la comunicación del 3 de junio de 2003, mediante la cual se resolvieron las oposiciones a la comunicación del 2 de abril de ese año, es decir, no se demandaron los actos y decisiones que confirmaron los actos objeto de las pretensiones. 8.2.- Mediante auto del 12 de abril de 2016, el proceso fue remitido al despacho del Consejero ponente por haber sido derrotado el proyecto presentado en Sala del 24 de febrero de ese mismo año.

II. CONSIDERACIONES 1.- La competencia.- La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta el 3 de febrero de 2009, por cuanto la pretensión mayor fue estimada razonadamente por el demandante en $1.250’395.336,3.32. Para la época de interposición del recurso de apelación1, eran susceptibles de acceder a la segunda instancia los procesos promovidos en ejercicio de la acción contractual cuya cuantía excediera de $166’000.0002, monto que acá se encuentra ampliamente superado.

Por otra parte, es de anotar que el Consejo de Estado es funcionalmente competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas por los Tribunales Administrativos en primera instancia, a términos de lo dispuesto por el artículo 129 del C.C.A. Sumado a lo anterior y sin perjuicio del análisis que se hará más adelante sobre la naturaleza de los actos demandados, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la naturaleza del contrato no depende de su régimen jurídico, puesto

que, según las normas legales vigentes, por cuya virtud se acogió un criterio eminentemente subjetivo u orgánico, deben considerarse contratos estatales aquellos que celebren las entidades que participan de esa misma naturaleza. En este sentido, ha dicho la Sala: 1 17 de febrero de 2009. 2 Ley 954 de 2005. “De este modo, son contratos estatales ‘todos los contratos que celebren las entidades públicas del Estado, ya sea que se regulen por el Estatuto General de Contratación Administrativa o que estén sujetos a regímenes especiales’, y estos últimos, donde encajan los que celebran las empresas oficiales que prestan servicios públicos domiciliarios, son objeto de control por parte del juez administrativo, caso en el cual las normas procesales aplicables a los trámites que ante éste se surtan no podrán ser otras que las del derecho administrativo y las que en particular existan para este tipo de procedimientos (sic), sin que incida la normatividad sustantiva que se le aplique a los contratos”3 (negrilla fuera del texto). De conformidad con lo anterior, en el marco del ordenamiento jurídico vigente la determinación de la naturaleza jurídica del contrato depende de la que, a su vez, tenga la entidad que lo celebra; así, si ésta es estatal, el contrato también lo es, sin importar el régimen legal que se le deba aplicar. La afirmación anterior tiene fundamento legal en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, disposición que, al definir los contratos estatales, adoptó un criterio eminentemente subjetivo u orgánico, apartándose así de cualquier juicio funcional o referido al

régimen jurídico aplicable a la parte sustantiva del contrato: “Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación (…)”4. Adicionalmente, el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998 que, a su vez, fue modificado por el artículo 1 de la 3 Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativa, auto de 20 de agosto de 1998 (expediente 14.202). Esta posición ha sido expuesta en otras sentencias como la del 20 de abril de 2005 (expediente 14519) y en auto del 7 de octubre de 2004 (expediente 2675). 4 Según este artículo, son contratos estatales los celebrados por las entidades enunciadas en el artículo 2º de la Ley 80 de 1993, el cual dispone: “Para los solos efectos de esta ley: “1o. Se denominan entidades estatales: “a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación

pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles. “b) El Senado de la República, la Cámara de Representantes, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales, distritales y municipales, la Procuraduría General de la Nación, la Registraduría Nacional del Estado Civil, los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias, las unidades administrativas especiales y, en general, los organismos o dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos (…)”. Ley 1107 de 2006, prescribe que la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas. En efecto, el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, con la modificación mencionada, define el objeto de esta jurisdicción, en los siguientes términos: “La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la Constitución y la ley. “Esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias que se originen en actos políticos o de Gobierno. “La jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzga las decisiones

proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley. Las decisiones jurisdiccionales adoptadas por l