CE-SECCION TERCERA-52001-23-33-000-2014-00190-01(54906)-2016

REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA /

CONCEPTO DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / LEGITIMACIÓN EN LA

CAUSA DE HECHO / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA MATERIAL / LEGITIMACIÓN MATERIAL / JUEZ / FACULTADES DEL JUEZ / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / LEGITIMACIÓN POR PASIVA /

MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO

ESTATAL / CONTRATACIÓN ESTATAL / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / LEGITIMACIÓN POR ACTIVA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA En términos generales, la legitimación en la causa hace referencia a la relación sustancial que debe existir entre las partes en el proceso y el interés sustancial del litigio, de tal manera que aquella persona a quien se le exige la obligación, es a quien habilita la ley para actuar procesalmente. Así, la legitimación en la causa implica o comporta una vocación para actuar como demandante o como demandado en un pleito judicial, vocación que está determinada fundamentalmente por el vínculo jurídico que previamente haya existido entre las dos partes y haya dado origen al litigio. (…) La jurisprudencia también ha precisado la diferencia que existe entre la legitimación de hecho y la legitimación material en la causa. En tal virtud ha expuesto que la legitimación de hecho hace referencia a la relación estrictamente procesal entre el demandante y el demandado, la cual se configura con la formulación de imputaciones en el libelo y la notificación del mismo a la parte pasiva, mientras que la legitimación material en la causa consiste en la posición que realmente hayan tenido las partes en la relación sustancial que ha dado lugar a la controversia. En otras palabras, la

legitimación de hecho se origina en la demanda por ser ésta el primer medio a través del cual el sujeto activo de la acción se afirma como demandante alegando ser el titular del derecho y, formula el pleito contra otro a quien señala como demandado. Por su parte, la legitimación material en la causa se determina por la intervención o participación que realmente hayan tenido las partes en los hechos que dieron origen al conflicto. Luego, el análisis que el juez debe realizar sobre la legitimación en la causa recae sobre la legitimación material, por ser ésta la que permite establecer la verdadera relación existente entre las partes y los hechos que se debaten. (…) De lo anterior se concluye que está legitimado en la causa por pasiva quien tenga la vocación para ser requerido a fin de que reconozca o resarza un derecho otorgado por la ley y, tratándose específicamente de demandas interpuestas en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, aquel de quien se demuestre que hacía parte del contrato estatal o que intervino en el proceso de contratación bajo cualquiera de las calidades previstas en el ordenamiento. Se puede destacar de todo lo anterior que la falta de este tipo de legitimación en la causa no constituye una excepción que pueda enervar las pretensiones de la demanda, sino que configura un presupuesto anterior y necesario para que se pueda proferir sentencia, en el entendido de que, si no se encuentra demostrada tal legitimación, el juez no podrá acceder a las pretensiones de la demanda. De igual forma cabe reiterar lo afirmado por la jurisprudencia de esta Corporación en lo atinente al estudio del fenómeno jurídicoprocesal de la caducidad, pero igualmente aplicable y válido en el caso de la

legitimación en la causa, esto es, que la circunstancia de que en un primer momento, vale decir, cuando se efectúa el estudio de admisibilidad de la demanda, se hubiere advertido que en esa etapa procesal no se reunían los presupuestos para decidir en cuanto a la oportunidad del ejercicio de la acción, –o en este caso, en cuanto a la falta de legitimación en la causa por activa o por pasivano obsta para que en el momento de proferir sentencia se haga un nuevo estudio, ya con más elementos de juicio recaudados en el curso del proceso que permitan decidir, incluso en el sentido de declararla, si hay prueba para ello. Lo anterior, se reitera, comoquiera que tanto la caducidad como la legitimación en la causa son presupuestos para dictar sentencia favorable a las pretensiones de la demanda.

NOTA DE RELATORÍA: Atinente al tema, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 23 de abril de 2008, exp. 16271, C.P. Ruth Stella Correa Palacio; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera sentencia de 15 de junio de 2000; exp. 10171, C.P. María Elena Giraldo Gómez, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del veintiocho (28) de abril de dos mil cinco (2005), exp. 6600123-31-000-1996-03266-01(14178), C.P. Germán Rodríguez Villamizar; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del treinta y uno (31) de octubre de dos mil siete (2007), exp.

