CE-SECCION TERCERA-52001-23-31-000-2007-00542-01(41247)-2017

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - No condena / FALLO INHIBITORIO SINTESÍS DEL CASO: El Instituto Departamental de Salud de Nariño realizó una visita de control sanitario a la empresa Distribuidora del Valle, en la que, luego de verificar sus instalaciones y los servicios que presta, ordenó el decomiso de reactivos de diagnóstico in-vitro, por cuanto consideró que no tenían el Certificado de Capacidad de Almacenamiento y/o Acondicionamiento (CCAA). DECOMISO DE PRODUCTOS DE LABORATORIO Y FARMACEUTOICOS - Como medida sancionatoria por parte del Instituto Departamental de Salud de Nariño [L]a medida sanitaria de decomiso impuesta a la demandante, mediante acta del 20 de septiembre de 2005, es un acto administrativo de trámite, por cuanto era de carácter preventivo y transitorio, que daba a lugar al inicio de un proceso sancionatorio. Al respecto, en el plenario obra copia auténtica de la resolución “P.S. 003-06. Auto 010006” de 19 de diciembre de 2006, mediante la cual, en el trámite del proceso sancionatorio que se adelantó contra Distribuidora del Valle, la Subdirección de Promoción y Prevención del Instituto Departamental de Salud de Nariño sancionó al referido establecimiento de comercio con el decomiso definitivo de los productos de laboratorio y farmacéuticos objeto de la medida sanitaria impuesta por esa entidad en el acta 2 del 20 de septiembre de 2005 (…) es claro que el decomiso de los reactivos de diagnóstico in-vitro realizado durante la visita del 20 de septiembre de 2005 constituyó

la materialización de un acto administrativo de trámite, pues dicha actuación fue el inicio de un proceso sancionatorio que culminó con la expedición de un acto administrativo definitivo -resolución “P.S. 003-06. Auto 0100-06” de 19 de diciembre de 2006-, el cual fue confirmado mediante resolución “P.S. 003-06 Auto 002-07 de 1º de marzo de 2007. INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA - Indebida escogencia de la acción / REPARACION DIRECTA - La fuente del daño alegado es un acto administrativo, por lo cual se debía atacar la legalidad del mismo / FALLO INHIBITORIO [L]a acción de reparación directa, consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, aunque coincide en su naturaleza reparatoria con la de la de nulidad y restablecimiento del derecho, difiere de esta última en la causa del daño; en efecto, la primera sólo es procedente en los casos en que el perjuicio haya sido causado por un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble y, en cambio, la de nulidad y restablecimiento del derecho procede siempre que el origen del daño sea un acto administrativo viciado de algún tipo de ilegalidad. En tal sentido, el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, relativo a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, establece que toda persona que se sienta lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, como ocurre en el caso concreto, podrá pedir que se declare la nulidad del acto

administrativo, que se le restablezca en su derecho y que se le repare el daño. En ese orden de ideas, se tiene, entonces, que el daño alegado por la demandante tiene como causa unos actos de la administración, por lo que la acción idónea para reclamarlo era la de nulidad y restablecimiento del derecho. Ahora bien, cuando no se escoge adecuadamente la acción procedente para el caso concreto, se configura la ineptitud sustantiva de la demanda, que impide que el juez se pronuncie de fondo en relación con las pretensiones formuladas por la parte actora. (…) la acción de reparación directa instaurada por la demandante es una vía procesal equivocada, circunstancia que impide a la Sala emitir un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de aquella, pues la indebida escogencia de la acción configura –se insisteuna ineptitud sustantiva de la demanda, no susceptible de corrección por parte del juez. Por lo anterior, la Sala revocará la sentencia impugnada y se declarará inhibida para fallar de fondo el sub júdice, por ineptitud sustantiva de la demanda. NOTA DE RELATORÍA: En la ley 1437 de 2011 el juez adecua las pretensiones de la demanda y las estudia en relación con el medio de control más idóneo, situación que no ocurrió aquí ya que la norma aplicable para este caso es la del anterior código contencioso administrativo, es decir el decreto 01 de 1984

