CE-SECCION TERCERA-52001-23-31-000-1998-00210-01(16419)-2007

GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Generalidades / GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Naturaleza / GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Requisitos de procedibilidad / GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Objeto Del análisis de la norma (artículo 184 del Código Contencioso Administrativo) y de la doctrina se tiene que: La consulta no es un recurso sino un grado creado en favor de las entidades públicas condenadas y de las personas que intervinieron en el proceso a través de curador ad litem. Para que se surta se requiere que la parte beneficiaria de dicho grado no hubiere apelado la sentencia desfavorable. Cuando la condena sea en abstracto sólo se surtirá junto con el auto que la liquide. Por lo tanto, los requisitos esenciales para la procedencia de la consulta son: que la sentencia se haya dictado en proceso de primera instancia, esto es, en aquellos susceptibles de ser apelados y, que la condena exceda el monto de 300 salarios mínimos. El grado jurisdiccional de consulta, no obstante no ser un recurso, permite al superior la revisión del fallo condenatorio en virtud de la imposición de una obligación a cargo del Estado, más propiamente, de las condenas que se imponen a las entidades públicas; de ahí que sea una figura revestida a favor del Estado cuando éste no hubiere apelado la sentencia que le fue desfavorable. El artículo 184 del C. C. A., denota como fin indispensable que el juez de segunda instancia conozca de la sentencia condenatoria bien sea por vía de apelación o de consulta. Con lo anterior resulta claro, que la consulta se estableció como un

grado de protección al patrimonio estatal, permitiendo al juez superior examinar, sin restricciones, los aspectos perjudiciales a la Administración. Nota de Relatoría: Ver sentencia de 10 de agosto de 2001, expediente 12555; Exp. 10221 de 18 de noviembre de 1994; Auto de 7 de junio de 2001, expediente 19552 GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Ley 446 de 1997. Antes y después Antes de la modificación introducida por el artículo 57 de la ley 446 de 1998, el artículo 184 del C. C. A., establecía que la consulta entendida a favor de las entidades públicas procedía, cuando la administración no apelara, para las sentencias y los autos sobre liquidación de condenas en abstracto que se profirieran en primera instancia e impusieran obligaciones a cargo de dichas entidades. Con la modificación el objetivo de este grado no varió, simplemente lo que quiso el legislador fue, entre otros aspectos, establecer un monto frente a la condena para la procedencia de la consulta, extender dicha prerrogativa a las personas que hubieren estado representadas por curador ad litem y, acortar trámites para evitar el desgaste de la jurisdicción. Por lo tanto, el grado jurisdiccional de consulta, antes de la modificación y con ella, se estableció para revisar la sentencia condenatoria que evidentemente desfavorece a la administración. De ahí que al tratarse de una prerrogativa a favor del Estado, mal haría el juez de segunda instancia en limitarse al recurso de apelación interpuesto únicamente por la parte demandante, cuando los supuestos para la procedencia del grado jurisdiccional de consulta están dados.

GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTACondena en concreto. Condena en abstracto / SENTENCIA CONDENATORIA EN ABSTRACTO - Grado jurisdiccional de consulta. Auto que liquida La sentencia dictada en primera instancia, en este proceso, fue impugnada por el actor vía apelación; además, impone una condena mixta, esto es, en concreto y en abstracto. Y, como el legislador exige que para consultarse las sentencias que imponen condenas en abstracto se requiere el auto que las liquide, la decisión de la Sala se ajustó a derecho. Para la Sala no son de recibo los argumentos expuestos en el recurso de apelación por la Procuradora Quinta Delegada ante el Consejo de Estado, toda vez que la apelación interpuesta por la parte demandante, que no es la favorecida con la consulta, no puede de ninguna manera desplazar la prerrogativa establecida por el legislador a favor de las entidades públicas condenadas por vía judicial. Ahora bien, las sentencias condenatorias en abstracto solo se consultarán junto con el auto que las liquide y, de conformidad con el artículo 172 del C. C. A., éstas se liquidarán mediante incidente promovido por el interesado dentro de los 60 días siguientes a la ejecutoria del fallo. En consecuencia, el efecto útil de la interpretación de dicha norma sería tramitar en forma conjunta la liquidación y la apelación. Y como no hay forma de establecer si la condena en abstracto daría para ser consultada, los 60 días de que trata el artículo antes citado deberán contarse desde el día siguiente al de ejecutoria del fallo. Finalmente, el artículo 184 del C. C. A., debe

