CE-SECCION TERCERA-52001-23-33-000-2015-00622-01(60400)A-2018

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Remisión del expediente a la Sección Segunda del Consejo de Estado para su respectivo conocimiento por falta de competencia / FALTA DE COMPETENCIA - De la Sección Tercera por criterio de especialidad / ESPECIALIDAD DE LAS SECCIONES DEL CONSEJO DE ESTADO - Corresponde a la Sección Segunda y no a la Sección Tercera el conocimiento de los asuntos en los que se pretenda la declaratoria de existencia de un contrato realidad. / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHOAcción procedente para reclamar el reconocimiento de contrato realidad y pago de prestaciones sociales / CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Improcedente para solicitar el estudio de legalidad de acto administrativo de carácter laboral [L]o que se demanda en el proceso de la referencia no corresponde a ninguno de los asuntos asignados a la Sección Tercera por criterio de especialidad, sino a la Sección Segunda, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 55 de 2003. (…) El Reglamento del Consejo de Estado, proferido por la Sala Plena de esta Corporación, mediante Acuerdo 58 de 1999, distribuyó los negocios de los cuales conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo entre sus respectivas Secciones, atendiendo a un criterio de especialización y de volumen de trabajo. (…) Por su parte, el artículo 1º del Acuerdo 55 de 2003, que modificó el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, dispuso la distribución de los asuntos entre las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo. (…) Pues bien, de las pretensiones y de los hechos narrados en la demanda se evidencia

que lo pretendido en el caso concreto es la declaratoria de existencia de un contrato realidad entre la parte actora y el municipio de la Llanada. Lo expuesto permite concluir que se trata de una controversia de naturaleza laboral. En ese sentido, al margen de que el señor Solarte Álvarez demandó en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, lo cierto es que, de conformidad con la jurisprudencia reiterada por el Consejo de Estado, en los asuntos que se pretenda la declaratoria de existencia de un contrato realidad, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, máxime cuando media, como en el caso concreto, un acto administrativo proferido por la entidad demandada mediante el cual no reconoce la existencia de un vínculo laboral y se abstiene de acceder al pago de las prestaciones. (…) Así las cosas, de conformidad con las consideraciones fácticas y normativas expuestas en precedencia, a la Sección Tercera del Consejo de Estado no le compete el conocimiento de este proceso, pues la declaratoria de existencia de un contrato realidad entre una entidad estatal y un contratista que desarrollaba actividades propias de un empleado público no se enmarca dentro de su criterio de especialización, de ahí que, por la naturaleza de la controversia, el Despacho remitirá el proceso a la Sección Segunda de esta Corporación, a la cual, por su especialidad, le corresponde tramitar el asunto de la referencia. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el medio de control procedente para solicitar la declaratoria de existencia de un contrato realidad entre una entidad estatal y un contratista, consultar sentencia de 17 de agosto de 2011, Exp. 1079-09,

CP. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; y de 19 de septiembre de 2011, Exp. 21421, CP. Ruth Stella Correa Palacio.

FUENTE FORMAL: ACUERDO 58 DE 1999 DEL CONSEJO DE ESTADO - ARTÍCULO 13 / ACUERDO 55 DE 2003 DEL CONSEJO DE ESTADO - ARTÍCULO 1

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 52001-23-33-000-2015-00622-01(60400)

Actor: JOSÉ CARMEN SOLARTE ÁLVAREZ

Demandado: MUNICIPIO DE LA LLANADA Referencia: APELACIÓN AUTO - MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (LEY 1437 DE 2011) Temas: ESPECIALIDAD DE LAS SECCIONES DEL CONSEJO DE ESTADO – corresponde a la Sección Segunda y no a la Sección Tercera el conocimiento de los asuntos en los que se pretenda la declaratoria de existencia de un contrato realidad.

Encontrándose el asunto para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra del auto proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, el 11 de agosto de 2017, a través del cual rechazó la demanda por caducidad, el Despacho advierte que, según el criterio de especialidad, a la Sección Tercera del Consejo de Estado no le corresponde conocer del proceso de la referencia.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda y su trámite 1.1. El 27 de enero de 2014, el señor José Carmen Solarte Álvarez interpuso demanda laboral ante la jurisdicción ordinaria en contra del municipio de La Llanada, con el fin de que “[s]e declare que entre mi poderdante y el Municipio de La Llanada – Alcaldía, existió una relación laboral regida por un contrato verbal de trabajo a término indefinido el cual tuvo su vigencia desde el 1 de diciembre de 1994 hasta el 19 de diciembre de

2011 (…)”. Como consecuencia de la anterior declaratoria, solicitó que se condenara a la entidad demandada al pago de las prestaciones sociales dejadas de percibir durante el vínculo laboral. 1.1.1. Mediante auto del 27 de enero de 2014, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Samaniego admitió la demanda1. 1.1.2. El Municipio de La Llanada contestó la demanda y se opuso a las pretensiones2. Propuso las excepciones previas3 de falta de jurisdicción y de competencia, pues, a su juicio, las funciones que el demandante desempeñó durante su vinculación con la Administración Municipal eran propias de un empleado público, por lo cual, de conformidad con la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, la competencia para conocer de dichos asuntos laborales recaía en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 1.1.3. Mediante auto del 4 de julio de 2014, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Samaniego negó las excepciones propuestas por la entidad demandada, decisión que

fue apelada por el apoderado del municipio de La Llanada4. 1.1.4. El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, Sala de Decisión Laboral, revocó el auto apelado y, en su lugar, declaró probada la excepción previa de falta de jurisdicción y de competencia, al considerar que las actividades realizadas por el demandante eran propias de un empleado público y, por tanto, la jurisdicción a la que le correspondía el conocimiento del asunto era a la Contencioso Administrativa5. Como consecuencia, declaró la nulidad de todo lo actuado y ordenó la remisión del expediente al Tribunal Administrativo de Nariño. 1.2. El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante auto del 16 de diciembre de 2016, ordenó a la parte actora adecuar la demanda, de conformidad con las disposiciones contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo6. En cumplimiento de ello, la parte demandante adecuó el libelo e indicó como medio de control el de controversias contractuales. En el escrito contentivo de la demanda incluyó, entre otras, las siguientes pretensiones (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): 1 Folio 59 del cuaderno principal. 2 Folios 68 a 74 del cuaderno principal. 3 Folios 78 a 82 del cuaderno principal. 4 Folios 90 a 95 del cuaderno principal. 5 Folio 12 del cuaderno No. 1. 6 Folio 25 del cuaderno No. 1. “PRIMERA: Se declare que entre el MUNICIPIO DE LA LLANADA y el señor JOSE CARMEN SOLARTE ÁLVAREZ existió una relación laboral regida por

un contrato verbal de trabajo a término indefinido el cual tuvo vigencia desde el 1 de diciembre de 1994, hasta el 19 de diciembre de 2011, al tenor de los hechos de ésta demanda (…) “SEGUNDA: Como consecuencia, se declare la existencia del contrato realidad referido en el numeral anterior (…)”7 (se destaca). 1.2.1. Como fundamentos fácticos relevantes se narraron, en síntesis, los siguientes8: El señor José Carmen Solarte Álvarez se desempeñó como coordinador y técnico de apoyo de la Unidad Municipal de Asistencia Técnica (UMATA) del municipio de La Llanada, desde el 1° de enero de 1994 hasta el 19 de diciembre de 2011. La vinculación se hizo mediante la suscripción sucesiva de contratos de prestación de servicios, no obstante lo cual el demandante debía cumplir sus funciones bajo una relación de subordinación y dependencia. El 19 de diciembre de 2011, la entidad demandada, a través de su representante legal, terminó su contrato, sin efectuar pago alguno por concepto de prestaciones sociales. Debido a lo anterior, mediante petición presentada el 23 de marzo de 2012, el señor Solarte Álvarez solicitó al municipio de La Llanada el reconocimiento de una relación laboral y, consecuencialmente, el pago de todas las prestaciones sociales que se hubieren causado desde el 1º de enero de 1994 hasta el 16 de diciembre de 2011; solicitud que fue resuelta de manera desfavorable a sus intereses9. 1.2.2. A través de auto del 11 de agosto de 2017, el Tribunal Administrativo de Nariño10 rechazó la demanda, por considerar que el medio de control de controversias

contractuales estaba caducado. Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación11. 7 Folio 33 del cuaderno No. 1. 8 Folios 36 a 40 del cuaderno No. 1. 9 El derecho de petición y su respuesta fueron anexados con la presentación de la demanda. 10 Uno de los magistrados integrantes de la Sala salvó de manera parcial su voto, para lo cual sostuvo (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): “Considero que el rechazo de la demanda procedería eventualmente por no adecuarse o corregirse en debida forma. Ha debido presentarse el acto administrativo a demandar dado que se busca la existencia de un contrato realidad. Si el actor invocó el medio de control de controversias contractuales, el Tribunal ha debido interpretar que lo que procede es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Para ello ha debido requerirse el respectivo acto administrativo demandable.” (se destaca). Folio 65 del cuaderno del Consejo de Estado. 11 Folios 67 a 72 del cuaderno del Consejo de Estado. 1.3. Agotado el trámite procesal pertinente, el asunto fue asignado por reparto a este Despacho.

