CE-SECCION TERCERA-52001-23-31-000-2011-00025-01(60455)

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS ACONTRACTUALES / APELACIÓN DE LA

SENTENCIA / CONTRATO DE COMPRAVENTA / CONTRATO DE

COMPRAVENTA DE BIEN INMUEBLE / TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO / FUNDAMENTOS DE DERECHO / VIOLACIÓN DE LA NORMA / INDICACIÓN DE LA VIOLACIÓN

DE LA NORMA / DECLARACIÓN OFICIOSA DE LAS EXCEPCIONES

PROCESALES / EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA /

PROCEDENCIA DE LA EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA

DEMANDA / FALLO INHIBITORIO / FALLO INHIBITORIO POR INEPTITUD DE LA DEMANDA La Sala revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarará probada de oficio la excepción de inepta demanda toda vez que los demandantes no desarrollaron el concepto de violación de las normas que fueron referidas en el acápite de fundamentos de derecho. Lo anterior determina proferir un fallo inhibitorio porque el defecto advertido no permite estudiar el fondo de la pretensión de nulidad de los actos administrativos de terminación y liquidación del contrato. Y, como quiera que las demás pretensiones dependían de la anulación de dichos actos, la Sala no se pronunciará sobre ellas.

CARGA DE LAS PARTES EN LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO / SOLICITUD DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / FUNDAMENTOS DE DERECHO / VIOLACIÓN DE LA NORMA / INDICACIÓN DE LA VIOLACIÓN DE LA NORMA / PRINCIPIO IURA NOVIT CURIA /

DEBERES DE LAS PARTES DEL PROCESO / DEBERES DEL DEMANDANTE / CARGAS PROCESALES El numeral 4 del artículo 137 del CCA establece un requisito especial de la demanda en el evento en que se impugne un acto administrativo, así: <<ARTICULO 137. CONTENIDO DE LA DEMANDA. Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá: (…)

4. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación.>> En la demanda presentada por los señores […] no se desarrolló el concepto de violación de las normas que fueron referidas en el acápite de fundamentos de derecho. […] Por último, el principio iura novit curia no puede desconocer la carga que el numeral 4 del artículo 137 del CCA impone a los demandantes de indicar las normas vulneradas y desarrollar el concepto de violación. Para que la entidad demandada pueda ejercer adecuadamente su derecho de defensa y pronunciarse sobre las razones en que se fundamenta la pretensión de anulación de un acto proferido por ella, es necesario que el demandante las indique en su demanda; y ello es aun más evidente en virtud de la presunción de legalidad que cobija los actos de la administración e impone al demandante la carga de desvirtuarla.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 137 NUMERAL 4

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Bogotá D.C., ocho (8) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 52001-23-31-000-2011-00025-01(60455)

Actor: MARCOS LAUREANO ROSERO CEBALLOS Y OTRO

Demandado: MUNICIPIO DE IPIALES

Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA) Tema: Demanda de controversias contractuales en la que se solicita la nulidad de unos actos administrativos que terminaron y liquidaron un contrato de compraventa. Se revoca la sentencia de primera instancia que rechazó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, se declara probada de oficio la excepción de inepta demanda porque los accionantes no desarrollaron el cargo de violación de las normas referidas en el acápite de fundamentos de derecho. En consecuencia, la Sala se inhibirá para pronunciarse de fondo sobre las pretensiones de la demanda.

SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 12 de julio de 2017 por el Tribunal Administrativo de Nariño que negó las pretensiones de la demanda. Esta Subsección es competente para conocer del recurso de apelación de conformidad con lo dispuesto en los artículos 129 y 181 del CCA. A su vez, el tribunal era competente para conocer el proceso en primera instancia en razón la cuantía de acuerdo con el numeral 5 del artículo 132 del CCA.

I. ANTECEDENTES A.- Posición de la parte demandante 1.- El 25 de enero de 2011 los señores Marcos Laureano Rosero Ceballos y Juan Hermides Rosero Ceballos (en adelante, los demandantes) presentaron demanda de controversias contractuales contra el Municipio de Ipiales (en adelante, el Municipio o la entidad demandada) para que se hicieran las siguientes

declaraciones y condenas1: 1 Cuaderno No 1, folios 1 – 10. <<PRIMERA.- Se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales expedidos por la Alcaldía Municipal de Ipiales, contenidos en las resoluciones números 246 de 4 de julio de 2008 por la cual declaró unilateralemente la nulidad y terminación del contrato de compraventa contenido en la escritura pública 1606 otorgada el día 4 de junio de 2007 en la Notaría Primera del Círculo de Ipiales ordenando su liquidación, 342 de 26 de septiembre de 2008 por la cual revocó la declaratoria de nulidad del contrato confirmando la declaratoria de terminación del contrato y la orden de liquidación, y 031 de 13 de abril de 2009 por la cual se realizó la liquidación unilateral del contrato. SEGUNDA.- Se declare que la entidad demandada incumplió el contrato de compraventa contenido en la escritura pública No. 1606 de 4 de junio de 2007, otorgada en la Notaría Primera del Círculo de Ipiales, del predio denominado Las Mercedes, ubicado en la sección Las Cruces Municipio de Ipiales, de extensión aproximada de dos hectáreas y media, identificado con el número predial 000100100308000 y con la matrícula inmobiliaria 24440471 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Ipiales, determinado según título de adquisición por los siguientes linderos: NORTE, con propiedades de los mismos vendedores y los de Hernán Chamorro, zanja al medio; SUR, con predios de Inés Ortega, zanja al medio; ORIENTE, con propiedades de Manuel Alberto Chamorro, mojones al medio; y OCCIDENTE, con propiedades de Manuel Alberto Chamorro, callejón de entrada al medio. TERCERA.- Consecuencialmente, se condene a la entidad demandada a pagar a la parte demandante, todos los perjuicios morales, materiales (daño emergente y lucro cesante) ocasionados por el incumplimiento del contrato, con la actualización monetaria, conforme a la variación promedio mensual del índice de precios al consumidor, hasta la fecha de la sentencia definitiva, y en adelante con los intereses moratorios hasta que se produzca el pago. CUARTA.- La parte demandada dará cumplimiento a la sentencia dentro de los treinta (30) días siguientes a su ejecutoria y en los términos previstos en los artículos 176 y 177 del C. C. A., éste último adicionado por el artículo 60 de la Ley 446 del 7 de julio de 1998.>> 2.- Los demandantes basaron sus pretensiones en las siguientes afirmaciones: 2.1.- El 4 de junio de 2007 el Municipio (en calidad de comprador) y los demandantes (en calidad de vendedores) suscribieron la Escritura Pública No. 1606 que contenía el contrato de compraventa sobre el bien inmueble “Las Mercedes” por valor de ciento setenta y nueve millones novecientos noventa y nueve mil novecientos ochenta y dos pesos ($179.999.982). El predio adquirido

sería destinado al proyecto de construcción del Centro de Comercio Internacional y Terminal de Carga de Ipiales. 2.2.- Mediante Resolución No. 246 del 4 de julio de 2008 el Municipio declaró la nulidad absoluta del contrato de compraventa contenido en la Escritura Pública No. 1606 del 4 de junio de 2007 y, en consecuencia, ordenó la terminación del mismo. La decisión del Municipio se sustentó en que no se había adelantado el proceso de consulta previa para ejecutar el proyecto de obra al cual estaba destinado el bien inmueble. 2.3.- Los demandantes presentaron recurso de reposición contra la anterior decisión. 2.4.- Por medio de la Resolución No. 342 del 26 de septiembre de 2008 el Municipio revocó la declaratoria de nulidad absoluta del contrato de compraventa pero confirmó la declaratoria de terminación del mismo. La anterior decisión fue adoptada porque el Municipio no tenía competencia para declarar la nulidad del contrato de compraventa. 2.5.- A través de la Resolución No. 031 del 13 de abril de 2009 el Municipio liquidó unilateralmente el contrato de compraventa y declaró que no debía suma de dinero alguna a los demandantes. 2.6.- Los demandantes señalaron que el Municipio incumplió el contrato de compraventa en la medida en que no registró la Escritura Pública en el término de dos meses indicado para el efecto, ni pagó el precio pactado a pesar de que el bien inmueble le había sido entregado. B.- Posición de la parte demandada 3.- El Municipio2 se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso los siguientes argumentos:

3.1.- El Municipio declaró la terminación del contrato de compraventa contenido en la Escritura Pública No. 1606 porque estaba viciado de nulidad absoluta por haberse celebrado contra expresa disposición legal. Ello, como quiera que no se surtió el proceso de consulta previa para el proyecto de construcción del Centro de Comercio Internacional y Terminal de Carga de Ipiales para el cual sería destinado el bien inmueble “Las Mercedes”. 3.2.- El Municipio no incumplió el contrato de compraventa contenido en la Escritura Pública No. 1606. En realidad, acató lo establecido en el inciso segundo del artículo 45 de la Ley 80 de 1993 que le imponía declarar terminado el contrato cuando advirtiera su nulidad absoluta por haberse celebrado contra expresa disposición legal. 3.3.- La declaratoria de nulidad absoluta del contrato de compraventa tenía efectos retroactivos, esto es, las partes tenían derecho a ser restituidas al mismo estado en que se encontraban si no se hubiere celebrado el contrato. Por lo anterior, afirmó que las obligaciones cuyo incumplimiento fue atribuido al Municipio no existían. 3.4.- El Municipio no adelantó una acción ni incurrió en una omisión que afectara los intereses de los demandantes. C.- Sentencia recurrida 2 Cuaderno No. 1, folios 71 – 90. 4.- En sentencia del 12 de julio de 20173 el Tribunal Administrativo de Nariño negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: 4.1.- Los demandantes no propusieron cargos de nulidad contra los actos demandados. Aunque refirieron algunas disposiciones normativas como fundamentos de derecho, no desarrollaron el concepto de violación exigido en el

numeral 4 del artículo 137 del CCA. 4.2.- Por medio de los actos demandados el Municipio declaró la terminación del contrato de compraventa en tanto adolecía de nulidad absoluta por haberse celebrado contra expresa disposición legal. Sin embargo, los demandantes no refutaron ese argumento que fundamentó la decisión de la entidad demandada. 4.3.- Los demandantes tampoco cuestionaron la liquidación unilateral del contrato realizada por el Municipio. 4.4.- Las pretensión de incumplimiento contractual solo podía ser estudiada en la medida en que se desvirtuara la presunción de legalidad de los actos que declararon la terminación del contrato de compraventa y su liquidación. D.- Recurso de apelación de los demandantes 5.- Los demandantes4 solicitaron revocar la sentencia de primera instancia y , en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda. En el recurso de apelación expusieron los siguientes argumentos: 5.1.- No era justo que después de haber admitido la demanda, el tribunal negara las pretensiones formuladas por incumplir un requisito legal como lo era el concepto de violación de las normas jurídicas alegadas como transgredidas. 5.2.- La demanda sí contenía una relación de las normas desconocidas y las razones de ilegalidad de los actos demandados. De ello daba cuenta el auto admisorio de la demanda en el que el tribunal advirtió que cumplía los requisitos legales. 5.3.- La sentencia de primera instancia contiene una decisión equivocada en tanto no realizó un análisis integral de la demanda. El tribunal no tuvo en cuenta que allí se indicó que los actos demandados desconocían los derechos fundamentales al

debido proceso y a la autonomía de la voluntad privada, por lo que su presunción de legalidad había sido desvirtuada. 5.4.- La razón jurídica de la ilegalidad de los actos administrativos demandados estaba contenida en los hechos de la demanda, en los que se indicó de forma expresa y categórica que el contrato era ley para las partes y que las decisiones del Municipio desconocían esa premisa. 3 Cuaderno principal, folios 606 – 614. 4 Cuaderno principal, folios 616 – 621. 5.5.- El tribunal omitió que <<(…) en derecho las cosas se deshacen de la misma manera como se hacen, por lo que en este caso por tratarse de un contrato bilateral celebrado mediante escritura pública, la manera de resolverlo era mediante otra escritura pública, y no como lo hizo la entidad demandada mediante actos unilaterales de terminación y liquidación del contrato de compraventa, actos administrativos que son claramente violatorios del derecho fundamental al debido proceso (…)>>. 5.6.- El a quo debió aplicar el principio iura novit curia según el cual el juez debía simplemente confirmar los hechos invocados y aplicar el derecho al caso concreto sin estar atado a los errores u omisiones de las partes. 5.7.- De admitirse que en la demanda no se desarrolló el concepto de violación, se debía tener en cuenta la sentencia C-197 de 1999 en la que fue estudiada la constitucionalidad del numeral 4 del artículo 137 del CCA. En esta sentencia la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de la citada disposición normativa bajo la condición de que cuando el juez administrativo advirtiera la violación de un derecho fundamental de aplicación inmediata, debía protegerlo aun cuando en la

demanda no se hubiera señalado ni desarrollado el concepto de violación.