entenderse en el sentido lógico, esto es, que la consulta procede cuando las sentencias no hayan sido apeladas por las personas a favor de quienes debe surtirse; una tesis contraria significaría impedir el trámite de la consulta so pretexto de una apelación infundada, por ejemplo de la parte actora.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO

Bogotá, D. C., veinticinco (25) de enero de dos mil siete (2007) Radicación número: 52001-23-31-000-1998-00210-01(16419)

Actor: JOSE MARTIN QUIROZ OSEJO Y OTROS

Demandado: MUNICIPIO DE GUALMATAN Referencia: APELACION AUTO Decide la Sala el recurso de reposición interpuesto por la Procuradora Quinta delegada ante el Consejo de Estado contra el auto proferido el día de 21 de junio de 2006, por medio del cual la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró la nulidad de lo actuado en esta instancia por falta de competencia funcional y trámite inadecuado (fls. 336 a 337 cdno. ppal).

I. ANTECEDENTES Mediante proveído de 21 de junio de 2006, la Sala, declaró la nulidad de todo lo actuado en segunda instancia, desde el auto de 6 de julio de 1999 por medio del cual admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y, corrió traslado a la parte demandada para sustentar la apelación adhesiva (fls. 334 a 335

Vto. y 326 cdno ppal).

Para declarar la nulidad de lo actuado, por falta de competencia funcional e indebido trámite, la Sección Tercera del Consejo de Estado observó que la sentencia dictada en primera instancia accedió parcialmente a las súplicas de la demanda condenando en concreto al pago de los perjuicios morales y de los materiales relacionados con el daño emergente y, en abstracto al pago del lucro cesante. El pago del lucro cesante lo supeditó a las sumas que resultaran del trámite incidental de acuerdo con lo estipulado en los artículos 172 del C. C. A. y, 135 y siguientes del C. P. C., además, señaló el a quo que dicha liquidación debía presentarla la parte interesada dentro de los 60 días siguientes a la ejecutoria del fallo (fls. 289 a 306 cdno. ppal). La Sala declaró la nulidad porque la sentencia aun no había sido objeto de liquidación y porque se adelantó un trámite distinto al que correspondía en esta Corporación. Lo anterior teniendo en cuenta que para la época en que se dictó la sentencia, ya se había modificado el artículo 184 del C. C. A., dentro del cual dispuso que las sentencias condenatorias en abstracto sólo serían consultables con el auto que las liquide. Ese auto fue recurrido en reposición, el 14 de julio de 2006, por la Procuradora Quinta Delegada ante el Consejo de Estado y como fundamentos de su inconformidad expuso, con base en el artículo 184 del C. C. A., los siguientes: “De este tenor literal, en criterio del Ministerio Público, se infiere necesariamente que para que proceda el trámite y decisión de un