110010326000199713503 00, exp. 13503, C.P Mauricio Fajardo Gómez; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del veinte (20) de septiembre de dos mil uno (2001); C.P. María Elena Giraldo Gómez, exp. 10973; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de diecisiete (17) de junio de dos mil cuatro (2004), C.P. María Elena Giraldo Gómez; exp. 76001-23-31-000-1993-0090-01(14452); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del veintidós (22) de noviembre de dos mil uno (2001), C.P. María Elena Giraldo Gómez, exp. 13356; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de veintisiete (27) de abril de dos mil seis (2006), C.P. Ramiro Saavedra Becerra, exp. 66001-23-31-000-1996-03263-01(15352); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 8 de agosto de 1988, exp, 5154, C.P. Carlos Betancur Jaramillo y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia proferida el 6 de julio de 2006, exp. 73001-23-31-000-2000-00034-01(28835), C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

CONTRATO ESTATAL / FONDO ROTATORIO DE LA POLICÍA NACIONAL /

POLÍCIA NACIONAL / ENTIDAD PÚBLICA / CONTRATACIÓN ESTATAL /

NACIÓN / GOBIERNO / ESTABLECIMIENTO PÚBLICO / PERSONERÍA

JURÍDICA / PATRIMONIO PÚBLICO / ENTIDAD ESTATAL / AUTONOMÍA

ADMINISTRATIVA DE LA ENTIDAD ESTATAL / PRINCIPIO DE AUTONOMÍA

PRESUPUESTAL / CELEBRACIÓN DE CONTRATO / CONTRATISTA /

NEGOCIO JURÍDICO / FIJACIÓN DEL PRECIO / OBRA PÚBLICA / EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / CELEBRACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / EXCEPCIÓN DE LA FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR

PASIVA / MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL

[En el caso concreto] Es equivocada la apreciación hecha por la parte demandante al entender que en los contratos suscritos por el FONDO ROTATORIO DE LA POLICÍA éste actuó como intermediario de la POLICÍA NACIONAL, pues cada una de estas entidades cuenta con los atributos y las capacidades necesarias para adelantar en forma directa e independiente sus propios procesos de contratación, los cuales, a su vez, abarcan objetos y materias diferentes. (…) [L]a POLICÍA NACIONAL es un cuerpo armado de creación constitucional, a cargo de la Nación y cuya estructura y funciones se encuentran consagradas en la ley y en decretos expedidos por el Gobierno Nacional. Por su parte, el FONDO ROTATORIO DE LA POLICÍA es un establecimiento público de creación y regulación reglamentaria,

dotado de personería jurídica y patrimonio propio. En consecuencia, se trata de dos entidades diferentes que gozan de autonomía administrativa y presupuestal, de suerte que sus procesos de contratación son independientes entre sí. Vale la pena señalar que la POLICÍA NACIONAL tiene capacidad jurídica para contratar por sí misma, y cuenta con su propio Manual de Contratación contenido en la Resolución 03049 del 30 de julio de 2014 (…) Así pues, los contratos celebrados por el FONDO ROTATORIO DE LA POLICÍA le pertenecen a esta entidad y corren por su cuenta y bajo su propia responsabilidad, sin que por su celebración la POLICÍA NACIONAL resulte necesariamente obligada frente al contratista. (…) No desconoce la Sala que las funciones legales del FONDO ROTATORIO DE LA POLICÍA se orientan al beneficio de la POLICÍA NACIONAL y a su buen funcionamiento; pero esta circunstancia no implica que los contratos celebrados por el Fondo en desarrollo de su objeto misional comprometan automáticamente la responsabilidad contractual de la POLICÍA NACIONAL, pues aun cuando esta última institución funja como destinataria o beneficiaria de las obras contratadas por el Fondo, ello no la convierte en parte contratante ni le genera vínculo negocial con el contratista. (…) [V]ale la pena precisar que no todos y cada uno de los servicios que requiera la POLICÍA NACIONAL deben ser contratados por el Fondo ya que, se reitera, la institución policial cuenta con capacidad para contratar y con un régimen propio para esa actividad –sin perjuicio de que le sea aplicable en lo pertinente la Ley 80 de 1993. En el presente caso, al examinar los contratos sobre

