CE-SECCION TERCERA-52001-23-33-000-2018-00003-01(62231)-2018

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Auto declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Superintendencia Nacional de Salud / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA DE HECHO - Se configuró / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA MATERIAL POR PASIVA - Se configuró. Interés sustancial de las resultas del proceso / FUNCIONES DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUDRegulación normativa / INTERVENCIÓN FORZOSA ADMINISTRATIVA PARA ADMINISTRAR Y PARA LIQUIDAR LAS ENTIDADES DE LA SALUDCompetencia del Estado [L]a Superintendencia Nacional de Salud se encuentra legitimada en la causa por pasiva de hecho, pues de lo narrado en la demanda, se desprende que, la parte demandante le imputa la falta de pago de la deuda generada a su favor por los servicios prestados, como consecuencia de la falta de vigilancia y control respecto del proceso liquidatario de la E.P.S. intervenida que se adelantó. En relación con su legitimación en la causa material por pasiva, se advierte que, del análisis de las piezas procesales que obran en el proceso, no salta a la vista razón alguna por la cual se pueda concluir que la Superintendencia Nacional de Salud no tenga un interés sustancial en las resultas del proceso y, por el contrario, de un simple análisis -como el que corresponde en esta oportunidad procesalde las pretensiones y de los hechos descritos en la demanda, así como de las normas que regulan la materia, se observa que dicha entidad tiene como función intervenir en los procesos liquidatarios de las empresas prestadoras de salud, marco situacional invocado como acaecido en el libelo introductorio del presente asunto.

El Decreto 788 de 1998 se refirió a las funciones de la Superintendencia Nacional de Salud, en relación con las Instituciones Prestadoras de Salud y las Empresas Prestadoras de Salud (…) Por su parte, la Ley 715 de 2001, por la cual se dictan normas orgánicas en cuanto a los recursos y competencias en materia de salud, además de otras disposiciones, estableció el ejercicio de la potestad de mediar del Estado, y expresas competencias para la intervención forzosa administrativa para administrar y para liquidar las entidades de la salud (…) De este modo, en consideración a que no se configuró la falta de legitimación en la causa de hecho por pasiva del ente demandado, y de entrada, no se encuentra su falta de legitimación material, cuyo análisis detallado sólo puede ser llevado a cabo en la sentencia, dada su conexión con los elementos de la responsabilidad patrimonial, se confirmará el auto recurrido y se ordenará la devolución del expediente al Tribunal de origen.

FUENTE FORMAL: LEY 715 DE 2011 / DECRETO 788 DE 1998

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO (E)

Bogotá D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 52001-23-33-000-2018-00003-01(62231)

Actor: HOSPITAL JOSÉ MARÍA HERNÁNDEZ E.S.E.

Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA (AUTO)

Temas: EXCEPCIONES MIXTAS/FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA– Existen dos clases de legitimación en la causa i) la legitimación de hecho que se analiza cuando comienza el proceso y ii) la material que es objeto de estudio cuando se decide de fondo el asunto.

El Despacho resuelve el recurso de apelación interpuesto por la Superintendencia Nacional de Salud en contra de la decisión por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Nariño, en la audiencia inicial del 21 de agosto de 2018, declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.

I. A N T E C E D E N T E S

1. La demanda El 19 de diciembre de 2017, el Hospital José María Hernández E.S.E., en ejercicio del medio de control de reparación directa, presentó demanda en contra de la Superintendencia Nacional de Salud, con el fin de que se le declarara administrativa y patrimonialmente responsable por los daños que le ocasionó con su indebida vigilancia, supervisión y control de la liquidación de la E.P.S.

SELVASALUD S.A., para lo cual, pidió que: “Se DECLARE administrativamente responsable a la NACIÖNSUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD de los perjuicios materiales causados al HOSPITAL JOSÉ MARÍA HERNÁNDEZ ESE por la omisión de los Agentes Liquidadores de SELVASALUD E.P.S. designados por la SUPERSALUD quienes NO procedieron al pago de la deuda generada por los servicios prestados por mi representada a favor de la EPS intervenida y la OMISIÓN ADMINISTRATIVA (de ejecución, control y seguimiento por parte de la SUPERSALUD) que generó en

todo el proceso de intervención administrativa para la liquidación (…) lo que conllevó a que no se cancelaran las acreencias económicas previamente generadas por mi representada por los servicios prestados (urgencias – básicas y especialidades) hasta tanto se efectuarán los traslados de los mismos a otras E.P.S. del régimen subsidiado (…)” (se transcribe de forma literal). Por lo anterior, la parte actora solicitó, por concepto de daño emergente, el capital intervenido y adeudado por el incumplimiento en el pago de los contratos suscritos entre las partes ($8.583’469.798) y, por concepto de lucro cesante, los intereses moratorios desde que se hicieron exigible las obligaciones causadas a su favor1.

2. Los hechos Como fundamento fáctico de las pretensiones, la parte demandante expuso los hechos que se sintetizan a continuación: En el 2010, SELVASALUD E.P.S. fue intervenida administrativamente por la Superintendencia Nacional de Salud, la cual ordenó su liquidación a través de Resolución n.º 2865 del 19 de septiembre de 2012.

La resolución de liquidación decretó la revocatoria del certificado de habilitación de SELVASALUD E.P.S. para la operación y la administración del régimen subsidiado; sin embargo, conservó de manera transitoria su obligación de garantizar la prestación de los servicios de salud a la población afiliada hasta que se le trasladara a otras empresas prestadoras de salud. De este modo, SELVASALUD E.P.S. continuó recibiendo los recursos derivados de los UPC (unidad de pago por capitación). En relación con dichos recursos, la demandante aclaró que tenían destinación

específica, de tal forma que no podían ser dispuestos para fines diferentes a la prestación de los servicios de salud y, en ese orden de ideas, tales dineros, con posterioridad a la orden de liquidación, no podían hacer parte de la masa liquidatoria por orden expresa del liquidador. En razón de lo expuesto, el Hospital José María Hernández E.S.E. decidió firmar con SELVASALUD E.P.S. una carta de intención y varios otrosí a los contratos ya celebrados con dicha entidad prestadora de salud, al tiempo que suscribió nuevos convenios, con la finalidad de garantizar el servicio de salud y la atención de urgencias de los afiliados. Igualmente, precisó que, debido al cumplimiento de sus obligaciones, le presentó a la mencionada E.P.S. las facturas y los libros de cuentas, con sus respectivos soportes, que debían ser pagadas con cargo a las UPC recibidas; empero, no se pagó la totalidad de la deuda. 1 Folios 1 a 13 del cuaderno 1. Con observancia de lo anterior, la Superintendencia Nacional de Salud incurrió en una omisión al no supervisar el manejo de los recursos de salud de la E.P.S. que tenían destinación específica, ni vigilar debidamente el proceso liquidatario que se adelantó, en tanto que, de haberlo hecho, hubiera advertido el incumplimiento de los compromisos asignados al agente liquidador. En relación con lo expuesto, aclaró que, el 30 de octubre de 2014, el agente liquidador expidió la Resolución n.º 0960, por medio de la cual declaró la configuración del desequilibrio financiero del proceso liquidatorio de SELVASALUD E.P.S.-en liquidación; sin embargo, la parte actora no recibió el pago por los

servicios que prestó, lo cual evidenció la falta de control y vigilancia por parte de la Superintendencia Nacional de Salud. Finalmente, el 18 de septiembre 2015, el agente liquidador expidió la Resolución n.º 114 a través de la cual se declaró terminada la existencia legal de la entidad promotora de salud del régimen subsidiado, quedando la parte demandante en incertidumbre respecto de las obligaciones que se le adeudan.

3. Trámite impartido al proceso El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante auto del 22 de febrero de 2018, inadmitió la demanda para que la accionante allegara en debida forma la totalidad de los traslados2.

Subsanada la demanda3, por medio de auto del 6 de abril de 20184, se admitió y se ordenaron las notificaciones de rigor.

4. Contestación de la demanda La Superintendencia Nacional de Salud, a través de apoderado, contestó oportunamente la demanda5, en la cual se opuso a las pretensiones y propuso varias excepciones, entre ellas la que denominó “falta de legitimación en la causa por pasiva”. 2 Folio 2382 del cuaderno 11. 3 Folio 2384 del cuaderno 11. 4 Folio 2387 del cuaderno 11. 5 El auto admisorio de la demanda se notificó el 12 de abril de 2018 y el escrito de contestación de la demanda se radicó el 5 de junio de 2018, es decir, dentro del plazo concedido para tal efecto.

Al respecto, señaló que no estaba legitimada en la causa por pasiva, puesto que no le correspondía responder por los actos del agente liquidador, por cuanto no tenía el deber legal de asumir las obligaciones generadas por éste ni por la

empresa liquidada, toda vez que su función se limitaba a monitorear y seguir la gestión de aquél, más no coadministrar. La demandada indicó que, como las pretensiones tenían como sustento la falta de pagos de varias acreencias del demandante en el marco del proceso liquidatorio de SELVASALUD E.P.S., así como la expedición del acto administrativo que ordenó el cierre del referido proceso expedido por el agente especial liquidador, quien actuó autónomamente como auxiliar de la justicia, la acción judicial debió iniciarse contra él. Por su parte, adujo que ejerció diligentemente sus funciones de inspección, vigilancia y control, desde el momento en que tuvo conocimiento de las irregularidades presentadas dentro de la intervenida. Además, precisó que, como los contratos que fueron suscritos entre la parte actora y SELVASALUD E.P.S., por regla general, tenían un efecto relativo entre las partes y no frente a terceros, no se presentaba solidaridad alguna entre la Superintendencia Nacional de Salud y SELVASALUD E.P.S. Indico que, si bien la Superintendencia Nacional de Salud hace parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud, es un organismo de inspección, vigilancia y control que no tenía la potestad de decidir el reconocimiento y/o pago de obligaciones a los acreedores en el proceso liquidatorio objeto del sub judice, como en su momento lo habría sido la empresa social del estado demandante. De esta manera, señaló que en el proceso liquidatario la responsabilidad de la entidad en liquidación se da hasta por el monto de sus activos, sin que ello involucre a la Superintendencia Nacional de Salud, la cual no tiene responsabilidad solidaria o subsidiaria con la liquidada SELVASALUD E.P.S.

Asimismo, manifestó que en la demanda no se hacía referencia a una acción, omisión o incumplimiento en que ella hubiera incurrido y, por el contrario, los hechos relatados describían conductas omisivas por parte del Agente Especial Liquidador de SELVASALUD E.P.S.6.

5. Traslado de excepciones El Hospital José María Hernández E.S.E. solicitó que se desestimaran las excepciones propuestas.

Respecto de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, señaló que fue la Superintendencia de Salud la que expidió la orden de liquidación de la E.P.S SELVASALUD, además de que le exigió al liquidador continuar con la prestación de los servicios de salud, permitió al liquidador seguir recibiendo recurso públicos y no hizo un seguimiento al proceso liquidatorio. A su vez, indicó que la Superintendencia Nacional de Salud omitió el seguimiento de los recursos recibidos por el liquidador y, como consecuencia, no existió una vigilancia adecuada para asegurarse de que los mismos fuesen destinados como la ley lo ordenaba, esto es, al hospital demandante. Señaló que la Superintendencia Nacional de Salud omitió efectuar la reglamentación para definir la suerte de los créditos que por concepto de servicios de salud y suministro de medicamentos se ocasionaron con posterioridad a la liquidación. De otro lado, indicó que no podía olvidarse que a la entidad liquidada le fue factible cumplir con lo ordenado por la Superintendencia Nacional de Salud, en cuanto a la continuación de la prestación del servicio de salud, debido a que ella, como Empresa Social del Estado, garantizó dicha prestación con fundamento en los contratos, cartas de intención y los varios otrosí suscritos, y no obstante, dicho

ente de control no veló por el cumplimiento del pago de los créditos que se derivaron de la prestación de tales servicios. Arguyó que las obligaciones que la parte actora reclamaba eran reales, se encontraban reconocidas, certificadas, contaban con soportes y se generaron por la prestación de servicios de salud, pero aún no se han cumplido por la omisión de la Superintendencia Nacional de Salud7. 6 Folios 2403 a 2420 del cuaderno 11. 7 Folios 2423 a 2439 del cuaderno 11.

6. Decisión apelada El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante decisión adoptada en audiencia del 21 de agosto de 20188, declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que el daño alegado derivado de la intervención o liquidación forzosa de la E.P.S SELVASALUD guardaba relación con el marco funcional de la entidad demandada9.

Por lo anterior, consideró que, al margen del juicio de responsabilidad que sobre la Superintendencia Nacional de Salud correspondiera adelantar, este era un tema de fondo que no era posible resolver en esta etapa. El a quo indicó que las demás excepciones propuestas eran de mérito, en tanto estaban encaminadas a discutir el fondo del asunto, por lo que serían resueltas al proferirse sentencia.

7. Recurso de apelación La Superintendencia Nacional de Salud apeló la anterior decisión10. En síntesis, reiteró que el Sistema General de Seguridad Social en salud le asignó facultades de inspección, vigilancia y control, lo cual no implica que deba asumir las obligaciones que hayan adquirido sus vigilados antes o durante los procesos de

liquidación. Asimismo, manifestó que, si bien el agente especial es designado por ella en uso de sus facultades, éste es autónomo en sus decisiones y sus actuaciones no pueden ser objeto de controversia ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.

II. C O N S I D E R A C I O N E S

1. Competencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corporación 8 Dictada en el trámite de la audiencia inicial, a la que se refiere el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 9 Folios 2468 a 2473 del cuaderno principal. 10 Inverso folio 2470 del cuaderno principal y minuto 11:20 hasta el 14.22 de la audiencia inicial del 21 de agosto de 2018 que consta en medio audiovisual obrante a folio 2468 del cuaderno principal.

De conformidad con lo previsto en el artículo 15011 de la Ley 1437 de 2011, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conoce, en segunda instancia, entre otros asuntos, de los recursos de apelación interpuestos contra los autos susceptibles de este medio de impugnación12. Lo anterior, con arreglo a las reglas de distribución de trabajo entre las Secciones de la Corporación establecidas en el reglamento -Acuerdo 58 de 199913-, en virtud de las cuales, a esta Sección le corresponde el trámite de las controversias relativas a las pretensiones de reparación directa14. 1.1. Procedencia de la apelación y competencia del Despacho El artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece las providencias susceptibles del recurso de apelación

proferidas, en primera instancia, por los Tribunales Administrativos, a saber: i) las sentencias y ii) las decisiones que: a) rechacen la demanda; b) decreten medidas cautelares; c) pongan fin al proceso y d) aprueben conciliaciones. No obstante, como lo entendió la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación15 y la Corte Constitucional16, la referida enunciación no es taxativa, porque existen disposiciones de la Ley 1437 de 2011 que establecen otros eventos en los que procede el recurso de apelación, como el numeral 6 del 11“Artículo 150. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación (…)”. (Se destaca) 12 El despacho encuentra que el presente asunto tiene vocación de doble instancia ante esta Corporación, toda vez que la cuantía de la demanda presentada es superior a la suma de $8’583.469.798, la cual resulta mayor a los 500 s.m.l.m.v. exigidos por el artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para los medios de control de reparación directa iniciados en el año 2017 ($368’858.500), teniendo en cuenta que la misma se obtiene del valor de la mayor de las pretensiones solicitadas al momento de la presentación de la demanda, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 157 de la Ley 1437 de 2011.

13 Modificado por los siguientes acuerdos: i) 45 del 2000; ii) 35 de 2001; iii) 55 de 2003; iv) 117 de 2010; v) 140 de 2010; vi) 15 de 2011; vii) 148 de 2014; viii) 110 de 2015 y ix) 306 de 2015. 14 “Artículo 13.- DISTRIBUCIÓN DE LOS NEGOCIOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: “(…) “Sección Tercera “(…) “5. Los procesos de reparación directa por hechos, omisiones u operaciones administrativas a que se refieren el artículo 86 del C. C. A., y el inciso 3 del artículo 35 de la Ley 30 de 1988.(…)”. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de 25 de junio de 2014, exp: 49299, C.P. Enrique Gil Botero. 16 Corte Constitucional, Sentencia C-329 de 27 de mayo de 2015, expediente D-10483, M.P. Mauricio González Cuervo. artículo 18017, que se refiere a las providencias que deciden sobre excepciones en la audiencia inicial. En este punto, conviene precisar que, si bien el último en comento también estableció la procedencia del recurso de súplica en contra de la decisión que resuelve las excepciones formuladas por la parte demandada, según lo dispuesto en el artículo 246 del C.P.A.C.A., dicho recurso sólo puede ser

formulado contra autos que fueron proferidos en única o en segunda instancia, lo cual no ocurre en el presente caso, habida cuenta de que se trata de una decisión proferida en primera instancia18. Ahora bien, cabe precisar que en el sub lite, en audiencia del 21 de agosto de 2018, el Tribunal Administrativo de Nariño decidió sobre la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, en el sentido de declararla no probada, determinación en contra de la cual la parte demandada interpuso recurso de apelación. Así las cosas, el recurso interpuesto en el sub lite resulta procedente, de conformidad con lo señalado en el numeral 6 del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011. Por su parte, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 125 del C.P.A.C.A.19, corresponde al magistrado ponente pronunciarse sobre la apelación interpuesta, toda vez que la decisión que se va adoptar en esta instancia no implica la terminación del proceso. 17 “Artículo 180. Audiencia inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: “(…). “El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva. “(…). “El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso”. 18 “Artículo 246. Súplica. El recurso de súplica procede contra los autos que por su naturaleza

serían apelables, dictados por el Magistrado Ponente en el curso de la segunda o única instancia o durante el trámite de la apelación de un auto. También procede contra el auto que rechaza o declara desierta la apelación o el recurso extraordinario (…)”. 19 “Artículo 125. De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia (…)” Precisado lo anterior, el Despacho determinará si se cumplen o no los requisitos de oportunidad y sustentación.

2. Oportunidad y sustentación de la apelación El artículo 24420 de la Ley 1437 de 2011 consagró, entre otras, las reglas sobre el trámite de la apelación de los autos proferidos en audiencia, en virtud de las cuales el recurso debe interponerse y sustentarse de manera oral en el curso de la misma.

Descendiendo al caso concreto, al revisar el registro de audio y video de la audiencia adelantada el 21 de agosto de 2018, se advierte que la Superintendencia Nacional de Salud interpuso el recurso de apelación tan pronto como el magistrado ponente notificó la decisión por medio de la cual declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva en estrados, lo cual da cuenta de la oportunidad de la apelación. Asimismo, el recurso se sustentó en el tiempo debido, pues, al momento de

interponerse, se indicaron las razones por las cuales la demandada disiente de la decisión adoptada. Entonces, al resultar procedente, haber sido sustentado y presentado en oportunidad, el Despacho resolverá el recurso de apelación interpuesto por la demandada en contra de la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Nariño, en la audiencia inicial adelantada el 21 de agosto de 2018, por medio de la cual declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.

3. La legitimación en la causa por pasiva En términos generales, la legitimación en la causa hace referencia a la relación sustancial que debe existir entre las partes del proceso y el interés en el litigio; además, se ha hecho la distinción entre legitimación en la causa de hecho y la 20 “Artículo 244. Trámite del recurso de apelación contra autos. La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: “1. Si el auto se profiere en audiencia, la apelación deberá interponerse y sustentarse oralmente en el transcurso de la misma. De inmediato el juez dará traslado del recurso a los demás sujetos procesales con el fin de que se pronuncien y a continuación procederá a resolver si lo concede o lo niega, de todo lo cual quedará constancia en el acta (…)”. legitimación en la causa material esta, esta Sección se ha referido en los siguientes términos21: “(…) La legitimación en la causa tiene dos dimensiones, la de hecho y la material. La primera surge de la formulación de los hechos y de las pretensiones de la demanda, por manera que quien presenta el escrito inicial

se encuentra legitimado por activa, mientras que el sujeto a quien se le imputa el daño ostenta legitimación en la causa por pasiva. “A su vez, la legitimación material es condición necesaria para, según corresponda, obtener decisión favorable a las pretensiones y/o a las excepciones, punto que se define al momento de estudiar el fondo del asunto, con fundamento en el material probatorio debidamente incorporado a la actuación (…)”. Respecto de la legitimación en la causa por pasiva, esta se predica de la persona o sujeto que tiene interés para discutir u oponer la pretensión del demandante22. Si bien la falta de legitimación en la causa puede conllevar a la denegatoria de las pretensiones en la sentencia, ello no es óbice para que esa circunstancia, alegada a manera de excepción, sea resuelta en la audiencia inicial. De hecho, según las previsiones del numeral 6 del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el curso de ella el juez debe pronunciarse acerca de las excepciones previas, la falta de legitimación en la causa, la cosa juzgada, la existencia de una transacción o conciliación, así como lo atinente a la prescripción extintiva. No obstante lo anterior, esta Corporación ha señalado que, si bien el juez, de conformidad con la disposición normativa mencionada, puede declarar la falta de legitimación durante el trámite de la audiencia inicial, dicha declaratoria solo podrá hacerse cuando tenga certeza acerca de su configuración, pues, de lo contrario, en aras de garantizar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, el estudio de ese presupuesto deberá abordarse al

momento de proferir la respectiva sentencia23. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 19 de julio de 2018, exp. 42810 22 Cf. DEVIS Echandia, Hernando “Teoría General del Proceso”, Ed. Universidad, Buenos Aires, 2004, pág. 260. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 12 de febrero de 2015, exp. 52509, C.P: Hernán Andrade Rincón. Igualmente el auto del 16 de febrero de 2016, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, exp. 55.373 señaló: “No obstante lo anterior, esta Corporación, de manera pacífica y reiterada ha señalado que si bien el juez, de conformidad con la disposición normativa mencionada, puede declarar la falta de legitimación durante el trámite de la audiencia inicial, dicha declaratoria solo podrá hacerse cuando Como conclusión, no podrá declararse la falta de legitimación en la causa antes de dictarse sentencia, cuando no exista la seguridad o el juez no alcance la convicción sobre su materialización, bajo el entendido de que la finalidad de decretarla previamente se debe a que, habiendo pleno convencimiento de que ello es así, el proceso no se extienda hasta un fallo que sería desfavorable, creándole falsas expectativas a la parte cuando al juez ya le ha sido posible determinar sin lugar a dubitación alguna que la falta de legitimación se ha configurado.

4. Caso en concreto El Tribunal de primera instancia declaró no probada la excepción denominada falta

de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Superintendencia Nacional de Salud, entidad que en su recurso de apelación afirmó que las omisiones que sirven de fundamento de las pretensiones son atribuibles al agente especial liquidador en el proceso de liquidación que se adelantó contra SELVASALUD E.P.S. Se recuerda que, tal y como lo ha precisado de manera reiterada la jurisprudencia de esta Corporación, existen dos tipos de legitimaciones, una de hecho, que surge de la formulación de hechos y pretensiones en contra de la parte pasiva, y otra material, asociada directamente a la participación en los hechos objeto de la litis que habrían ocasionado el daño y que constituyen condición necesaria para la prosperidad de aquellas. En este orden de ideas, la demanda a una persona por un daño y la solicitud del resarcimiento correspondiente supone la legitimación en la causa por pasiva de hecho, sin que tal planteamiento implique en manera alguna la atribución de responsabilidad en el escenario procesal en el que se profirieron las decisiones que son objeto de cuestionamiento en esta sede, toda vez que ello solamente es posible al momento de proferir decisión de fondo, con base en el material probatorio debidamente incorporado a la actuación. tenga certeza acerca de su configuración, pues de lo contrario, en aras de garantizar el derecho fundamental de acceso a la Administración de Justicia, el estudio de ese presupuesto deberá abordarse al momento de proferir la respectiva sentencia”. Esta postura se reiteró en auto fechado el 11 de enero de 2017, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, exp: 53.798.

Luego, la legitimación en la causa por pasiva de hecho, desde el punto de vista procesal, supone la capacidad para ser parte y acudir directamente al juicio de responsabilidad, en orden a ejercer el derecho de defensa frente a los hechos y pretensiones formuladas por el extremo activo, en tanto que la legitimación material en la causa implica un estudio de fondo, en cuya virtud se establece si existió o no una participación efectiva del demandado en la producción de un daño antijurídico, de ahí que la diferencia existente entre estos dos conceptos resulte relevante para comprender la etapa en la cual debe decidirse frente a su configuración. En el caso bajo estudio, la Superintendencia Nacional de Salud se encuentra legitimada en la causa por pasiva de hecho, pues de lo narrado en la demanda, se desprende que, la parte demandante le imputa la falta de pago de la deuda generada a su favor por los servicios prestados, como consecuencia de la falta de vigilancia y control respecto del proceso liquidatario de la E.P.S. intervenida que se adelantó. En relación con su legitimación en la causa material por pasiva, se advierte que, del análisis de las piezas procesales que obran en el proceso, no salta a la vista razón alguna por la cual se pueda concluir que la Superintendencia Nacional de Salud no tenga un interés sustancial en las resultas del proceso y, por el contrario, de un simple análisis -como el que corresponde en esta oportunidad procesalde las pretensiones