proceso por vía de consulta es necesario que se reúnan las siguientes condiciones, a saber: “a. Que se trate de una sentencia proferida en primera instancia por los Tribunales Administrativos. b. Que en dicho fallo se imponga una condena superior a trescientos salarios mínimos, o que alguna de la partes haya estado representada por curador ad litem. c. Que la sentencia no haya sido objeto de apelación. “En el presente evento, el trámite de segunda instancia se inició cuando ya se encontraba vigente el artículo 57 de la ley 446 de 1998, que modificó el 184 del Código Contencioso Administrativo, razón por la que la consideración sobre la procedencia de la consulta ha de analizarse frente a esta normatividad, conforme a lo dispuesto por la ley 153 de 1887, y, teniendo en cuenta que el fallo fue objeto de impugnación vertical, esta particular circunstancia reduce la competencia del Consejo de Estado a los argumentos de la apelación e impone el respeto a la no reformatio in pejus, consideraciones que desaparecen entratándose de la consulta. “En estas condiciones, por respeto al debido proceso, le reitero la solicitud de revocar su decisión de anular el trámite de la apelación para que, previamente, se determine la viabilidad de la consulta, y en su lugar disponer que continúe el trámite de la apelación interpuesta contra el fallo de primera instancia” (Negrillas del original. fls. 335 a 337 cdno ppal).

II. CONSIDERACIONES Decide la Sala el recurso de reposición interpuesto por la Procuradora Quinta Delegada ante el Consejo de Estado, frente al auto de 21 de junio de 2006, sobre

la base de cuestionar la declaratoria de nulidad del trámite de segunda instancia por falta de competencia funcional e indebido trámite y, además, la competencia del Consejo de Estado para tal efecto teniendo en cuenta que dicha Corporación conoce, también, del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. Para decidir el recurso se estudiará: 1) la procedencia del grado jurisdiccional de consulta; 2) objeto de la consulta en materia contenciosa administrativa, 3) la consulta antes y después de la ley 446 de 1998 en favor del Estado y del representado por curador ad litem y, 4) el caso concreto.

1. Grado jurisdiccional de consulta. Procedencia.

El artículo 184 del Código Contencioso Administrativo estableció el grado jurisdiccional de consulta para las sentencias condenatorias que se dicten en procesos de primera instancia y, cuyo monto supere los 300 salarios mínimos; de la misma manera procede cuando se hayan proferido contra quienes hubieren estado representados por curador ad litem. En efecto dicha norma dispone: “ARTICULO 184. CONSULTA. Las sentencias que impongan condena en concreto, dictadas en primera instancia a cargo de cualquier entidad pública que exceda de trescientos (300) salarios mínimos mensuales legales o que hayan sido proferidas en contra de quienes hubieren estado representados por curador ad litem, deberán consultarse con el superior cuando no fueren apeladas. “Las sentencias que impongan condena en abstracto sólo serán consultables junto con el auto que las liquide, en los eventos del inciso anterior. “En los asuntos contenciosos de carácter laboral, solamente se

consultarán las sentencias dictadas en primera instancia que impongan condena a cargo de la entidad pública, cuando de la respectiva actuación se deduzca que la demandada no ejerció defensa alguna de sus intereses. “La consulta se tramitará y decidirá previo traslado común por cinco (5) días para que las partes presenten sus alegatos por escrito y se entenderá siempre interpuesta a favor de las mencionadas entidades o del representado por curador ad litem. El agente del Ministerio Público, antes del vencimiento del término aquí previsto podrá solicitar traslado especial que se concederá, sin necesidad de auto que así lo disponga, por el término de cinco (5) días, contados a partir de la entrega del expediente que se efectuará una vez concluido el traslado común. “La providencia sujeta a consulta no quedará ejecutoriada mientras no se surta el mencionado grado”. Sobre el particular, la doctrina colombiana enseña: “Aunque no es técnicamente un recurso, sí abre o implica un nuevo grado de jurisdicción, de forzoso cumplimiento frente a aquellas sentencias dictadas en primera instancia que impongan condenas en concreto a cargo de cualquier entidad pública, siempre que excedan de 300 salarios mínimos mensuales legales y no fueren apeladas. “Nuevo grado de jurisdicción que también se abre frente a las sentencias en abstracto dictadas igualmente en primera instancia, pero en este evento la consulta sólo se hará con el auto que las liquide y siempre y cuando la condena exceda de los valores indicados atrás”.1 Del análisis de la norma y de la doctrina se tiene que: 1 BETANCUR JARAMILLO CARLOS, Derecho Procesal Administrativo, Sexta Edición, Señal

