CE-SECCION TERCERA-50001-23-31-000-2008-00282-01(36124)-2009

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / JURISDICCIÓN DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / DEMANDA / PRETENSIONES DE LA

DEMANDA / REGULACIÓN NORMATIVA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / INDEBIDA ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES / ACCIÓN DE NULIDAD / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES El Legislador ha consagrado diferentes tipos de acciones para ser impetradas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo por los interesados en impulsar un litigio, sin que esto signifique que su escogencia queda al arbitrio del actor, sino que dependerá de los fines, móviles y motivos que lleven a su ejercicio, los cuales deben coincidir con aquellos que permite la acción. Una de esas acciones es aquella prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 32 de la ley 446 de 1998, denominada de las Controversias Contractuales (…) [E]s claro que la acción de controversias contractuales puede comprender diferentes pretensiones –sin incurrir en una indebida acumulación-; es decir, nótese que mediante esa vía judicial pueden tramitarse conjuntamente varias súplicas de diferente naturaleza, como lo son por ejemplo las indemnizatorias, las de nulidad e incluso cualquier otra declaración o condena que devenga de un asunto de carácter contractual, acción que, por lo demás, en conformidad con lo dispuesto en el artículo 206 del Código Contencioso Administrativo, se debe tramitar por el procedimiento ordinario.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINITRATIVO – ARTÍCULO 87 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 32 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 77 /

CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 206

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ENTIDAD PÚBLICA /

EJECUCIÓN DEL CONTRATO / CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL /

TERMINACIÓN DEL CONTRATO / INTERPRETACIÓN DEL CONTRATO /

LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / ACTO SEPARABLE / ACTO

ADMINISTRATIVO / CELEBRACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL /

REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / ACCIÓN DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACCIÓN DE NULIDAD

[S]on pasibles de la acción de controversias contractuales tanto los actos contractuales, esto es, los que se expiden por la entidad pública contratante como consecuencia de la ejecución de un contrato y durante el desarrollo del mismo, tales como la caducidad, terminación, modificación, interpretación o liquidación, como incluso los actos separables de los contratos, calificación reservada para los actos administrativos expedidos con anterioridad a la celebración del contrato, como, por ejemplo, el de la adjudicación del contrato. Es decir, los actos separables y previos al contrato, como es el de la adjudicación si bien pueden ser demandados invocando la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, su impugnación y control quedó también ahora cobijada por la acción prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, para cuando se ha celebrado el contrato. En efecto, el artículo 38 de la Ley 446 de 1998, al modificar el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, que versa sobre las controversias contractuales, consagró la posibilidad de que los actos separables proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, sean

demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, dentro de los treinta (30) días siguientes a su comunicación, notificación y publicación, sin que la interposición de la acción interrumpa el proceso licitatorio, ni la celebración o ejecución de contrato, término que según la misma norma está además sujeto, como condición adicional, a la no celebración del contrato, dado que una vez celebrado el contrato, la ilegalidad de los actos previos como el de la adjudicación solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta de éste en el escenario de la acción de controversias contractuales. Pero transcurrido el plazo de 30 días para impugnar mediante la acción de nulidad y restablecimiento derecho el acto previo del contrato o una vez celebrado éste, los actos precontractuales -como el de la adjudicación-, únicamente, como se dijo, a términos de la norma procesal vigente, la ilegalidad de dicho acto podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del mismo, mediante la acción de controversias contractuales, la cual podrá ser alegada por las partes contratantes, por el Ministerio Público o cualquier persona interesada directamente, dentro de los dos (2) años siguientes a su perfeccionamiento, según el numeral 10, letra e) del artículo 136 del C.C.A.; empero, señala esta misma disposición, que si el término de vigencia del contrato fuere superior a dos (2) años, el término de caducidad será igual al de su vigencia, sin que en ningún caso exceda de cinco (5) años, contados a partir de su perfeccionamiento. (…)

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO

87 / LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 38 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 NUMERAL 10 LITERAL E / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 87 INCISO 2

NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características vigentes de los medios para impugnar los actos administrativos previos separables del contrato, como el de la adjudicación del contrato, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 26 de abril de 2006, exp. 16041, C.P. Ruth Stella Correa Palacio y sentencia de 7 de octubre de 1999, exp.10610, C.P. Ricardo Hoyos Duque

NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO / ACTO PRECONTRACTUAL /

MINISTERIO PÚBLICO / CONTRATO ESTATAL / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / PLIEGO DE CONDICIONES / PROCESO DE SELECCIÓN DEL CONTRATISTA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / ACCIÓN DE

CONTOVERSIAS CONTRACTUALES

[L]a titularidad de la acción de controversias contractuales se encuentra consagrada para cualquiera de las partes del contrato estatal; y para pedir la nulidad absoluta del contrato se establece también que ella se puede ejercer en ese evento por el Ministerio Público o cualquier tercero que acredite un interés directo. Ahora, para la Sala, es claro, que interés directo y, por tanto, legitimación para ejercer la acción de controversias contractuales para que se declare la nulidad absoluta del contrato, ostentan quienes hubieran participado y presentado propuesta en el respectivo proceso de selección, en el evento de que se hubiere

celebrado con otro proponente con inobservancia de los requisitos jurídicos establecidos en la ley y en el pliego de condiciones. (…) [E]n el presente caso las (…) pretensiones pueden ser gestionadas conjuntamente a través de la acción contractual, como lo son por ejemplo las indemnizatorias, las de nulidad e incluso cualquier otra declaración o condena que devenga del asunto contractual, habida cuenta del hecho de que el contrato (…) ya se celebró (…) Observa la Sala que a la sociedad (…) le asiste interés directo para solicitar la nulidad absoluta del contrato, el cual radica en haber participado en el proceso de selección y por lo tanto en la calidad de aspirante en la adjudicación del contrato.(…) [L]a sociedad (…) demandante en el proceso de la referencia, aunque no es parte contratante evidentemente le asiste un interés directo para demandar la nulidad del contrato, en tanto que participó en el proceso licitatorio, lo cual la legitima en la causa por activa para demandar.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO

Bogotá D.C., primero (1) de abril de dos mil nueve (2009) Radicación número: 50001-23-31-000-2008-00282-01(36124)

Actor: WOLVES SECURITY LTDA

Demandado: DEPARTAMENTO DEL GUAVIARE Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (AUTO) Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, el 26 de agosto de

2008, el cual será revocado. Mediante el auto recurrido se rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad.

I. ANTECEDENTES

1. Mediante escrito presentado ante el Tribunal Administrativo del Meta, el 4 de agosto de 2008, la sociedad WOLVES SECURITY LTDA. a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción contractual, formuló demanda en contra del departamento del Guaviare, con el fin de que se declarara (i) la nulidad del contrato No. 018 celebrado el 29 de febrero de 2008, suscrito entre la Gobernación del Guaviare y la firma SEGURITEL LTDA., (ii) del acta del 21 de febrero de 2008, mediante la cual se adjudicó la licitación pública No. 002 de 2008 y (iii) de la resolución No. 123 del 21 de febrero de 2008 proferida por el Secretario Administrativo de la Gobernación del Guaviare mediante la cual se adjudicó el contrato.

2. Los demandantes narraron en síntesis, los siguientes hechos: i) Que la Secretaría de Salud de la Gobernación del Guaviare el 17 de enero de 2007, realizó los estudios de conveniencia y oportunidad para contratar “los servicios de vigilancia para la sede del laboratorio de salud pública” y “los servicios de vigilancia de la sede control de vectores en el barrio la Granja” en el barrio la Granja municipio de San José del Guaviare y expidió los respectivos certificados de disponibilidad presupuestal. ii) Que la Secretaría Administrativa de la Gobernación del Guaviare junto con la Secretaría de Educación Departamental de la Gobernación, realizaron estudios de