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 86

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

Bogotá, D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 52001-23-31-000-2007-00542-01(41247)

Actor: DISTRIBUIDORA DEL VALLE

Demandado: INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE SALUD DE NARIÑO Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Decide la Sala los recursos de apelación formulados por las partes contra la sentencia de 19 de noviembre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, en la que se decidió (se transcribe literal): “PRIMERO.- DECLARAR NO PROCEDENTE la excepción de INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCION propuesta por la demandada. “SEGUNDO.- DECLARAR LA RESPONSABILIDAD del INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE SALUD DE NARIÑO IDNS, por la operación administrativa realizada el 20 de septiembre de 2.005 en Pasto y decomisos posteriores de reactivos in-vitro pertenecientes o distribuidos por DISTRIBUIDORA DEL VALLE. “TERCERO.- CONDENAR. INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE SALUD DE NARIÑO IDNS al pago de los perjuicios ocasionados a DISTRIBUIDORA DEL VALLE POR PERJUICIOS MATERIALES la suma de DIECIOCHO MILLONES CUATROCIENTOS SESENTA Y CUATRO MIL CUATROCIENTOS SESENTA Y OCHO ($18’464.468) a la fecha de esta sentencia. “CUARTO.- La sentencia se cumplirá conforme a los artículos 176 y 177 del C.C. A.

“QUINTO.- DENEGAR las demás pretensiones” (fl. 415 cdno. 1).

I. ANTECEDENTES:

1. El 20 de septiembre de 2007, la abogada Ana Cristina Del Castillo Villota adujo que “obrando en calidad de apoderada especial de la Dra. Lina Vallejos Rojas”, quien le otorgó poder en representación de Distribuidora del Valle1, interponía demanda contra el Instituto Departamental de Salud de Nariño, en la que formuló las siguientes pretensiones (se transcribe literal): “Primera: Declarar que el establecimiento público de carácter Departamental denominado Instituto Departamental de Salud de Nariño, es administrativamente responsable de los perjuicios tanto morales como materiales causados a mi poderdante, DISTRIBUIDORA DEL VALLE y a la señora LINA VALLEJOS ROJAS (su representante legal), como consecuencia del decomiso de materiales para el diagnóstico de reactivos in-vitro, por una operación administrativa atribuible a la demandada por arrogarse atribuciones que correspondían a otra entidad directamente. “Segunda. Condenar, en consecuencia, al Departamento de Nariño, Instituto Departamental de Salud de Nariño, como reparación del daño ocasionado, a pagar a los actores, o a quien represente legalmente sus derechos, los perjuicios de orden material y moral, subjetivos y objetivados, actuales y futuros, los cuales se estiman como mínimo en la suma de quinientos tres millones setecientos diez y ocho mil trescientos treinta pesos. “Tercera. La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del C.C.A., aplicando en la liquidación la variación

promedio mensual del índice de precios al consumidor, desde la fecha de ocurrencia de los hechos hasta la ejecutoria del correspondiente fallo definitivo. “Cuarta. La parte demandada dará cumplimiento a la sentencia, en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A.” (fl. 1 cdno. 2). Como fundamento de sus pretensiones, la parte demandante narró que el 20 de septiembre de 2005 el Instituto Departamental de Salud de Nariño realizó una visita de control sanitario a la empresa Distribuidora del Valle, en la que, luego de verificar sus instalaciones y los servicios que presta, ordenó el decomiso de reactivos de diagnóstico in-vitro, por cuanto consideró que no tenían el Certificado de Capacidad de Almacenamiento y/o Acondicionamiento (CCAA). Adujo que formuló una petición al Instituto Departamental de Salud de Nariño, en la cual le solicitó la devolución de los productos decomisados y la reparación de los daños ocasionados como consecuencia de dicha medida y, comoquiera que dicho instituto respondió negativamente, interpuso demanda en ejercicio de la acción de tutela y, a pesar de que en la primera instancia negaron las pretensiones por improcedencia de la acción, al resolver el recurso de apelación contra esa decisión el 1 Folio 1 cdno. 2 Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto consideró que existió una violación al debido proceso y le ordenó al Instituto Departamental de Salud de Nariño iniciar un proceso sancionatorio, en el que se garantizaran los derechos de defensa y de contradicción de la empresa Distribuidora del Valle.