Editora, pag. 443. La consulta no es un recurso sino un grado creado en favor de las entidades públicas condenadas y de las personas que intervinieron en el proceso a través de curador ad litem. Para que se surta se requiere que la parte beneficiaria de dicho grado no hubiere apelado la sentencia desfavorable. Cuando la condena sea en abstracto sólo se surtirá junto con el auto que la liquide. Por lo tanto, los requisitos esenciales para la procedencia de la consulta son: que la sentencia se haya dictado en proceso de primera instancia, esto es, en aquellos susceptibles de ser apelados y, que la condena exceda el monto de 300 salarios mínimos. Sobre el grado jurisdiccional y su procedencia la, Sala en sentencia de 10 de agosto de 20012 reiterando lo expuesto en la sentencia 10.221 de 18 de noviembre de 1994 manifestó: “(…) para efectos de establecer si debía surtirse dicho grado de jurisdicción, había que tener en cuenta el monto de la condena impuesta, de manera que si éste era inferior al límite señalado para que el asunto se tramitara en dos instancias, no debía surtirse la consulta, a pesar de que originalmente y conforme a la demanda, el proceso tuviera vocación de doble instancia. Esta Sala tiene competencia para revisar el fallo del Tribunal no sólo en relación con los aspectos objeto del recurso interpuesto, sino respecto de todos los elementos que dieron lugar a la imposición de la condena en contra de la entidad demandada, pudiendo, en consecuencia, modificar dicho fallo sin limitación alguna, aun agravando la situación de ésta última o la del apelante, dado que

el trámite conjunto del recurso y de la consulta inhibe, para ambas partes, la aplicación del principio de no reformatio in pejus, que, en principio, operaría para el apelante, en virtud del artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, y para la entidad demandada, en virtud de lo dispuesto en el citado artículo 184 del Código Contencioso Administrativo, según el cual la consulta se surte en favor de la administración. 2 Sentencia de 10 de agosto de 2001, dictada en el expediente 12.555, actor: Marco Anibal López y otros Vs. NaciónMinisterio de Educación Nacional-instituto nacional de educación media “inem santiago pérez”

2. Objeto de la consulta en materia Contencioso Administrativa.

El grado jurisdiccional de consulta, no obstante no ser un recurso, permite al superior la revisión del fallo condenatorio en virtud de la imposición de una obligación a cargo del Estado, más propiamente, de las condenas que se imponen a las entidades públicas; de ahí que sea una figura revestida a favor del Estado cuando éste no hubiere apelado la sentencia que le fue desfavorable. El artículo 184 del C. C. A., denota como fin indispensable que el juez de segunda instancia conozca de la sentencia condenatoria bien sea por vía de apelación o de consulta. En tal sentido se pronunció la Sección Tercera, al manifestar: “Recuérdese que la consulta es obligatoria si el recurso de apelación o no se interpuso o se declaró desierto, frente a aquellas sentencias dictadas en primera instancia que impongan condenas en concreto a cargo de cualquier entidad pública, siempre y cuando excedan de

300 salarios mínimos mensuales legales (art. 184 C. C. A. modificado art. 57 ley 446 de 1998). “(…) “La doctrina ha reiterado la jurisprudencia del Consejo de Estado la cual está fundamentada en el interés público tutelado en la norma vista; ha dicho que si la sentencia es desfavorable a la entidad en todo o en parte y la Administración apela y el recurso se declara desierto por falta de sustentación o se desiste, en todo caso y sin excepción, el asunto tendrá que someterse a consulta. Si no fuera así, sería este el mejor camino para que la administración, en forma dolosa o negligente, impidiera la consulta” (Negrillas del texto)3. Con lo anterior resulta claro, que la consulta se estableció como un grado de protección al patrimonio estatal, permitiendo al juez superior examinar, sin restricciones, los aspectos perjudiciales a la Administración. 3 Auto de 7 de junio de 2001, C. P: Dra. María Elena Giraldo Gómez, actor: Aydee Londoño de Peralta y/o, expediente 19.552.