conveniencia y oportunidad para “contratar los servicios de vigilancia en los centros e instituciones educativas del Departamento” y expidieron los correspondientes certificados de disponibilidad presupuestal. iii) Que los anteriores estudios efectuados por la Gobernación del Guaviare no cumplieron con los requisitos señalados en el artículo 3, inciso 2 del Decreto 066 de 2008. iv) Que el 15 de enero de 2008 se publicó en la página del Portal Único de Contratación el proyecto del pliego de condiciones para la Licitación Pública No. 002 “Prestación del servicio de vigilancia privada, seguridad y protección de los bienes, enseres y equipos de cada una de las secretarias de la Gobernación del Guaviare…”. v) Que el proyecto de pliego de condiciones publicó como “cuantía a contratar” el valor de $959.168.114.oo y como “valor de derecho de oferta” señaló la suma de $960.000, situación esta última que contraviene lo preceptuado en el artículo 2, parágrafo 4 de la Ley 1150 de 2007, que prohíbe el cobro por este concepto. vi) Que el mencionado proyecto de pliego de condiciones se publicó sin los estudios previos de conveniencia y oportunidad, estudios que se realizaron el mismo día de la publicación del proyecto o con posterioridad a ésta, contrariando lo dispuesto en el artículo 8 inciso 2 de la Ley 1150 de 2007 en concordancia con el artículo 3 del Decreto No. 066 de 2008, que establece que estos dos documentos deben publicarse conjuntamente. vii) Que en esta etapa entraron como proponentes: SECURITEL LTDA., Seguridad

Nueva Era y WOLVES SECURITY LTDA, quienes pagaron el derecho a ofertar y presentaron observaciones al proyecto de pliego de condiciones. viii) Que el 18 de enero de 2008, el Gobernador del Guaviare expidió la Resolución No. 041 de 2008, mediante la cual se ordenó la apertura del proceso de Licitación Pública No.002 de 2008, la cual no cumplió con los requisitos señalados en el artículo 5 del Decreto 066 de 2008. ix) Que el 28 de enero de 2008, se publicaron en el Portal Único de Contratación los pliegos definitivos en los cuales se establece como “cuantía a contratar” la suma de $959.168.114, valor que supera el del presupuesto oficial, de conformidad con los certificados de disponibilidad presupuestal, en los que se enuncia la cuantía de $958.808.114, por lo tanto la Gobernación del Guaviare no cumplió con los requisitos establecidos en el artículo 71 del Decreto Ley No. 111 de 1996 y en el artículo 25, numeral 6 de la Ley 80 de 1993. x) Que los tres proponentes cancelaron la suma de $963.200 por concepto del valor de los pliegos de condiciones de la licitación pública No. 002 de 2008 y que posteriormente en la audiencia pública de aclaración de términos llevada a cabo el 31 de enero de 2008, presidida por el Secretario Administrativo del Guaviare, se evidenciaron violaciones al derecho al debido proceso consagrado en el artículo 30, numeral 30 de la Ley 80 de 1993. xi) Que el Secretario Jurídico Departamental de la Gobernación del Guaviare, fue

delegado por el Gobernador del Guaviare para llevar a cabo la adjudicación o declaratoria de desierta de la licitación y que el Secretario solicitó a la Directora Territorial del Guaviare del Ministerio de Protección Social informe sobre las multas impuestas por incumplimiento de seguridad social a las Empresas SEGURITEL LTDA. y WOLVES SECURITY LTDA. xii) Que la referida Directora informa que contra WOLVES SECURITY LTDA. no reposa reclamación alguna en sus archivos y que contra SEGURITEL LTDA. se ha recibido en su contra, hasta la fecha, 5 reclamaciones laborales. xiii) Que el 21 de febrero de 2008, se llevó a cabo la audiencia pública de adjudicación de la licitación pública No. 002 de 2008, en la que se presentaron varias irregularidades y se configuró un evidente abuso y desviación de poder por parte de la administración, que omitió dar cumplimiento a lo consagrado en los artículos 3 del Decreto 2170 de 2002, 9 inciso 2 de la Ley 1150 de 2007 y 15 numerales 1 y 2 del Decreto 066 de 2008, además de presentarse violaciones a los derechos fundamentales al debido proceso, defensa e igualdad. xiv) Que el 29 de febrero de 2008, se suscribió el contrato No. 018 entre la Gobernación del Guaviare y la firma SEGURITEL LTDA. y que el plazo para suscribir el contrato vencía el 28 de febrero de 2008, de acuerdo con lo establecido en los pliegos de condiciones definitivos y de conformidad con lo previsto en el numeral 9 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993. Y que el contrato

tampoco se publicó en el Portal Único de Contratación en el plazo señalado en el parágrafo 3 del artículo 8 del Decreto 066 de 2008. xv) Que el 12 de marzo de 2008, el representante de la firma WOLVES SECURITY LTDA. solicitó en la Oficina Jurídica de la Gobernación la carpeta contentiva del contrato de la Licitación Pública No. 002 de 2008, en la que se encuentran una serie de anomalías las cuales violan las normas del Estatuto Orgánico de Contratación Administrativa y del Estatuto Orgánico de Presupuesto, toda vez que el contrato no tenía constituidas ni aprobadas las pólizas, carecía del pago del impuesto de timbre y del pago de la publicación en la gaceta departamental. xvi) Que el contrato No. 018 del 29 de febrero de 2008, carecía además del respectivo registro presupuestal elemento esencial para su perfeccionamiento, de acuerdo con lo preceptuado en los artículos 49 de la Ley 179 de 1994 y 71 del Decreto 111 de 1996. xvii) Y que apenas el 14 de marzo de 2008 se publicó en el Portal Único de Contratación la Resolución No. 123 del 21 de febrero de 2008 mediante la cual se adjudicó el contrato.

3. El Tribunal Administrativo del Meta, mediante auto de 26 de agosto de 2008, rechazó la demanda por las siguientes razones: Consideró en primer lugar que con la demanda se atacaba un acto de contenido particular y concreto el cual es el acta de 21 de febrero de 2008 proferida por el

departamento del Guaviare, razón por la cual la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho. Señaló que “el restablecimiento del derecho no se pide textualmente pero en lo sustancial sí se solicita, pues es la nulidad y la consecuente indemnización lo que se demanda, lo cual equivale al restablecimiento del derecho. Aunque haya empezado la parte demandante por pedir como pretensión número uno la nulidad del contrato, entiende la Sala que precede a esta pretensión la nulidad del acta que contiene las motivaciones de la adjudicación y finalmente, como consecuencia se estudiaría la nulidad del contrato, y una vez más, como consecuencia declarar que una de las partes del recién declarado nulo contrato cambie para sea quien demanda. ” Argumentó también que la acción contractual pueden interponerla exclusivamente las partes que celebraron el contrato y la parte aquí demandante no tiene tal calidad, en tanto que, a ésta no le fue adjudicado el contrato. Precisó finalmente que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los 30 días siguientes a la comunicación o notificación del acto y que en el caso bajo estudio la acción se encontraba caducada, toda vez que, la notificación del acto demandado se efectúo el 21 de febrero de 2008 y la demanda se presentó el 4 de agosto de 2008, evento que da lugar a declarar la caducidad de la acción.

4. En contra de la anterior decisión el actor interpuso recurso de apelación por considerar que dentro del proceso licitatorio se presentaron dos oferentes y la sociedad WOLVES SECURITY LTDA. fue uno de ellos, según consta en los

documentos aportados con la demanda, circunstancia ésta que evidencia que es un tercero con un interés directo en el contrato pues intervino en el proceso licitatorio para la adjudicación del mismo. Agregó que así lo señaló la Corte Constitucional en sentencia C-221 del 14 de abril de 1999, con ocasión de la demanda de inconstitucionalita del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, en el que se establece que “El Ministerio Público o cualquier tercero que acredite un interés directo podrá pedir que se declare la nulidad absoluta (…)”. Sostuvo que la interpretación del Tribunal en el sentido de entender la demanda impetrada como una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, es errónea, en tanto que en la demanda se tiene entre otras pretensiones la de declarar la nulidad absoluta del contrato No. 018 de 29 de febrero de 2008 y esta pretensión cabe dentro de la acción de controversias contractuales de conformidad con lo establecido en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, de igual manera el recurrente citó de manera textual lo dicho por el Consejo de Estado, al respecto “una vez celebrado éste, (se refiere al contrato), la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato” (…)

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema jurídico que plantea el recurso de apelación se concreta en establecer en el caso concreto si la acción de controversias contractuales impetrada por el actor es la idónea para ventilar las pretensiones por él formuladas en la demanda; si como consecuencia de ello, se encuentra legitimada para ejercerla y,

finalmente, si lo hizo en tiempo. La Sala revocará la decisión recurrida, para lo cual abordará el estudio: i) las generalidades de la acción de controversias contractuales, en cuanto a su titularidad, las pretensiones pasibles mediante la misma y su ejercicio oportuno; ii) el caso concreto, en orden a dilucidar en el sub examen si la acción elegida es la procedente, si existe legitimación por activa en el proceso y si fue intentada la misma en tiempo y, por ende, si operó o no el fenómeno de la caducidad.

1. LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES El Legislador ha consagrado diferentes tipos de acciones para ser impetradas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo por los interesados en impulsar un litigio, sin que esto signifique que su escogencia queda al arbitrio del actor sino que dependerá de los fines, móviles y motivos que lleven a su ejercicio, los cuales deben coincidir con aquellos que permite la acción.

Una de esas acciones es aquella prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 32 de la ley 446 de 19981, denominada de las Controversias Contractuales, a cuyo tenor: “.ARTICULO 87. DE LAS CONTROVERSIAS CONTRACTUALES. <Subrogado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998. El nuevo texto es el siguiente:> Cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras

declaraciones y condenas. Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, serán demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, dentro de los treinta (30) días siguientes a su comunicación, notificación o publicación. La interposición de estas acciones no interrumpirá el proceso licitatorio, ni la celebración y ejecución del contrato. Una vez celebrado éste, la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato. El Ministerio Público o cualquier tercero que acredite un interés directo podrá pedir que se declare su nulidad absoluta. El Juez Administrativo queda facultado para declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso. En todo caso, dicha declaración sólo podrá hacerse siempre que en él intervengan las partes contratantes o sus causahabientes. En los procesos ejecutivos derivados de condenas impuestas por la Jurisdicción Contencioso Administrativa se aplicará la regulación del proceso ejecutivo singular de mayor cuantía contenida en el Código de Procedimiento Civil.” Además, es pertinente tener en cuenta que, de conformidad con el artículo 77 de la Ley 80 de 1993, norma de estirpe procesal también vigente para la época de presentación de la demanda, “…los actos administrativos que se produzcan con motivo u ocasión de la actividad contractual sólo serán susceptibles de recurso de reposición y del ejercicio de la acción contractual…” De acuerdo con las normas que anteceden, es claro que la acción de controversias contractuales puede comprender diferentes pretensiones –sin

incurrir en una indebida acumulación-; es decir, nótese que mediante esa vía judicial pueden tramitarse conjuntamente varias súplicas de diferente naturaleza, 1 “De las controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas….” como lo son por ejemplo las indemnizatorias, las de nulidad e incluso cualquier otra declaración o condena que devenga de un asunto de carácter contractual, acción que, por lo demás, en conformidad con lo dispuesto en el artículo 206 del Código Contencioso Administrativo, se debe tramitar por el procedimiento ordinario. Respecto de las fuentes de las controversias contractuales y, por ende, de las pretensiones que se pueden plantear a través de esta acción, la doctrina ha señalado que: “…la controversia contractual, o sea el conflicto de intereses surgido entre las partes contratantes en torno al alcance de los derechos y obligaciones emanados del contrato, puede tener origen en el contrato mismo; en los hechos de ejecución o en los actos que dicte la administración, bien en forma unilateral o de común acuerdo con el contratista, y que en alguna forma afecten la relación negocial. Por eso mismo, tan conflicto contractual es el que se pone de presente cuando se demanda la nulidad absoluta o relativa del contrato, su simulación o su revisión, como el que se deriva del incumplimiento de unas de las partes o de ambas a sus obligaciones de ejecución o cumplimiento; o como el que nace cuando el acto administrativo contractual le pone fin

anticipadamente al contrato, lo modifica en sus términos, señala un determinado sentido a sus cláusula, o lo liquida…”2 Actualmente, son pasibles de la acción de controversias contractuales tanto los actos contractuales, esto es, los que se expiden por la entidad pública contratante como consecuencia de la ejecución de un contrato y durante el desarrollo del mismo, tales como la caducidad, terminación, modificación, interpretación o liquidación, como incluso los actos separables de los contratos, calificación reservada para los actos administrativos expedidos con anterioridad a la celebración del contrato, como, por ejemplo, el de la adjudicación del contrato. Es decir, los actos separables y previos al contrato, como es el de la adjudicación si bien pueden ser demandados invocando la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, su impugnación y control quedó también ahora cobijada por la acción prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, para cuando se ha celebrado el contrato. En efecto, el artículo 38 de la Ley 446 de 1998, al modificar el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, que versa sobre las controversias contractuales, consagró la posibilidad de que los actos separables proferidos 2 Betancur Jaramillo, Carlos, Derecho Procesal Administrativo, Señal Editora, 2002, pág. 519. antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, sean demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, dentro de los treinta (30) días siguientes a su comunicación, notificación y publicación, sin que la interposición de la acción interrumpa el proceso licitatorio, ni la celebración o ejecución de contrato, término

que según la misma norma está además sujeto, como condición adicional, a la no celebración del contrato, dado que una vez celebrado el contrato, la ilegalidad de los actos previos –como el de la adjudicaciónsolamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta de éste en el escenario de la acción de controversias contractuales. De manera pues, que las características vigentes de los medios para impugnar los actos administrativos previos separables del contrato, como el de la adjudicación del contrato, como lo ha señalado esta Sala, son los siguientes: “…i.) Proceden, según los fines, móviles o motivos del demandante, la acción de nulidad y la acción de nulidad y reestablecimiento del derecho ii.) Disponen de un término para ser intentadas inferior a aquellos que el artículo 136 del C.C.A consagra como regla general para las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, sólo dentro de los treinta (30) días siguientes a su comunicación, notificación o publicación. iii.) El cómputo del término se cuenta a partir del día siguiente de que se ponga en conocimiento del interesado el acto, por el medio correspondiente, a diferencia de la legislación anterior, en la cual el cómputo contaba a partir de la misma fecha en que se pusiera en conocimiento el acto. iv.) La caducidad se opera bien porque se deja vencer el término de treinta (30) días sin intentar la acción, o porque a pesar de no haberse vencido ese término se celebra el contrato como consecuencia de la ejecución del acto de adjudicación…”3 Pero transcurrido el plazo de 30 días para impugnar mediante la acción de nulidad

y restablecimiento derecho el acto previo del contrato o una vez celebrado éste, los actos precontractuales -como el de la adjudicación-, únicamente, como se dijo, a términos de la norma procesal vigente, la ilegalidad de dicho acto podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del mismo, mediante la acción de controversias contractuales, la cual podrá ser alegada por las partes contratantes, por el Ministerio Público o cualquier persona interesada directamente, dentro de los dos (2) años siguientes a su perfeccionamiento, según el numeral 10, letra e) del artículo 136 del C.C.A.; empero, señala esta misma disposición, que si el término de vigencia del contrato fuere superior a dos (2) años, el término de 3 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia de 26 de abril de 2006, Exp. 16.041. caducidad será igual al de su vigencia, sin que en ningún caso exceda de cinco (5) años, contados a partir de su perfeccionamiento. Finalmente, importa destacar que, según el texto de la norma procesal contenida en el artículo 87 del C.C.A. en concordancia con el numeral 10, letra e) del artículo 136 del C.C.A., la titularidad de la acción de controversias contractuales se encuentra consagrada para cualquiera de las partes del contrato estatal; y para pedir la nulidad absoluta del contrato se establece también que ella se puede ejercer en ese evento por el Ministerio Público o cualquier tercero que acredite un interés directo. Ahora, para la Sala, es claro, que interés directo y, por tanto, legitimación para ejercer la acción de controversias contractuales para que se

declare la nulidad absoluta del contrato, ostentan quienes hubieran participado y presentado propuesta en el respectivo proceso de selección, en el evento de que se hubiere celebrado con otro proponente con inobservancia de los requisitos jurídicos establecidos en la ley y en el pliego de condiciones4.

2. EL CASO CONCRETO Aplicando las reflexiones que anteceden, la Sala observa en el caso concreto: 2.1. De la idoneidad de la acción de controversias contractuales ejercida.

En el sub litem las pretensiones de la parte actora son las siguientes: “PRIMERA: Que se declare la Nulidad del Contrato No. 018 del 29 de Febrero de 2008, suscrito entre la Gobernación del Guaviare y la firma SEGURITEL LTDA., de conformidad con las consideraciones que expondré más adelante en el libelo de la demanda. “SEGUNDA: Que se declare la nulidad del Acta (sin número) del 21 de febrero de 2008, levantada en audiencia pública de adjudicación el 21 de febrero de 2008, y en la cual se adjudica la Licitación Pública No. 002 de 2008, cuyo objeto es: “prestación del servicio de vigilancia privada, seguridad y protección de los bienes, enseres y equipos de cada una de las secretarías de la Gobernación del Guaviare, incluyendo los centros e instituciones Educativas del Departamento; con servicios de veinticuatro (24) horas, doce (12) horas diurnas y doce (12) horas nocturnas todo el mes de lunes a domingo incluyendo festivos, y reemplazos de vacaciones

y compensatorios