los cuales recae la controversia, la Sala advierte que en ellos funge como entidad contratante únicamente el FONDO ROTATORIO DE LA POLICÍA y que los dos clausulados fueron suscritos por el Director General de dicha entidad, sin que en la celebración de tales negocios jurídicos hubiese intervenido o participado el Director de la POLICÍA NACIONAL. Asimismo evidencia la Sala que todas las imputaciones fácticas de la demanda van dirigidas únicamente contra la entidad contratante, esto es, el FONDO ROTATORIO DE LA POLICÍA, a quien la actora le atribuye inconsistencias en la fijación de los precios de las obras, fallas en los estudios de suelos, falta de información sobre las características de las zonas intervenidas y otras anomalías surgidas durante la convocatoria y en la etapa de ejecución de los contratos, pero guardando total silencio sobre acciones u omisiones en que hubiese incurrido la POLICÍA NACIONAL. Por lo anterior, salta a la vista que en el presente caso la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL no está legitimada en la causa por pasiva, puesto que la entidad no fue parte en ninguno de los contratos que son materia de controversia y, la parte actora no le atribuyó a la indicada entidad ningún hecho constitutivo de responsabilidad contractual. De igual manera es claro que la contratación adelantada por el FONDO ROTATORIO DE LA POLICÍA no compromete por sí misma a la POLICÍA NACIONAL, circunstancia que hace aún más palmaria la falta de legitimación en la causa por pasiva de esta última institución.

FUENTE FORMAL: ACUERDO 012 DE 2013 DEL FONDO ROTATORIO DE LA

POLICÍA – ARTÍCULO 335 / LEY 80 DE 1993

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL

ESTADO / MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ENTIDAD PÚBLICA / RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL DEL ESTADO Lo señalado por esta norma [Ley 80 de 1993 artículo 50] permite establecer que la responsabilidad que surja para el Estado en su actividad contractual, se sustrae o se limita a los hechos y omisiones que le sean imputables a la entidad pública contratante; de modo que no es posible atribuir responsabilidad contractual a ninguna entidad que no haya sido parte en el acuerdo de voluntades o no haya intervenido siquiera en su supervisión.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 50

CONSEJO DE ESTADO

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: HERNÁN ANDRADE RINCÓN

Bogotá D.C., veinticinco (25) de febrero de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 52001-23-33-000-2014-00190-01(54906)

Actor: CONSORCIO ESTACIONES 2010

Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - POLÍCIA NACIONAL Y

FONDO ROTATORIO DE LA POLÍCIA NACIONAL

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES

(AUTO) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido en audiencia inicial de fecha 15 de julio de 2015 por el Tribunal

Administrativo de Nariño, mediante el cual se declaró probada la excepción de Falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la NACIÓN –

MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda El 21 de abril de 2014 los ciudadanos GLORIA LUCÍA GARCÍA RAMÍREZ y JOSÉ IVÁN GÓMEZ SALAZAR, en su condición de integrantes del CONSORCIO ESTACIONES 2010, interpusieron demanda de controversia contractual en contra de la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL y el FONDO ROTATORIO DE LA POLICÍA NACIONAL, a fin de que se declarara el incumplimiento contractual de dichas entidades y se restableciera, en consecuencia, el equilibrio económico de los Contratos Nos. 096-3-2010 y 097-32010, cuyo contratista era el CONSORCIO ESTACIONES 2010.

Como fundamento fáctico de la demanda, la parte actora expuso los hechos que la Sala se permite resumir a continuación: En el año 2010 la Policía Nacional, por intermedio del Fondo Rotatorio, realizó convocatoria pública para contratar de manera directa la construcción de 31 estaciones y subestaciones de Policía en todo el territorio nacional. En el estudio hecho para la adjudicación de los trabajos y la fijación de su precio, la entidad no tuvo en cuenta los factores especiales de orden público ni las particulares condiciones geográficas, socioeconómicas y climáticas de algunas zonas, lo cual podría incrementar los costos de las obras. Indicó la parte demandante que el Fondo Rotatorio de la Policía había fijado un

valor global que debía servir como base para la preparación de las propuestas, lo cual llevó al consorcio a pensar que esa suma global comprendía los precios de todos los ítems y que cada uno de éstos estaría ajustado a la realidad del mercado. Agregó que, con ese convencimiento, el consorcio ajustó su propuesta al precio global establecido por la entidad convocante. Manifestó que una vez agotado el procedimiento previsto, la entidad convocante le adjudicó al Consorcio Estaciones 2010 la construcción de las sedes de Policía en los municipios de Roberto Payán y Gualmatán y que sólo cuando visitó la zona el contratista advirtió que las estaciones distarían de la ciudad de Pasto en 250 y 80 kilómetros, respectivamente. Señaló la parte actora que al efectuar los cálculos correspondientes, el consorcio constató que el presupuesto oficial elaborado por la entidad pública para la construcción de estaciones en Roberto Payán y Gualmatán, era un 25% menor al valor real de las obras y no se ajustaba a las condiciones del mercado ni al verdadero costo del AIU. Asimismo, adujo que, al levantar los planos en terreno, el contratista evidenció que existían diferencias sustanciales entre el estudio de suelos y el diseño estructural entregado por la entidad, lo cual trajo como consecuencia la realización de obras mayores o adicionales a las previstas en el contrato y la necesidad de solicitar una prórroga del mismo.