Indicó que el Instituto Departamental de Salud de Nariño inició el proceso sancionatorio y nuevamente le impuso la medida sanitaria de decomiso y ordenó que se efectuara “la desnaturalización controlada” de los reactivos de diagnóstico in-vitro en todos los establecimientos de comercio que recibieron dichos productos de la Distribuidora del Valle. Adujo que el decomiso de los reactivos de diagnóstico in-vitro constituye una operación administrativa del Instituto Departamental de Salud de Nariño, razón por la cual la acción de reparación directa es el mecanismo procesal idóneo para reclamar los perjuicios materiales e inmateriales que se le causaron como consecuencia de dicha medida. Señaló que el decomiso y la divulgación de que la empresa Distribuidora del Valle vendía productos “fraudulentos” le ocasionaron graves perjuicios económicos, pues, debido a esas afirmaciones, perdieron su buen nombre y debieron conseguir varios créditos para cubrir las deudas que contrajeron, como consecuencia de la falta de confianza de sus clientes. Concluyó que en el momento del decomiso no existía norma alguna respecto de los reactivos de diagnóstico in vitro, pues fue con la resolución 132 de 2006 (mediante la cual se adopta el Manual de Almacenamiento y/o Acondicionamiento de Reactivos de Diagnóstico In-vitro) con la que el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos –INVIMAinició diligencias de vigilancia y de control en los establecimientos de comercio que manejan esos productos (fls. 1 a 3 cdno. 2).

2. La demanda se admitió el 27 de septiembre de 20072 y se notificó en debida

forma al demandado, quien se opuso a las pretensiones, solicitó la práctica de pruebas y señaló que tiene atribuciones legales para realizar actividades de inspección, vigilancia y control en el territorio de su competencia, pues, de conformidad con el artículo 35 del decreto 3770 de 2004, el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos –INVIMA-, en coordinación con las Direcciones Departamentales o Distritales de Salud, ejerce actividades de inspección, vigilancia y 2 Folio 179 cdno. 2. control sanitario y pueden aplicar las medidas de prevención y corrección necesarias para hacer cumplir las disposiciones contenidas en ese decreto. Adujo que el demandante confunde los conceptos de coordinación y de delegación o autorización y que si bien puede realizar sus actividades de inspección, vigilancia y control en coordinación con el INVIMA, eso no significa que requiera autorización expresa de dicho instituto para ejercer las funciones, previstas en el artículo 43 de la ley 715 de 2001. Indicó que el fallo de tutela ordenó que se iniciara el proceso sancionatorio, pero en ningún momento consideró que la medida sanitaria de decomiso fuera arbitraria o ilegal y agregó que, según el artículo 2 del decreto 3770 de 2004, los productos decomisados a la demandante eran fraudulentos, pues no contaban con el Certificado de Capacidad de Almacenamiento y/o Acondicionamiento (CCAA). Finalmente, propuso la excepción de indebida escogencia de la acción, por cuanto consideró que la acción de reparación no era el mecanismo procesal idóneo para que se declarara la ilegalidad del acto administrativo sancionatorio y que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, los demandantes debieron ejercer para ese

propósito la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (fls. 185 a 194 cdno. 2).

3. Vencido el período probatorio, el 13 de febrero de 2009 el a quo corrió traslado a las partes, para alegar de conclusión y al Ministerio de Público, para que rindiera concepto (fl. 361 cdno. 2). 3.1. La demandante reiteró los argumentos que expuso en la demanda y agregó que el demandado desconoció las normas que regulan el tratamiento, manejo y condiciones de almacenamiento y/o acondicionamiento para reactivos de diagnóstico in-vitro, máxime si se tiene en cuenta que en el momento del decomiso no estaban completamente reguladas las condiciones de manejo que debían darse a estos productos.

Adujo que solamente a partir de la expedición de la resolución 132 de 2006 el INVIMA inició actividades de vigilancia y control a los establecimientos que almacenaban y/o acondicionaban reactivos de diagnóstico in-vitro, lo cual demuestra que el demandado se arrogó competencias que no tenía, pues, para visitar a la empresa Distribuidora del Valle y hacer el decomiso de los reactivos de diagnóstico invitro, tenía que coordinar con el INVIMA. Adujo que el Instituto Departamental de Salud de Nariño actuó de manera arbitraria y precipitada, toda vez que decomisó los reactivos de diagnóstico in-vitro sin que para ese momento existieran instrucciones sobre el manejo y almacenamiento de esos medicamentos, lo cual le causó perjuicios económicos, tal como se demostró con el dictamen pericial y los documentos que obran en el proceso.

Concluyó que “no tendría objeto la solicitud de anulación de un acto administrativo, porque al expedir dicho acto, fue la administración quien erró y, si no hay lugar a decretar el restablecimiento del derecho que es el objeto primordial de la acción propuesta por la administración, pues no hay lugar a interponer dicha acción por la parte demandante que solicita la Reparación Directa de los daños ocasionados con la actuación de la Administración” ( fls. 374 a 376 cdno. 2). 3.2. El demandado manifestó que, en ejercicio de las facultades establecidas en los artículos 43 y siguientes de la ley 715 de 2001, mediante el acta 2 de 20 de septiembre de 2005 le impuso a Distribuidora del Valle la medida sanitaria de decomiso de los reactivos de diagnóstico in vitro, ya que en el momento de la inspección dichos productos no tenían el certificado de capacidad de almacenamiento y/o acondicionamiento (CCAA) y, si bien esta empresa le solicitó la devolución de dichos elementos, negó la referida petición, por cuanto el decomiso fue legal. Indicó que el proceso sancionatorio es posterior al decomiso y que luego de tramitar dicho proceso, mediante auto 1000-06 de 19 de diciembre de 2006, sancionó a Distribuidora del Valle con el decomiso definitivo de los productos farmacéuticos que fueron objeto de la medida sanitaria de decomiso, ya que, según los artículos 14 de la resolución 826 de 2003 y 2 del decreto 3770 de 2004, los reactivos de diagnóstico in vitro eran fraudulentos, por cuanto carecían del Certificado de Capacidad de Almacenamiento y/o Acondicionamiento (CCAA).

Adujo que, frente a la decisión anterior, Distribuidora del Valle interpuso los recursos de reposición y de apelación, lo cuales fueron negados, pues, a pesar de que mediante la resolución 215 de 9 de febrero de 2005 se autorizó a la demandante para que distribuyera medicamentos de control especial, en dicha autorización no estaba incluido el fármaco Midazolam y explicó que el CCAA es diferente al registro sanitario, pues, cada uno de ellos tiene su propia definición legal y tienen propósitos diferentes. Señaló que no se le pueden imputar los perjuicios económicos padecidos por la demandante, ya que éstos fueron causados por ella misma, toda vez que, por su negligencia e incuria, no contaba con las exigencias legales necesarias para ejercer la actividad comercial que desarrollaba. Explicó que, de conformidad con la ley 9 de 1989, el artículo 43 de la Ley 715 de 2001 y el Decreto 3770 de 2004, tiene competencia para realizar visitas de inspección sanitaria y que el decomiso es previo al trámite del proceso sancionatorio, por cuanto dicha medida sanitaria tiene el propósito de salvaguardar de inmediato la salubridad colectiva. Arguyó que la medida sanitaria de decomiso era necesaria, teniendo en cuenta que la demandante no tenía el CCAA en el momento de la visita del 20 de septiembre de 2005, el cual era un documento exigido por el Decreto 3770 de 2004 y la Resolución 826 de 2003, expedida por el INVlMA. Concluyó que se debía declarar la excepción de indebida escogencia de la acción, dado que el daño que se reclama proviene del acto administrativo mediante

el cual se le impuso la medida sanitaria de decomiso y no de una operación administrativa, como equivocadamente lo considera la demandante (fls. 377 392 cdno. 2). 3.3. El Ministerio Público consideró que el a quo debía declararse inhibido para pronunciarse de fondo sobre las pretensiones, pues el daño alegado por la demandante deviene de un acto administrativo sancionatorio y, por tal razón, la acción que debió ejercer la demandante era la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa (fls. 394 a 396 cdno. 1).

II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA: En sentencia de 19 de noviembre de 2010, el Tribunal Administrativo de Nariño declaró la responsabilidad patrimonial del Instituto Departamental de Salud de Nariño y lo condenó en los términos descritos al inicio de esta providencia.

Al respecto, el a quo puntualizó (se transcribe tal como obra en el expediente, inclusive con los errores): “… el meollo del asunto es establecer si existió o no una operación administrativa en los hechos probados en el proceso. Puesto que bien puede existir un acto administrativo pero no ser ese el origen del perjuicio. El ejemplo que generalmente, la jurisprudencia ha establecido para que exista operación administrativa, es que cuando a pesar de existir un acto administrativo el perjuicio se causa con su ejecución. “(…) “Establecido lo anterior, debe analizarse si existió error en la operación administrativa, para ello se analiza, el decreto 3770 de 2004 que reglamenta el régimen de registros sanitarios y la vigilancia sanitaria de los reactivos de

diagnóstico in-vitro, efectivamente define en su artículo 2º lo que son. Buenas prácticas de manufacturación, Certificado de Capacidad de almacenamiento y/o acondicionamiento, respecto a este último consagra que es (…) “Entonces, el CCAA en este caso, si era requisito PREVIO para obtener el Registro, por tanto el plazo otorgado por el artículo 55 del decreto en mención, le era aplicable, y al decomisar los reactivos por falta de este certificado, existió apresuramiento y arbitrariedad por cuenta de la parte demandada pues DISTRIBUIDORA DEL VALLE tenía 24 meses para obtener el registro, y es precisamente ese decomiso inicial, no originado en un acto administrativo alguno el que constituye una operación administrativa. Y la que produjo perjuicios, por tanto no fue tan legítima como se concluyó en la providencia de segunda instancia que decidió la tutela. “(…) “La Sala para llegar a las anteriores conclusiones además del argumentos ya plasmados, realizó análisis de lo establecido en el artículo 55 del decreto 3770 de 2004 que establece (…) “Así mismo, si bien el oficio admite la posibilidad de coordinación con los entes territoriales, lo supone mediante solicitud previa del INVIMA. Expresa a continuación. ‘Por lo tanto las visitas que sean realizadas por entes territoriales en estos establecimiento sin la coordinación expresa del INVIMA no se consideran procedentes’ “(…) “Lo que además del apresuramiento en la operación administrativa de visita y decomiso inicial, que constituye una falla en la actuación, deviene además efectivamente que tal apresurada actuación se ejerció sin competencia.

“Otra cosa será, que no todos los perjuicios enlistados tengan prueba suficiente o nexo de causalidad con la operación administrativa consistente en el inicial decomiso. A establecer lo cual procede la Sala a continuación (…)” (fls. 406 a 409 cdno. 1). Frente a esta decisión, el Magistrado Luis Javier Rosero Villo presentó salvamento de voto, en los siguientes términos: “a) Estimo, como lo hace el Ministerio Público (fol.394) que la acción que debió intentarse, dentro del término legal, era la de nulidad y restablecimiento del derecho, con respecto al acto definitivo que puso término al procedimiento sancionatorio y no la acción de reparación directa frente al acto de trámite, de decomiso, tal como lo hizo el accionante. “En efecto no es posible confundir ese acto inicial del procedimiento sancionatorio con una operación administrativa, para hacer derivar de ello la posibilidad de acudir a la jurisdicción administrativa en procura de indemnización de perjuicios, cuando lo cierto es que dicho decomiso fue parte de un procedimiento administrativo sancionatorio que culminó con un acto definitivo, el cual sí era susceptible de atacarse en el término previsto para el efecto, esto es, cuatro meses, al tenor del art. 136 del C.C.A. (…) “El perjuicio en sí, no se derivó del acto de trámite inicial consolidado en el decomiso, sino a partir del acto definitivo que sancionó a la empresa. Antes existía una mera expectativa de sanción, con posibilidad de convencer a la administración de la legalidad de la mercancía, para evitarse así la decisión

sancionatoria. Predicar que desde ese preciso instante del decomiso, el daño ya se produjo, no es más que trastocar también todo el predicamento que existe desde vieja data acerca de la ejecutoriedad y firmeza de los actos administrativos (arts. 62, 63 y 64 del mismo ordenamiento). “En síntesis, debió acogerse la excepción postulada por la accionada, acerca de la ineptitud de la demanda por indebida escogencia de la acción y no entrar a resolver de fondo” (fls. 417 a 419 cdno. 1).

III. RECURSOS DE APELACIÓN Inconformes con la decisión anterior, la parte demandante y el Instituto Departamental de Salud de Nariño interpusieron sendos recursos de apelación, en los

siguientes términos: a. Apelación de la parte demandante Solicitó que se aumente el monto de los perjuicios reconocidos en la sentencia de primera instancia, pues éste ni siquiera se aproxima al solicitado en la demanda, el cual corresponde a la suma de $503’718.000. Adujo que la medida sanitaria de decomiso constituye una operación administrativa, razón por la cual optó por presentar la demanda en ejercicio de la acción de reparación directa y no la de nulidad y restablecimiento del derecho como lo sugiere el demandado. Explicó que el a quo no tuvo en cuenta todos los perjuicios que le causó el demandante, pues únicamente reconoció “el valor de los productos decomisados, los dados de baja y los que correspondían a las devoluciones y a las actuaciones judiciales en la vía gubernativa, los cuales fueron actualizados con el índice de precios

al consumidor”. Concluyó que se debían reconocer los perjuicios solicitados en la demanda, pues la empresa Distribuidora del Valle es un establecimiento de comercio que, de conformidad con el artículo 516 del Código de Comercio, puede solicitar la indemnización de los daños causados por el demandado, pues éste al divulgar que la mencionada empresa comercializaba productos “fraudulentos”, produjo que esta última tuviera problemas de índole económico por las consecuencias que las referidas afirmaciones implican (fls. 433 a 438 cdno. 2). b) Apelación del Instituto Departamental de Salud de Nariño Luego de hacer un recuento del trámite del proceso, la sentencia de primera instancia y el salvamento de voto de uno de los magistrados del Tribunal Administrativo de Nariño, señaló que debió prosperar la excepción de indebida escogencia de la acción, pues, si la demandante consideraba que existieron irregularidades en la medida sanitaria cautelar, debió atacar el acto administrativo sancionatorio a través de la vía gubernativa o ante la jurisdicción contenciosa administrativa, mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Luego de referirse a la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consideró que la medida sanitaria de decomiso dio origen al proceso sancionatorio, el cual culminó con un acto administrativo que era demandable a través de la referida acción, pues mediante éste se negó la devolución de los productos decomisados, por cuanto se dispuso la desnaturalización de los mismos de manera controlada.

