CE-SECCION TERCERA-52001-33-33-001-2017-00309-01(61200)-2018

MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Auto define conflicto de competencias / ASIGNACIÓN DE COMPETENCIA - Factor territorial / COMPETENCIA TERRITORIAL - Lugar donde se ejecutó el contrato [S]e tiene que el criterio territorial, es el idóneo al momento de precisar la asignación horizontal de la competencia. A la luz del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este ítem es desarrollado por el artículo 156, que en lo referente al medio de control de controversias contractuales establece dos reglas de asignación de competencia: i) el lugar en donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato, y ii) sí la ejecución del contrato estaba destinada en varios departamentos el tribunal competente será el que elija el demandante. De manera que ante la concurrencia de tales criterios, la determinación, en concreto, de la competencia territorial en un caso queda restringida a la ejecución del contrato suscrito entre las partes. (…) [L]a regla establecida para la determinación de competencia atendiendo al factor territorial, prescribe al lugar donde se debió ejecutar el contrato, y sí esto ocurre en varios departamentos será el tribunal competente a prevención el que elija el demandante, es claro para el Despacho que solo se debe tener en cuenta el lugar de ejecución del contrato, independientemente, que el contrato suscrito entre las partes se determine el domicilio para dirimirse las controversias que surjan del contrato objeto de demanda contenciosa. (…) [L]a ejecución del convenio tuvo lugar en el departamento de Nariño en el municipio de Puerres; y, comoquiera que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo

dispuso que la competencia se determinaría por la ejecución del contrato, más no por lo dispuesto en los contratos, es claro para el Despacho que el competente para conocer del presente asunto es del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pasto - Nariño. Visto lo anterior, se declarará que la competencia para el conocimiento de este asunto se encuentra radicada en el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pasto - Nariño y no en el Juzgado Treinta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 156

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Bogotá D.C., dieciocho (18) de junio de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 52001-33-33-001-2017-00309-01(61200)

Actor: MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE DERECHO

Demandado: MUNICIPIO DE PUERRES - NARIÑO

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES

(AUTO) Procede el Despacho a resolver conflicto de competencia territorial suscitado entre el Juzgado Treinta y Ocho Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pasto, para conocer del medio de control de controversias contractuales interpuesto por el Ministerio del Interior y de Derecho contra el municipio de Puerres-Nariño. ANTECEDENTES 1.-En demanda del 12 de junio de 20171, el apoderado del Ministerio del Interior, en

ejercicio del medio de control de controversias contractuales solicitó que declare el incumplimiento de las obligaciones a cargo del municipio de Puerres -Nariño-, “contenidas en los numerales 19, 28, 29, 31, 34 y 38 de la cláusula segunda del Convenio Interadministrativo F-323 del siete (7) de noviembre de 2013, celebrado ente el Ministerio del Interior y del Municipio de Puerres-Nariño”, en consecuencia, se condene al municipio de Puerres-Nariño-, a devolver la suma de sesenta y nueve millones ciento quince mil cuatrocientos quince pesos con cincuenta y cuatro centavos ($69.115.415.54) moneda legal. 2.- Por reparto correspondió el conocimiento del asunto al Juzgado Treinta y Ocho Administrativo Oral Circuito Judicial de Bogotá D.C., -Sección Tercera-2, quien mediante auto del 25 de agosto de 2017 declaró la falta de competencia de ese Despacho para conocer de asunto de la referencia, en consideración a que se debe tener en cuenta lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 156 de la Ley 1437 que establece que cuando el medio de control incoado sea el de controversias contractuales se debe tener en cuenta el lugar donde se ejecutó el contrato, en consecuencia el competente serían los juzgados administrativos de Nariño3.Decisión contra la cual el apoderado del Ministerio de Interior interpuso recurso de reposición, en el que solicitó que se revoque su decisión toda vez, que dentro del mismo contrato se estableció que el domicilio contractual sería la ciudad de Bogotá; aunado a lo anterior también indicó que el “Convenio Interadministrativo F-323 de

2013, (…) se celebró y ejecutó en la ciudad de Bogotá D.C., toda vez que el proyecto que del convenio se derivó, es decir, el “ESTUDIO, DISEÑO Y CONSTRUCCIÓN DEL