Expresó la parte demandante: “Esta primera ampliación del plazo como uno de los efectos de la mayor obra ejecutada, supuso cambio de año con el consiguiente incremento de costos, no sólo en los salarios, sino también en los insumos necesarios para la

construcción de las obras contratadas, en los materiales, en el transporte; cambio de año que tampoco fue previsible para la entidad al momento de contratar y mucho menos para el contratista”1. Luego de hacer alusión a otras contingencias relacionadas con la ejecución de las obras, la parte actora afirmó que a pesar de los inconvenientes entregó la Estación de Policía de Gualmatán el 28 de junio de 2011 y la del municipio de Roberto Payán, el 15 de julio del mismo año. De igual manera sostuvo que al firmar la respectiva acta de liquidación, el consorcio se reservó el derecho de hacer las reclamaciones económicas que fueran del caso y que, si bien se trataba de una contratación a precio global, la entidad no podía malinterpretar esa circunstancia imponiendo al contratista la carga de asumir y soportar todos los riesgos derivados de circunstancias que no le eran imputables.

2. Vinculación de la parte demandada En el auto admisorio de la demanda –proferido el 4 de julio de 2014-, el Tribunal Administrativo de Nariño señaló como parte demandada únicamente a la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL, mientras que guardó silencio respecto del FONDO ROTATORIO DE LA POLICÍA2. Por lo anterior la parte demandante solicitó que fuese citado éste último para integrar el extremo pasivo de la litis, habida cuenta que la demanda también estaba dirigida en su contra3.

Así, el 15 de octubre de 2014 el Tribunal de primera instancia aclaró y adicionó el auto admisorio de la demanda disponiendo tener por demandado al FONDO ROTATORIO DE LA POLICÍA, el cual ejerció su derecho de defensa mediante

memorial radicado el 26 de febrero de 20154. 1 Folio 3 del cuaderno principal. 2 Folios 675 y 676 del cuaderno principal. 3 Folio 678 C. principal. 4 Folio 733 C. principal

3. La excepción previa En el escrito de contestación de la demanda, la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL propuso como excepción previa la falta de legitimación en la causa por pasiva, manifestando que el FONDO ROTATORIO DE LA POLICÍA era una entidad diferente e independiente de la institución policial porque ostentaba personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera, además de gobernarse por sus propios estatutos, contenidos en el Acuerdo No. 012 de 2013.

Sostuvo, asimismo, que la representación judicial del FONDO ROTATORIO DE LA POLICÍA recaía sobre sus propios asesores jurídicos y que la entidad contaba con su propio portal de Internet. La demandada afirmó que durante la actuación se había dejado de notificar al FONDO ROTATORIO DE LA POLICÍA, frente a lo cual también señaló que la POLICÍA NACIONAL debía ser notificada de manera independiente a otras entidades del Estado5.

4. La providencia apelada.

En audiencia inicial celebrada el 15 de julio de 2015 el Tribunal Administrativo de Nariño declaró probada la excepción previa formulada por la POLICÍA NACIONAL, recalcando que esta entidad ostentaba una naturaleza jurídica diferente e independiente de la del FONDO ROTATORIO, en particular porque el Decreto 2361 de 1954 y los Estatutos contenidos en el Acuerdo No. 012 de 2013

establecían que el objeto de dicho Fondo era el desarrollo de políticas y planes para la adquisición, producción, comercialización y distribución de bienes y servicios destinados al buen funcionamiento de la institución policial. En consecuencia el a-quo declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de la POLICÍA NACIONAL y dispuso desvincular del proceso a esta entidad6.

5. El recurso de apelación. 5 Folios 690 y 691 del cuaderno principal. 6 Archivo de audio y video de la audiencia, obrante en el folio 1339 del cuaderno de apelación.

Inconforme con el anterior proveído, la parte demandante interpuso recurso de apelación argumentando que aun cuando la POLICÍA NACIONAL no tuviera ningún vínculo contractual en el presente caso, lo cierto eras que la obra señalada en el contrato estaba dirigida exclusivamente al beneficio de esa entidad. Fundándose en esa premisa, adujo que de conformidad con la jurisprudencia invocada en la contestación a las excepciones7 le correspondería a la POLICÍA NACIONAL asumir responsabilidad en última instancia por los hechos de la demanda, en consideración al provecho que obtuvo con las obras que ejecutó el Consorcio Estaciones 2010. Por lo anterior, la parte actora solicitó que se revocara la providencia apelada y que en consecuencia, la POLICÍA NACIONAL no quedara excluida del extremo pasivo de la litis.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia La Sala advierte que el presente medio de control de controversias contractuales ha de tramitarse bajo las reglas de la Ley 1437 de 2011, contentiva del Código de

Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, puesto que la demanda fue radicada el día 21 de abril de 2014, en vigencia de la citada normatividad. Dicho lo anterior ha de señalarse también que de conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Sala es competente por el factor funcional para conocer del presente asunto, como quiera que se trata de un auto interlocutorio proferido en primera instancia por un Tribunal de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. De igual manera es de tener en cuenta que la providencia impugnada es apelable, ya que artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, indica en su numeral sexto que el auto que resuelve sobre las excepciones previas y las que deben ser decididas 7 En el escrito de contestación a las excepciones, el consorcio demandante invocó una sentencia proferida por esta Corporación el 16 de julio de 2008, con ponencia el doctor Mauricio Fajardo Gómez. El extracto jurisprudencial plasmado en el memorial hace referencia a la responsabilidad de la administración por ejecución de obras públicas (Folios 1325 y 1326 del cuaderno principal). durante la audiencia inicial –como es el caso de la falta de legitimación en la causa-, es susceptible del recurso de alzada.

2. La legitimación en la causa En términos generales, la legitimación en la causa hace referencia a la relación sustancial que debe existir entre las partes en el proceso y el interés sustancial del litigio, de tal manera que aquella persona a quien se le exige la obligación, es a quien habilita la ley para actuar procesalmente.

Así, la legitimación en la causa implica o comporta una vocación para actuar como

demandante o como demandado en un pleito judicial, vocación que está determinada fundamentalmente por el vínculo jurídico que previamente haya existido entre las dos partes y haya dado origen al litigio. En oportunidades anteriores, esta Corporación se ha pronunciado al respecto en los siguientes términos: “La legitimación en la causa -legitimatio ad causamse refiere a la posición sustancial que tiene uno de los sujetos en la situación fáctica o relación jurídica de la que surge la controversia o litigio que se plantea en el proceso y de la cual según la ley se desprenden o no derechos u obligaciones o se les desconocen los primeros o se les exonera de las segundas. Es decir, tener legitimación en la causa consiste en ser la persona que, de conformidad con la ley sustancial, se encuentra autorizada para intervenir en el proceso y formular o contradecir las pretensiones contenidas en la demanda por ser sujeto activo o pasivo de la relación jurídica sustancial debatida objeto de la decisión del juez, en el supuesto de que aquélla exista”8. La jurisprudencia también ha precisado la diferencia que existe entre la legitimación de hecho y la legitimación material en la causa. En tal virtud ha expuesto que la legitimación de hecho hace referencia a la relación estrictamente procesal entre el demandante y el demandado, la cual se configura con la formulación de imputaciones en el libelo y la notificación del mismo a la parte pasiva, mientras que la legitimación material en la causa consiste en la posición que realmente hayan tenido las partes en la relación sustancial que ha dado lugar a la controversia. 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 23 de abril de 2008, expediente 16.271, C.P. Ruth Stella

Correa Palacio. En otras palabras, la legitimación de hecho se origina en la demanda por ser ésta el primer medio a través del cual el sujeto activo de la acción se afirma como demandante alegando ser el titular del derecho y, formula el pleito contra otro a quien señala como demandado. Por su parte, la legitimación material en la causa se determina por la intervención o participación que realmente hayan tenido las partes en los hechos que dieron origen al conflicto. Luego, el análisis que el juez debe realizar sobre la legitimación en la causa recae sobre la legitimación material, por ser ésta la que permite establecer la verdadera relación existente entre las partes y los hechos que se debaten. Sobre estas materias se ha pronunciado esta Corporación, así: “… resulta menester señalar, adicionalmente, que se ha diferenciado entre la legitimación de hecho y la legitimación material en la causa9. La primera se refiere a la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal, es decir, se trata de una relación jurídica nacida de la atribución de una conducta en la demanda y de la notificación del libelo inicial al demandado, de manera que quien cita a otro y le endilga la conducta, actuación u omisión que dan lugar a que se incoe la acción, está legitimado de hecho por activa y aquél a quien se cita y se le atribuye la referida acción u omisión, resulta legitimado de hecho y por pasiva, después de la notificación del auto admisorio de la demanda. Por su parte, la legitimación material en la causa alude a la participación real de las personas en el hecho que origina la presentación de la demanda, independientemente de que dichas personas no hayan