II. CONSIDERACIONES E.- Decisión a adoptar 6.- La Sala revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarará probada de oficio la excepción de inepta demanda toda vez que los demandantes no desarrollaron el concepto de violación de las normas que fueron referidas en el acápite de fundamentos de derecho. Lo anterior determina proferir un fallo inhibitorio porque el defecto advertido no permite estudiar el fondo de la pretensión de nulidad de los actos administrativos de terminación y liquidación del contrato. Y, como quiera que las demás pretensiones dependían de la anulación de dichos actos, la Sala no se pronunciará sobre ellas. 7.- El numeral 4 del artículo 137 del CCA establece un requisito especial de la demanda en el evento en que se impugne un acto administrativo, así: <<ARTICULO 137. CONTENIDO DE LA DEMANDA. Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y

contendrá: (…)

4. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación.>> 8.- En la demanda presentada por los señores Marcos Laureano Rosero Ceballos y Juan Hermides Rosero Ceballos no se desarrolló el concepto de violación de las normas que fueron referidas en el acápite de fundamentos de derecho. 9.- Tal y como lo señaló el tribunal, los demandantes no controvirtieron los argumentos que sustentaron los actos administrativos por medio de los cuales el Municipio terminó y liquidó unilateralmente el contrato de compraventa.

10.- Los demandantes solo alegaron que el Municipio incumplió el contrato de compraventa en la medida en que no registró la Escritura Pública en el plazo establecido para el efecto, ni pagó el precio pactado a pesar de que le entregaron el bien inmueble. Sin embargo, este argumento se predicaba de la pretensión de incumplimiento contractual y no de la pretensión de nulidad de los actos administrativos impugnados. 11.- Aunque en la etapa de admisión de la demanda debían corregirse los defectos formales que impedían un pronunciamiento de fondo, lo cierto es que ello no sucedió y tal circunstancia no podría habilitar a la Sala para proferir un fallo de fondo. 12.- La Sala no advierte la vulneración de un derecho fundamental de aplicación inmediata a partir de las decisiones de terminación y liquidación unilateral del Municipio, razón por la cual no resulta aplicable lo establecido en la sentencia C197 de 1999. 13.- En el recurso de apelación se expresó que los actos demandados desconocieron el debido proceso de los demandantes porque el Municipio no tenía competencia para terminar unilateralmente el contrato de compraventa. No obstante, el Municipio sustentó esa decisión en el numeral 2 del artículo 45 de la Ley 80 de 1993, sin que ello fuera controvertido en la demanda o en el recurso de apelación. 14.- Por último, el principio iura novit curia no puede desconocer la carga que el numeral 4 del artículo 137 del CCA impone a los demandantes de indicar las normas vulneradas y desarrollar el concepto de violación. Para que la entidad demandada pueda ejercer adecuadamente su derecho de defensa y pronunciarse

sobre las razones en que se fundamenta la pretensión de anulación de un acto proferido por ella, es necesario que el demandante las indique en su demanda; y ello es aun más evidente en virtud de la presunción de legalidad que cobija los actos de la administración e impone al demandante la carga de desvirtuarla. F.- Renuncia del apoderado del Municipio 15.- En los términos del inciso cuarto del artículo 76 del CGP, téngase en cuenta la renuncia de poder presentada por el abogado Javier Mauricio Ojeda Pérez, quien actuaba como apoderado del Municipio. G.- Condena en costas 16.- En consideración a la conducta asumida por las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley RESUELVE PRIMERO: REVÓCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño que negó las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: En su lugar, DECLÁRASE probada de oficio la excepción de inepta demanda por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: En consecuencia, DECLÁRASE INHIBIDA para pronunciarse sobre las pretensiones de la demanda.

CUARTO: Sin condena en costas por no aparecer causadas.

QUINTO: DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)

ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Presidente Magistrado (Firmado electrónicamente)

FREDY IBARRA MARTÍNEZ

Magistrado