CENTRO DE INTEGRACIÓN CIUDADANA –CIC en el Municipio de PUERRES

(NARIÑO)”, se ejecutó y se liquidó entre el municipio y los contratistas seleccionados por el entre territorial”. 1 Fls. 1-45 del C. 1. 2 Fl. 828-830 del C. 1. 3 Fls. 828-830 del C. 2. 3.- El 22 de septiembre de 2017 Juzgado Treinta y Ocho Administrativo Oral Circuito Judicial de Bogotá D.C., -Sección Terceraresolvió no reponer el auto del 25 de agosto de 2017, por medio del cual se declaró la falta de competencia para conocer el asunto de la referencia, toda vez que el Juez competente sería el de Nariño lo anterior con fundamento en lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011 que fijó la competencia territorial para zanjar controversias contractuales, asimismo, es claro que el contrato se ejecutó en dicho departamento, este es, el de Nariño, por lo que se debe garantizar el principio de inmediación4. 4.- En consonancia con lo anterior el proceso fue remitido a la jurisdicción administrativa de Nariño, el proceso le fue asignado al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pasto –Nariño quien el 12 de febrero de 2017 planteó el conflicto de competencia en el presente asunto frente al Juzgado Treinta y Ocho Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, lo anterior porque la competencia territorial se encuentra fijada en la ciudad de

Bogotá, lugar donde se ejecutó el contrato objeto de acción, asimismo, se estableció en el mismo contrato que el domicilio contractual sería ésta ciudad5. 5.- Una vez llegado a esta Corporación, en proveído del 15 de mayo de 2018, se corrió traslado a las partes del presente conflicto de competencias, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 158 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo6. CONSIDERACIONES 1.- Normativa aplicable. En el presente caso debe observarse la regulación procesal dispuesta en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – Ley 1437 de 2011, ya que, como lo dispone el artículo 308 de tal codificación, el mismo entró en vigencia a partir del 02 de julio de 2012 y para los procesos judiciales iniciados con posterioridad a tal fecha, requisito que en el sub lite se encuentra satisfecho dado que la demanda se instauró el 10 de agosto de 2015. 2.- Competencia. Al respecto es menester tener en cuenta que esta Corporación es competente para resolver el presente conflicto de competencia de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo 4 Fls. 835-837 del C. Ppal. 5 Fls. 841-842 del C.Ppal 6 Fl. 852 del C. Ppal. del artículo 158 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al disponer que el Consejo de Estado será el competente para conocer de los conflictos de competencia que se presenten entre Tribunales o entre Juzgados Administrativos de distintos distritos judiciales, cuando ambos se declaran incompetentes.

Por ende, siendo éste el supuesto de hecho del sub judice, pues se trata de una controversia suscitada entre el Juzgado Treinta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pasto-Nariño, que genera un conflicto negativo de competencia entre juzgados administrativos de diferentes distritos judiciales. Por lo tanto, el asunto queda confiado a esta Sección en tanto se trata de un proceso judicial en donde se incoó un medio de control de controversias contractuales con el fin de que se declare el incumplimiento de las obligaciones a cargo del municipio de Puerres -Nariño-, “contenidas en los numerales 19, 28, 29, 31, 34 y 38 de la cláusula segunda del Convenio Interadministrativo F-323 del siete (7) de noviembre de 2013”7. 3.- Competencia procesal Es preciso recordar que el atributo de la competencia, en general, debe ser entendido como la posibilidad que tiene una determinada persona, esto es, un órgano público o un particular de proferir o realizar un acto con eficacia normativa reconocida por el ordenamiento jurídico superior, previa sujeción a determinados requerimientos. Así lo ha reflejado Kelsen al decir que “Cuando una norma califica el acto de cierto individuo como supuesto jurídico o consecuencia de derecho, esto significa que sólo ese individuo es “capaz” de realizar dicho acto; o sea que sólo él es “competente” para realizarlo (usado el término en un sentido más amplio).”8 De manera que las consecuencias de contar o no con esta atribución repercutirán en el ejercicio de la actuación desplegada por el órgano,