demandado o que hayan sido demandadas10. De ahí que la falta de legitimación material en la causa, por activa o por pasiva, no enerve la pretensión procesal en su contenido, como sí lo hace una excepción de fondo (…) Así pues, toda vez que la legitimación en la causa de hecho alude a la relación procesal existente entre demandante legitimado en la causa de hecho por activa y demandado legitimado en la causa de hecho por pasiva y nacida con la presentación de la demanda y con la notificación del auto admisorio de la misma a quien asumirá la posición de demandado, dicha vertiente de la legitimación procesal se traduce en facultar a los sujetos litigiosos para intervenir en el trámite del plenario y para ejercer sus derechos de defensa y de contradicción; la legitimación material, en cambio, supone la conexión entre las partes y los hechos 9 Ver, por ejemplo, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera sentencia de 15 de junio de 2000; Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez; expediente No. 10.171; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del veintiocho (28) de abril de dos mil cinco (2005), Consejero ponente: Germán Rodríguez Villamizar, Radicación número: 66001-23-31-0001996-03266-01(14178). 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del treinta y uno (31) de octubre de dos mil siete (2007); Referencia: 13.503; Radicación: 110010326000199713503 00.

constitutivos del litigio, ora porque resultaron perjudicadas, ora porque dieron lugar a la producción del daño11. (…) En suma, en un sujeto procesal que se encuentra legitimado de hecho en la causa no necesariamente concurrirá, al mismo tiempo, legitimación material, pues ésta solamente es predicable de quienes participaron realmente en los hechos que han dado lugar a la instauración de la demanda o, en general, de los titulares de las correspondientes relaciones jurídicas sustanciales; por consiguiente, el análisis sobre la legitimación material en la causa se contrae a dilucidar si existe, o no, relación real de la parte demandada o de la demandante con la pretensión que ésta formula o la defensa que aquella realiza, pues la existencia de tal relación constituye condición anterior y necesaria para dictar sentencia de mérito favorable a una o a otra12. (…) “la legitimación en la causa por activa es la identidad del demandante con la persona a quien la ley le otorga la vocación jurídica para reclamar la titularidad de un derecho y por pasiva la identidad del demandado con aquel a quien se le puede exigir la obligación correlativa que se deriva del primero ( )” (13).”14. (Énfasis fuera del texto original). De lo anterior se concluye que está legitimado en la causa por pasiva quien tenga la vocación para ser requerido a fin de que reconozca o resarza un derecho otorgado por la ley y, tratándose específicamente de demandas interpuestas en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, aquel de quien se demuestre que hacía parte del contrato estatal o que intervino en el proceso de contratación bajo cualquiera de las calidades previstas en el ordenamiento. 11 A propósito de la falta de legitimación en la causa material por activa, la Sección ha sostenido que “… si la

falta recae en el demandante, el demandado tiene derecho a ser absuelto pero no porque él haya probado un hecho nuevo que enerve el contenido material de las pretensiones sino porque quien lo atacó no es la persona que frente a la ley tiene el interés sustantivo para hacerlo —no el procesal—”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del veinte (20) de septiembre de dos mil uno (2001); Consejera ponente: María Elena Giraldo Gómez; Radicación: 10973. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de diecisiete (17) de junio de dos mil cuatro (2004); Consejera ponente: María Elena Giraldo Gómez; Radicación número: 7600123-31-000-1993-0090-01(14452). En similar sentido y complementando lo dicho en el texto, se ha afirmado lo siguiente: “La legitimación material en la causa, activa y pasiva, es una condición anterior y necesaria entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable al demandante o al demandado. Nótese que el estar legitimado en la causa materialmente por activa o por pasiva, por sí solo, no otorga el derecho a ganar; si la falta recae en el demandante el demandado tiene derecho a ser absuelto pero no porque él haya probado un hecho nuevo que enerve el contenido material de las pretensiones sino porque quien lo atacó no es la persona que frente a la ley tiene el interés sustantivo para hacerlo -no el procesal-; si la falta de legitimación en la causa es del demandado, de una parte al demandante se le negarán las pretensiones no porque l