Adujo que los fundamentos de la demanda estaban dirigidos a controvertir la legalidad del acto administrativo de 1º de marzo de 2007, mediante el cual se impuso una medida sancionaría en contra de la demandante y que se debía declarar la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que trascurrieron más de 4 meses entre la expedición y notificación del mencionado acto administrativo y la fecha de interposición de la demanda Explicó que, en la visita de inspección, Distribuidora del Valle no contaba con el CCAA, el cual certifica el cumplimiento de las condiciones higiénicas, técnicas, locativas y de control de calidad por parte del establecimiento que almacene y/o acondicione reactivos de diagnóstico in vitro y que el plazo aludido por el a quo es para el registro sanitario, mas no para el referido certificado, por cuanto se trata de dos documentos diferentes. Concluyó que se debía revocar la sentencia impugnada y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda, pues, en primer lugar, realizó la visita de control y de inspección a Distribuidora del Valle en ejercicio de las competencias previstas en las leyes 9 de 1989 y 715 de 2001 y el decreto 3770 de 2004 y, en segundo término, la medida sanitaria que le impuso al mencionado establecimiento de comercio era procedente, habida cuenta que en el momento de la visita no tenía el CCAA de los reactivos de diagnóstico in vitro, el cual era exigido desde 2004, cuando entró en vigencia el referido Decreto 3770.

IV. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA:

Los recursos de apelación fueron concedidos por el a quo el 22 de febrero de 20113 y se admitieron en esta corporación el 8 de julio siguiente4. En el traslado para alegar de conclusión, las partes y el Ministerio Público guardaron silencio, según se observa en el informe secretarial que obra en el folio 461 del cuaderno 1.

V. CONSIDERACIONES: Cumplido el trámite procesal correspondiente, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia de 19 de noviembre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño.

1. Competencia.

Esta Corporación es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos, en consideración a que la cuantía del proceso, determinada por el valor de la mayor pretensión formulada en la demanda, esto es, $460’348.330, solicitada por concepto de perjuicios materiales5, supera la cuantía mínima exigida en la ley vigente al momento de la interposición de los recursos (ley 446 de 1998)6, para que el proceso se considere de doble instancia.

2. El caso concreto. 3 Folio 450 cdno. 1. 4 ? Folio 455 cdno. 1. 5 Folio 4 cuaderno 1. 6 La cuantía para que un proceso iniciado en ejercicio de la acción de reparación directa, en 2007, tuviera vocación de segunda instancia ante el Consejo de Estado era de $216’850.000.

Antes de resolver el asunto sometido a consideración dela Sala, es necesario

advertir que, según el certificado de la Cámara de Comercio de Pasto que obra en el folio 11 del cuaderno 2, Distribuidora del Valle es un establecimiento de comercio y, si bien la apoderada judicial de la parte actora señaló que demandaba en ejercicio del poder conferido por la señora Lina Mercedes Vallejos Rojas, quien a su vez actuaba en representación de Distribuidora del Valle, es claro que esta última señora no podía celebrar contrato de mandato con dicho establecimiento de comercio, pues éste, por su naturaleza jurídica7, carece de capacidad para realizar actos jurídicos, entre estos, el de otorgar poder y ser parte activa o pasiva en un proceso judicial. Ahora, si bien en el referido certificado se observa que Distribuidora del Valle es propiedad del señor Carlos Eduardo Villancis Vallejos, quien, a través de la escritura pública 32 de 17 de enero de 2006, otorgó poder general a la señora Lina Mercedes Vallejos Rojas para que lo represente ante la jurisdicción contenciosa administrativa en los procesos en los que tuviera que intervenir como demandante, demandado o como tercero (fls. 12 y 13 cdno. 1), lo cierto es que en el presente caso quien debió otorgar poder para interponer la demanda era el mencionado señor, en su condición de propietario del establecimiento de comercio o, en su defecto, la señora Lina Mercedes Vallejos Rojas, pero en nombre de éste, en virtud del poder general otorgado por él y no ésta en representación de Distribuidora del Valle, pues, como se indicó, dicho establecimiento de comercio carece de personería jurídica y no podía celebrar

contrato de mandato alguno con la señora Vallejos Rojas. Así las cosas, es evidente que la demanda se presentó en representación de un establecimiento de comercio que no puede celebrar contrato de mandato alguno, lo cual daría lugar a que se declare la ineptitud sustantiva de la demanda por falta de capacidad jurídica de quien otorgó poder para actuar como demandante y, como consecuencia de esto, que se dicte un fallo inhibitorio. No obstante lo anterior, en el proceso existe otra circunstancia que impide que se profiera una