pues “Sólo si este individuo capaz y competente realiza o deja de realizar el acto, pueden producirse la acción o la omisión que de acuerdo con la norma constituyen la condición o la consecuencia jurídicas.”9. En esta misma línea, esta Corporación ha dicho que la incompetencia es “la falta de poder legal para tomar esas decisiones o proferir providencias necesarias o inherentes a la actividad administrativa o jurisdiccional”10. En otras palabras, el no contar con el requisito de competencia es un evento de nulidad procesal de lo actuado por la respectiva autoridad judicial11. 7 Según el Acuerdo 055 de 2003 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 8 KELSEN, Hans. Teoría General del Derecho y del Estado. 2° edición, 1958. Universidad Nacional Autónoma de México. Pág. 106. 9 KELSEN, Hans. Ibíd.. pág. 106. 10 “Si en estricto sentido la competencia se refiere solo a la aptitud para tomar decisiones, o sea emitir actos jurídicos, se tiene que la incompetencia es la falta de poder legal para tomar esas decisiones o proferir providencias necesarias o inherentes a la actividad administrativa o jurisdiccional.” Consejo de Estado, Sección Segunda, C.P.: Samuel Buitrago Hurtado. Auto de 31 de julio de 1980. 11 Debe decirse que en el marco de la teoría del derecho el concepto de competencia y la naturaleza de las reglas que sobre ésta se profieren resultan siempre de interés y amplia discusión. Así, vale la pena traer, por lo menos, dos contribuciones de la teoría jurídica a este tema. El primero de ellos es la postura de HLA Hart en torno a la determinación de las reglas de competencia (de adjudicación)

como reglas secundarias, teniendo como particularidad distintiva el hecho de que se trata de normas que “facultan a Por otra parte, determinar a qué Juez corresponde el conocimiento de un determinado asunto es cuestión que queda reservada al legislador, y ello supone distribuir de manera vertical y horizontal, a lo largo de la jurisdicción contenciosa administrativa, entre Jueces, Tribunales Administrativos y Sala Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado, los medios de control de los cuales tiene conocimiento en general este segmento de la jurisdicción. En lo que hace referencia a la asignación de competencia con fundamento en la cuantía, ha de señalarse que es con base en ésta que se precisa la asignación vertical de la competencia. Al respecto, se tiene que el criterio territorial, es el idóneo al momento de precisar la asignación horizontal de la competencia. A la luz del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este ítem es desarrollado por el artículo 156, que en lo referente al medio de control de controversias contractuales establece dos reglas de asignación de competencia: i) el lugar en donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato, y ii) sí la ejecución del contrato estaba destinada en varios departamentos el tribunal competente será el que elija el demandante. De manera que ante la concurrencia de tales criterios, la determinación, en concreto, de la competencia territorial en un caso queda restringida a la ejecución del contrato suscrito entre las partes12. 4.- Caso Concreto. Teniendo en cuenta que entre el Juzgado Treinta y Ocho Administrativo Oral del Circuito Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de

Nariño, existe una discrepancia en materia de competencia para conocer del medio de control de controversias contractuales, el Despacho estudiará la normatividad consagrada en el ordenamiento legal y los argumentos aducidos por ambos Juzgados Administrativos. Sobre la distribución de competencias en los casos de controversias contractuales, establece el numeral 4° del artículo 156 del Código de Procedimiento Administrativo y de determinar, en forma revestida de autoridad, si en una ocasión particular se ha trasgredido una regla primaria. (…) Además de identificar a los individuos que pueden juzgar, tales reglas definen también el procedimiento a seguir.” H.L.A. HART. El concepto de Derecho. 3ª edición, 2ª reimpresión, 2012. Buenos Aires, Abeledo Perrot. Pág. 120. Es de interés resaltar que la trasgresión o desconocimiento de este tipo de reglas es caracterizada por el autor inglés como nulidad, así no se puede asimilar como “un castigo establecido por una regla para que uno se abstenga de las actividades que la regla prohíbe (…) simplemente dichas reglas no le acuerdan reconocimiento jurídico.” HLA Hart. El concepto de derecho. Ob. Cit. Pág. 43. Por último, Atienza y Manero, califican a las reglas de competencia o aquellas que confieren poderes como de carácter constitutivo que no participan de la categoría de normas deónticas: “el “poder” de una regla que confiere poder es el de alcanzar determinados resultados normativos por el hecho de que, dadas ciertas circunstancias, efectuamos una acción que, por otro lado, puede estar permitida, ser obligatoria o estar prohibida; lo opuesto a poder, en este segundo caso, es ser