3. La consulta antes y después de la ley 446 de 1998 en favor del Estado y del representado por curador ad litem.

Antes de la modificación introducida por el artículo 57 de la ley 446 de 1998, el artículo 184 del C. C. A., establecía que la consulta entendida a favor de las entidades públicas procedía, cuando la administración no apelara, para las sentencias y los autos sobre liquidación de condenas en abstracto que se profirieran en primera instancia e impusieran obligaciones a cargo de dichas

entidades. Con la modificación el objetivo de este grado no varió, simplemente lo que quiso el legislador fue, entre otros aspectos, establecer un monto frente a la condena para la procedencia de la consulta, extender dicha prerrogativa a las personas que hubieren estado representadas por curador ad litem y, acortar trámites para evitar el desgaste de la jurisdicción. La doctrina colombiana expuesta por Betancur Jaramillo, establece que la reforma “es más técnica y acata el principio de la economía procesal, ya que evita el doble trámite que se cumplía en el régimen anterior, en el cual debía consultarse en primer término la sentencia que imponía la condena en abstracto y luego el auto que la liquidara”. Por lo tanto, el grado jurisdiccional de consulta, antes de la modificación y con ella, se estableció para revisar la sentencia condenatoria que evidentemente desfavorece a la administración. De ahí que al tratarse de una prerrogativa a favor del Estado, mal haría el juez de segunda instancia en limitarse al recurso de apelación interpuesto únicamente por la parte demandante, cuando los supuestos para la procedencia del grado jurisdiccional de consulta están dados.

4. Caso concreto.

La sentencia dictada en primera instancia, en este proceso, fue impugnada por el actor vía apelación; además, impone una condena mixta, esto es, en concreto y en abstracto. Y, como el legislador exige que para consultarse las sentencias que imponen condenas en abstracto se requiere el auto que las liquide, la decisión de la Sala se ajustó a derecho. 2) Para la Sala no son de recibo los argumentos expuestos en el recurso de

apelación por la Procuradora Quinta Delegada ante el Consejo de Estado, toda vez que la apelación interpuesta por la parte demandante, que no es la favorecida con la consulta, no puede de ninguna manera desplazar la prerrogativa establecida por el legislador a favor de las entidades públicas condenadas por vía judicial. Ahora bien, las sentencias condenatorias en abstracto solo se consultarán junto con el auto que las liquide y, de conformidad con el artículo 172 del C. C. A., éstas se liquidarán mediante incidente promovido por el interesado dentro de los 60 días siguientes a la ejecutoria del fallo. En consecuencia, el efecto útil de la interpretación de dicha norma sería tramitar en forma conjunta la liquidación y la apelación. Y como no hay forma de establecer si la condena en abstracto daría para ser consultada, los 60 días de que trata el artículo antes citado deberán contarse desde el día siguiente al de ejecutoria del fallo. Finalmente, el artículo 184 del C. C. A., debe entenderse en el sentido lógico, esto es, que la consulta procede cuando las sentencias no hayan sido apeladas por las personas a favor de quienes debe surtirse; una tesis contraria significaría impedir el trámite de la consulta so pretexto de una apelación infundada, por ejemplo de la parte actora. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera RESUELVE: No se repone el auto proferido por la Sala el día 21 de junio de 2006. Cópiese, notifíquese y cúmplase Mauricio Fajardo Gómez Presidente Ruth Stella Correa Palacio Enrique Gil Botero Alier Eduardo Hernández Enríquez Ramiro Saavedra Becerra