II. CONSIDERACIONES De entrada este Despacho advierte que lo que se demanda en el proceso de la referencia no corresponde a ninguno de los asuntos asignados a la Sección Tercera por criterio de especialidad, sino a la Sección Segunda, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 55 de 2003, por las razones que se exponen a continuación.

El Reglamento del Consejo de Estado, proferido por la Sala Plena de esta Corporación,

mediante Acuerdo 58 de 1999, distribuyó los negocios de los cuales conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo entre sus respectivas Secciones, atendiendo a un criterio de especialización y de volumen de trabajo. Por su parte, el artículo 1º del Acuerdo 55 de 2003, que modificó el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, dispuso la distribución de los asuntos entre las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo. Pues bien, de las pretensiones y de los hechos narrados en la demanda se evidencia que lo pretendido en el caso concreto es la declaratoria de existencia de un contrato realidad entre la parte actora y el municipio de la Llanada. Lo anterior se corrobora con los documentos que se allegaron junto con la demanda12, que son los siguientes: i) derecho de petición mediante el cual el señor José Carmen Solarte Álvarez solicitó a la alcaldía de La Llanada el reconocimiento de una relación laboral y ii) respuesta de la entidad a dicha solicitud, que hizo en los siguientes términos (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): “Una vez revisados los archivos de esta Alcaldía Municipal, no se ha encontrado documentación que permita determinar la existencia de los supuestos facticos en que se fundamenta su Derecho de Petición; razón por la cual esta administración Municipal no reconoce la existencia de relación laboral ni de contrato de trabajo alguno, entre el Municipio de La Llanada y usted, y por ende tampoco accederá al pago de los derechos laborales solicitados, relacionados anteriormente (…)” (se destaca). 12 Folios 30 a 32 del cuaderno principal. Lo expuesto permite concluir que se trata de una controversia de naturaleza laboral. En

ese sentido, al margen de que el señor Solarte Álvarez demandó en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, lo cierto es que, de conformidad con la jurisprudencia reiterada por el Consejo de Estado, en los asuntos que se pretenda la declaratoria de existencia de un contrato realidad, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, máxime cuando media, como en el caso concreto, un acto administrativo proferido por la entidad demandada mediante el cual no reconoce la existencia de un vínculo laboral y se abstiene de acceder al pago de las prestaciones. Al respecto, en sentencia del 17 de agosto de 201113, la Sección Segunda de esta Corporación hizo las siguientes consideraciones: “La vía judicial a ser promovida por quien alega una relación laboral encubierta con la Administración es la de nulidad y restablecimiento y no la contractual, toda vez que dicho mecanismo procesal resulta el idóneo para corregir de alguna manera la discriminación negativa que se produce cuando la Administración brinda un tratamiento desigual a los contratistas que cumplen idénticas tareas a los servidores de planta, o cuando se desconoce la necesidad de crear un empleo público necesario para llevar las tareas contratadas, entre otras hipótesis” (se destaca). En la misma dirección, en sentencia del 19 de septiembre de 201114, la Sección Tercera, en el marco de una demanda de reparación directa en la que se pretendía la declaratoria de existencia de un contrato realidad, indicó que la acción procedente para tal fin era la de nulidad y restablecimiento del derecho: “En el sub examine la cuestión se dilucida a través de la interpretación de la

demanda, de la cual se infiere claramente que el demandante ventiló asuntos propios de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no de otra, como quiera que solicitó que se declarara la existencia de una relación laboral y el reconocimiento de las prestaciones sociales causadas desde el 20 de julio de 1993 al 18 de septiembre de 1997, petición que le fue negada a través de una comunicación de 3 de junio de 1999” (se destaca). Así las cosas, de conformidad con las consideraciones fácticas y normativas expuestas en precedencia, a la Sección Tercera del Consejo de Estado no le compete el conocimiento de este proceso, pues la declaratoria de existencia de un contrato 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, sentencia del 17 de agosto de 2011, exp. 1079-09. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, sentencia del 19 de septiembre de 2011, exp. 21421. realidad entre una entidad estatal y un contratista que desarrollaba actividades propias de un empleado público no se enmarca dentro de su criterio de especialización, de ahí que, por la naturaleza de la controversia, el Despacho remitirá el proceso a la Sección Segunda15 de esta Corporación, a la cual, por su especialidad, le corresponde tramitar el asunto de la referencia. En mérito de lo expuesto, se R E S U E L V E: Por Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación, REMITIR el expediente a la

Sección Segunda del Consejo de Estado para su respectivo conocimiento, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

DOL/MAMG

5C 15 Dicha Sección, entre otros asuntos, conoce de los siguientes: i) de los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos laborales y ii) de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral no provenientes de un contrato de trabajo (Acuerdo 55 de 2003 dictado por la Sala Plena del Consejo de Estado).