incompetente, es decir, no tener capacidad para producir un determinado resultado normativo; y, finalmente, las reglas que confieren poder no pueden tampoco incumplirse, pero no por la razón por la que no pueden incumplirse las permisiones, sino porque ellas no son normas deónticas: lo único que cabe con las reglas que confieren poder es usarlas con éxito o no.” ATIENZA, Manuel y RUIZ MANERO, Juan. Las piezas del derecho. Teoría de los enunciados jurídicos. 2ª edición, 2004. Barcelona, Ariel. Pág. 99. 12 “A fin de saber a cuál de los jueces que existen en distintos territorios debe corresponder el pleito, (…) se aplica el factor territorial y el criterio lo suministrará la vecindad o domicilio de los elementos que sirven al juez para decidir: las personas y las cosas. Y como esos elementos se hallan a menudo en lugares diferentes, surge la cuestión de escoger entre ellos el más apropiado.”. DEVIS ECHANDÍA, Hernando. Nociones Generales de Derecho Procesal Civil. Madrid, Editorial Aguilar, 1966. pág. 112. lo Contencioso Administrativo que para la determinación de la competencia por razón del territorio se observará la siguiente regla: “4. En los contractuales y en los ejecutivos originados en contratos estatales se determinará por el lugar donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato. Si este comprendiere varios departamentos será tribunal competente a prevención el que elija el demandante.”. (Subrayado y negrita propios). De lo anterior se pueden extraer que la regla establecida para la determinación de competencia atendiendo al factor territorial, prescribe al lugar donde se debió ejecutar el

contrato, y sí esto ocurre en varios departamentos será el tribunal competente a prevención el que elija el demandante, es claro para el Despacho que solo se debe tener en cuenta el lugar de ejecución del contrato, independientemente, que el contrato suscrito entre las partes se determine el domicilio para dirimirse las controversias que surjan del contrato objeto de demanda contenciosa. Al respecto, en el caso en estudio del cuerpo de las pretensiones de la demanda y de las situaciones fácticas narradas en la misma, se puede inferir que en el presente asunto se solicitó que se declare el incumplimiento de las obligaciones a cargo del municipio de Puerres -Nariño-, “contenidas en los numerales 19, 28, 29, 31, 34 y 38 de la cláusula segunda del Convenio Interadministrativo F-323 del siete (7) de noviembre de 2013”, el cual fue perfeccionado y legalizado en la ciudad de Bogotá, sin embargo, su objeto se ejecutó en el municipio de Puerres –Nariño, el cual se determinó en el estudio, diseño y construcción del centro de integración ciudadana en dicho municipio, asimismo que éste se obligó a aportar “para el desarrollo del proyecto el lote de propiedad del municipio”. Asimismo, en el Convenio Interadministrativo F-323 del 07 de noviembre de 2013 se estableció que si bien el Ministerio de Interior –FONSECON financiaría el objeto del contrato cuyo fin era el estudio, diseño y construcción del centro de integración, estas actuaciones se adelantarían en el municipio de Puerres, toda vez que el dinero para la financiación para darle cumplimiento al convenio sería depositado en una cuenta bancaria de ese municipio y

que la misma sería administrada por el municipio de Purres, según reza la cláusula segunda, de dicho convenio, asimismo, este se obligó adelantar las contrataciones respectivas para cumplir con el objeto del contrato, las cuales se realizaron en el municipio del Puerres-Nariño. Teniendo en cuenta lo anterior y las pruebas aportadas en el proceso de controversias contractuales interpuesta por la Nación - Ministerio del Interior contra el municipio de Puerres –Nariño es evidente que la ejecución de dicho convenio se surtió en dicho municipio; además, es claro que en su mayoría las pruebas a estudiar son expedidas en ese municipio, así como allí se realizaron las actividades desprendidas para la ejecución del convenio, más no en la ciudad de Bogotá. En línea con lo anterior, la ejecución del convenio tuvo lugar en el departamento de Nariño en el municipio de Puerres; y, comoquiera que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispuso que la competencia se determinaría por la ejecución del contrato, más no por lo dispuesto en los contratos, es claro para el Despacho que el competente para conocer del presente asunto es del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pasto –Nariño. Visto lo anterior, se declarará que la competencia para el conocimiento de este asunto se encuentra radicada en el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pasto –Nariño y no en el Juzgado Treinta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá. En mérito de lo expuesto, RESUELVE PRIMERO: DECLARAR que el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pasto –

Nariño es el competente para conocer del medio de control de controversias contractuales presentado por la Nación – Ministerio de Interior, contra el municipio de Puerres -Nariño.

SEGUNDO: REMÍTASE el expediente al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pasto –Nariño, para que asuma el conocimiento del presente asunto y resuelva lo de su competencia.

TERCERO: COMUNÍQUESE esta providencia al Juzgado Treinta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA