CE-SECCION TERCERA-54001-23-31-000-2003-00394-01(36300)-2017

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO DERIVADO DE LA EJECUCIÓN

DE PRESTACIONES SIN CONTRATO – Obra pública / ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / DESEQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO – Obras adicionales / CARGA PROBATORIA - Incumplimiento La Unión Temporal Hidrocaña suscribió un contrato de obra pública con el Municipio de Ocaña. El interventor de la obra y un funcionario de la administración autorizaron obras que no estaban previstas en el contrato, las cuales, según el actor, fueron ejecutadas. Por tal razón, el demandante solicita el reconocimiento de estos valores, a título de enriquecimiento sin justa causa por parte del municipio (…) En el asunto bajo examen, el interventor señaló en comunicación de siete (7) de diciembre de mil novecientos noventa y ocho (1998), que el Alcalde de Ocaña había participado en una reunión en la que se “establecieron algunos parámetros referentes a los trabajos a ejecutar en el tramo de la Avenida Francisco Fernández Contreras”. Aparte, el mismo interventor manifestó que el alcalde municipal había autorizado la ejecución de obras adicionales, lo que no fue corroborado por el gerente de la Unidad Ejecutora del Plan Maestro del Acueducto y Alcantarillado. No existe así prueba clara de que las obras no contempladas en el contrato hayan sido autorizadas por el funcionario competente, es decir, por el alcalde de Ocaña. E incluso, admitiendo la hipótesis de que dicho alcalde las autorizó verbalmente, llegaría la Sala a la conclusión de que el contratista obró

con culpa, al haber ejecutado las obras cuyo pago reclama amparado únicamente en una orden verbal (…) El demandante no aclara las razones por las que el reconocimiento de las labores adicionales no se incluyó en el acta de liquidación, teniendo que elaborarse un documento adicional. Tampoco da cuenta del motivo por el cual el alcalde de Ocaña no suscribió ninguna de las actas de liquidación, siendo éste un requisito para su validez. Advierte así la Sala que la prueba principal del supuesto detrimento patrimonial sufrido por el contratista es un acta de concertación sin validez y no se aclaran tampoco las razones por las que no fue suscrita por el funcionario competente. Para demostrar el enriquecimiento sin causa por obras ejecutadas al margen del contrato, el demandante debe demostrarse el empobrecimiento patrimonial incausado con rigurosidad probatoria.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 54001-23-31-000-2003-00394-01(36300)

Actor: UNIÓN TEMPORAL HIDROCAÑA

Demandado: MUNICIPIO DE OCAÑA Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Tema: Actio in rem verso Subtema 1: Procedimiento aplicable Subtema 2: Eventos Sentencia revoca Contenido: Descriptor: Se confirma la sentencia que negó las pretensiones, ya que la

acción fue escogida correctamente, pero el caso no se subsume en los supuestos de enriquecimiento sin causa al margen de un contrato estatal, ni se acreditó el perjuicio.

Restrictor: Acción de reparación directa. Actio de in rem verso Indebida escogencia de la acción. Eventos.

l. SÍNTESIS DEL CASO La Unión Temporal Hidrocaña suscribió un contrato de obra pública con el Municipio de Ocaña. El interventor de la obra y un funcionario de la administración autorizaron obras que no estaban previstas en el contrato, las cuales, según el actor, fueron ejecutadas. Por tal razón, el demandante solicita el reconocimiento de estos valores, a título de enriquecimiento sin justa causa por parte del municipio. ll. ANTECEDENTES 2.1. La demanda El cinco (5) de marzo de dos mil tres (2003), la Unión Temporal Hidrocaña presentó demanda, en ejercicio de la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del C.C.A., contra el municipio de Ocaña. En dicha demanda solicitó que: (i) Se declare que el municipio de Ocaña (Norte de Santander) se enriqueció sin justa causa a costa del correlativo empobrecimiento de la Unión temporal Hidrocaña, en una suma igual a doscientos trece millones ochocientos ochenta y un mil setecientos sesenta y un pesos con veintiséis centavos ($213.881.761.26). Lo anterior se debe a la ejecución de las obras no previstas, ni presupuestadas en el contrato de obra pública, celebrado el veinticuatro (24) de febrero de mil novecientos noventa y ocho (1998) y su adicional del veinte (20) de octubre del mismo año, y autorizadas verbalmente por el interventor de la obra y por la

Administración; (ii) se declare que dicho municipio incumplió el pago de dichas obras; (iii) en virtud de lo dicho, se condene al municipio de Ocaña al pago de los perjuicios materiales ocasionados por el enriquecimiento sin causa, en la cuantía indicada anteriormente, actualizada conforme a los criterios de esta Corporación; y (iv) se condene a la entidad demanda el pago de gastos, costas y agencias. En subsidio de lo anterior, la Unión Temporal Hidrocaña solicitó que: (i) se declare que el Municipio de Ocaña “(…) es responsable de los daños de toda índole sufridos por la Unión Temporal HIDROCAÑA, imputables a la omisión de la entidad Territorial por no haber cancelado el valor de las obras recibidas, relacionadas en las peticiones principales primera y segunda de esta demanda, con anterioridad al 18 de enero de 1999, fecha en que se consolidó el enriquecimiento sin justa causa-ex contrato de la administración (…) y se confeccionó el acta de obras ejecutas (sic) NO PREVISTAS y SIN PRESUPUESTO debidamente recibida por el muy respetado interventor de la obra y por la administración”; y (ii) se declare que el municipio de Ocaña se enriqueció sin causa a expensas de la Unión Temporal Hidrocaña, al haber ingresado a su patrimonio las obras y materiales relacionados en el acta de obras ejecutadas no previstas y sin presupuesto. Como fundamento de hecho de sus pretensiones, la parte actora señaló lo siguiente: Mediante la resolución número treinta y tres (33) del dos (2) de febrero de mil novecientos noventa y ocho (1998), el municipio de Ocaña le adjudicó a la Unión Temporal Hidrocaña

la licitación pública número PN–09-97 para la ejecución de obras civiles. El veinticuatro (24) de febrero de mil novecientos noventa y ocho (1998), se suscribió el correspondiente contrato de obra pública, cuyo objeto consistía en la ejecución de las obras civiles del interceptor del río Tejo, correspondientes a los Grupos I y II. Mediante contrato adicional suscrito el veinte (20) de octubre de mil novecientos noventa y ocho (1998), se amplió el objeto, plazo y valor del mismo. La contratista, acatando las disposiciones del Coordinador del Plan Maestro y de la Interventoría, ejecutó obras no previstas en el contrato inicial, ni en la adición de éste, entre diciembre de mil novecientos noventa y ocho (1998) y enero de mil novecientos noventa y nueve (1999). Dichas obras no fueron relacionadas en el acta de liquidación del contrato inicial y de su adicional. Tampoco se elaboró un contrato posterior a la entrega de las mismas. Sin embargo, el dieciocho (18) de enero de mil novecientos noventa y nueve (1999), se suscribió un acta de liquidación y concertación, en la que se relacionó la ejecución y entrega de tales obras. El once (11) de septiembre de dos mil (2000), la Unión Temporal Hidrocaña presentó solicitud de conciliación ante la Procuraduría Veintitrés (23) Delegada ante el Tribunal Administrativo de Norte de Santander. El cinco (5) de diciembre de dos mil (2000) se celebró la audiencia de conciliación, en la

que Hidrocaña y el municipio de Ocaña alcanzaron un acuerdo conciliatorio. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander improbó dicho acuerdo, mediante providencia de cinco (5) de octubre de dos mil uno (2001). El Consejo de Estado confirmó dicha decisión, mediante providencia de dieciocho (18) de julio de dos mil dos (2002), la cual fue notificada el seis (6) de diciembre de dos mil dos (2002). 2.2. Trámite procesal relevante La demanda fue presentada el cinco (5) de marzo de dos mil tres (2003)1 y admitida el primero (1) de marzo de dos mil cuatro (2004)2. La parte demandada presentó escrito de contestación3 en el que admitió algunos hechos de la demanda y presento observaciones sobre otros. Aparte, se opuso a las pretensiones de la demanda y formuló excepción de caducidad de la acción de reparación directa. La demandada adujo que el término debía empezar a contarse desde el momento en que fueron entregadas las obras, por lo que, para la época de presentación de la demanda, ya se había configurado el fenómeno jurídico de la caducidad. El demandante presentó alegatos de conclusión4, en los que reiteró lo argumentado en el libelo introductorio. Aparte, recalca que la actio in rem verso es la única vía con que contaba para reclamar sus derechos. Además, afirma que de las pruebas recaudadas en 1 Folio 26 del cuaderno 1. 2 Folio 50 del cuaderno 1. 3 Folios 66 a 69 del cuaderno 1. 4 Folios 120 a 123 del cuaderno 1. el proceso y, en particular, de las declaraciones rendidas, que no fueron tachadas de

falsas ni objetadas, se concluye que se presentó un enriquecimiento sin causa de la demanda, a costas del demandante. El Ministerio Público5 manifestó que oficiosamente debía dictarse fallo inhibitorio, debido a una insuficiencia de poder por parte del apoderado de la Unión Temporal. Por otra parte, argumentó que el pago reclamado en realidad correspondía a mayores cantidades, no a obras adicionales. Sin embargo, no puede determinarse su cuantía, ya que en el acta de recibo no figuran las cantidades y costos de la obra ejecutada. Además, el contratista suscribió dicha acta sin realizar observaciones. En consecuencia, el Ministerio Público considera que no está debidamente probado el perjuicio reclamado. La parte demandada guardó silencio. 2.3. La sentencia apelada El veintinueve (29) de julio de dos mil ocho (2008), el Tribunal Administrativo de Norte de Santander profirió sentencia6, en la que declaró no probadas las excepciones de caducidad e inepta demanda por inexistencia de poder, y negó las pretensiones de la demanda. En relación con el fondo del asunto, resolvió: “PRIMERO: DECLÁRESE no probadas las excepciones de caducidad y caducidad de reparación directa propuestas por la parte demandada, y de inepta demanda 5 Folios 110 a 119 del cuaderno 1. 6 Folios 124 a 128 del cuaderno 3. por inexistencia de poder planteada por el Agente del Ministerio Público, de conformidad con los considerandos del presente fallo.

SEGUNDO: DENIÉGUESE las súplicas de la demanda, de conformidad con los

considerandos del presente fallo.

TERCERO: DEVUÉLVASE a la parte actora los gastos ordinarios del proceso o su remanente si lo hubiere.

CUARTO: Una vez en firme la presente archívese el expediente, previas las anotaciones secretariales de rigor”.

Como fundamento de su decisión, el a quo argumentó que no se habían acreditado los presupuesto del enriquecimiento sin causa, por lo que el demandante no podía acudir a la actio in rem verso. Si se hubiese tratado de mayores cantidades de obra, afirma, debió celebrarse un contrato adicional o consignarse en el acta de liquidación final. Pero, al no haberse incluido éstas cantidades en dicha acta, éstas no pueden reclamarse mediante actio in rem verso, ya que la acción procedente era la contractual. Por último, indica que la actora no probó la ejecución de las obras objeto de la demanda. 2.4. El recurso contra la sentencia La parte actora formuló recurso de apelación7, en el que solicitó revocar el fallo de primera instancia y, en su lugar, conceder las pretensiones de la demanda. Argumentó que la acción procedente sí era la acción de reparación directa, ya que no se había 7 Folios 151 a 154 del cuaderno 3. suscrito contrato alguno para las mayores cantidades de obras, por lo que no era posible hacer una reclamación por vía de la acción contractual. Adicionalmente, afirmó que se había acreditado el enriquecimiento sin causa, ya que el acta de recibo de mayores cantidades de obra es un acto administrativo revestido de presunción de legalidad. 2.5. Trámite de segunda instancia Admitido el recurso de apelación8, el Ministerio Público allegó concepto9 en el que

argumentó que en realidad se ejecutaron mayores cantidades de obra y no obras adicionales, ya que: “(…) actividades como excavaciones, rellenos y retiro y disposición de sobrantes, hacen parte integral del proceso de instalación de tubería, que (…) hace parte del objeto contratado y, así las cosas, al desprenderse éstas labores de la ejecución misma del objeto de un contrato, la acción pertinente para perseguir su cancelación, es la acción contractual”. De acuerdo con ello, el Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia de primera instancia. lII. CONSIDERACIONES 3.1. Sobre los presupuestos materiales de la Sentencia de mérito 3.1.1. Competencia 8 Folio 160 del cuaderno 3. 9 Folios 164 a 170 del cuaderno 3. La Sala es competente de conformidad con lo establecido en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998, el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 y el Acuerdo 55 de 2003 del Consejo de Estado, para decidir el recurso de apelación, formulado por las partes, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el veintinueve (29) de julio de dos mil ocho (2008), en proceso con vocación de segunda instancia ante esta Corporación, por razón de la cuantía10. 3.1.2. Vigencia de la acción El trece (13) de julio de mil novecientos noventa y nueve (1999)11, la Unión Temporal Hidrocaña solicitó a la entidad demandada el pago de la suma adeudada por las obras adicionales al contrato de obra suscrito, con base en el acta de conciliación y concertación

firmada el dieciocho (18) de febrero de mil novecientos noventa y nueve (1999)12. El alcalde municipal dio respuesta a dicha solicitud, mediante oficio del nueve (9) de agosto del mismo año13, y éste puede considerarse como una negativa. En este orden de ideas, el daño alegado por la firma demandante se consolidó el nueve (9) de agosto de mil novecientos noventa y nueve (1999). La caducidad de la acción comienza a contarse así a partir del diez (10) de agosto de mil novecientos noventa y nueve (1999), conforme al artículo 136.8 del Código Contencioso Administrativo. La oportunidad para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa caducaría, en principio, el viernes diez (10) de agosto de dos mil uno (2001). Sin embargo, el actor presentó solicitud de conciliación el once (11) de septiembre del dos mil (2000), cuando aún restaban diez (10) meses y veintinueve (29) días para que operara 10 La mayor pretensión de la demanda es de $213’881.761,26 y para la fecha de presentación de la demanda la mayor cuantía era de $36’950.000. 11 Folio 70 del cuaderno 2. 12 Folios 61 a 62 del cuaderno 2. 13 Folio 70 del cuaderno 2. la caducidad de la acción de la acción de reparación directa. El término de caducidad se suspendió desde ese día, hasta el dieciocho (18) de julio del mismo de dos mil dos (2002), fecha en la cual el Consejo de Estado confirmó el fallo que improbó el acta de

conciliación suscrita14. La Unión Temporal Hidrocaña contaba así con diez (10) meses y veintinueve (29) días, contados a partir el dieciocho (18) de julio de dos mil dos (2002), para interponer la acción en comento. La demanda fue presentada el siete (7) de marzo de dos mil tres (2003), cuando habían trascurrido menos de ocho (8) meses. En consecuencia, la demanda fue presentada dentro del término de previsto para la acción de reparación directa. 3.1.3. Procedencia de la actio in rem verso en este asunto El Ministerio Público15 argumentó en primera y segunda instancia que las obras extracontractuales ejecutadas por el demandante correspondían al concepto de mayores cantidades, no al de obras adicionales, en razón a la relación de dichas obras con el objeto principal del contrato. De acuerdo con ello, entiende que el actor debió recurrir a la acción de controversias contractuales, por lo que insta al juzgador a dictar providencia inhibitoria en el presente asunto. El demandante, por su parte, alega que éste es el único medio de control con el que cuenta para reclamar sus derechos16. Ante todo, advierte la Sala que el fallo inhibitorio tiene un carácter excepcional, siendo procedente únicamente cuando el juzgador agotó todas las medidas procesales disponibles para integrar los presupuestos del fallo17. En este orden de ideas, el juez, 14 Folios 24 a 37 del cuaderno 2. 15 Folios 110 a 119 del cuaderno 1; y 164 a 170 del cuaderno 3. 16 Folios 151 a 154 del cuaderno 3. 17 Al respecto: “Las inhibiciones judiciales deben ser rechazadas como formas habituales y

generalizadas de dar término a los procesos judiciales o a las etapas de los mismos. Desde luego, la proscripción de las inhibiciones no puede ser absoluta, ya que se dan circunstancias excepcionales, en las que resulta imposible adoptar fallo de mérito, a pesar de que el juez haya hecho uso de todas sus facultades y prerrogativas para integrar los presupuestos procesales de la como garante del acceso efectivo a la administración de justicia, debe “(…) adentrarse en el estudio de los extremos fácticos que circunscriben la causa petendi y los razonamientos jurídicos de manera armónica con lo pretendido, de modo tal que más que aferrarse a la literalidad de los términos expuestos interesa desentrañar el sentido del problema litigioso puesto a su consideración, eso sí, sin desquiciar los ejes basilares de la misma demanda”, como lo ha indicado esta Subsección18. Las obligaciones contractuales de las entidades estatales se perfeccionan cuando se logra un acuerdo sobre el objeto y la contraprestación, y éste se eleva a escrito, agotando previamente los procedimientos establecidos19. De acuerdo con lo pactado en el contrato de obra suscrito entre Hidrocaña y el municipio de Ocaña, la modificación de las cantidades o el valor del contrato debía constar en un acta suscrita por las partes, cumpliendo con las “solemnidades usuales para estos eventos”, cuyo perfeccionamiento se produciría únicamente cuando el contratista prorrogara o aumentara las garantías para tal efecto20. No consta en el expediente, que para la ejecución de las obras cuyo reconocimiento económico exige Hidrocaña, se haya suscrito un acta en la que se hubiera modificado el

valor y las cantidades del contrato. Tampoco consta que el contratista hubiera prorrogado o aumentado las garantías, para la ejecución de dicha obligación. En consecuencia, no se perfeccionó el acuerdo de mayores cantidades, conforme a los requisitos legales y contractuales. sentencia”. Corte Constitucional, Sentencia C-666 de 1996. “En síntesis, la sentencia C-666 de 1996 rechazó la posibilidad de que un juez se abstenga de tomar una decisión de fondo o, en otras palabras, de definir una solución para el conflicto que se la ha planteado por las partes. De hecho, en su parte resolutiva, tal providencia condicionó el fallo de la siguiente manera: “en el sentido de que las providencias judiciales inhibitorias únicamente pueden adoptarse cuando, ejercidas todas las atribuciones del juez y adoptadas por él la totalidad de las medidas procesales para integrar los presupuestos del fallo, resulte absolutamente imposible proferir decisión de fondo”. Corte Constitucional. Sentencia T-764 de 2011. 18 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia de 18 de mayo de 2017, exp. 57378. 19 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia de 12 de noviembre de 2014, 34324. 20 Cláusula Vigesimoséptima (folio 86 del cuaderno 2). En gracia de discusión, podría argumentarse que la ejecución de obras extracontractuales obedeció a situaciones imprevistas. De acuerdo con lo establecido en el inciso segundo (2º) de la cláusula vigesimocuarta (24ª) del contrato, en tales casos:

“Si el interventor resuelve que las condiciones antes indicadas son esencialmente diferentes a las previstas, procederá a ordenar, con la previa probación escrita del MUNICIPIO, los respectivos cambios en los planos o en las especificaciones de la obra, previo acuerdo entre las partes contratantes, sobre los ajustes, que del costo como del plazo o de cualquiera de ellos, se produzcan con ocasión de las variaciones previamente aprobadas”21. Se requiere así, ante todo, para permitir la ejecución de obras en caso de situaciones imprevistas, la autorización escrita del municipio, cuyo representante legal es el Alcalde (art. 314, Constitución Política). No obra en el expediente dicha autorización, por lo que tampoco podría argumentarse que, en atención a situaciones imprevistas, surgió la obligación contractual de pagar las obras cuyo reconocimiento exige el demandante. Tampoco se acreditó en el procedimiento que en la ejecución de las obras se hubiera producido un riesgo inminente a la seguridad de la obra, las personas vinculadas a ella o a propiedades vecinas, que hubieran obligado al contratista a tomar medidas inmediatas. Por el contrario, indicó el interventor del contrato que el tres (3) de diciembre de mil novecientos noventa y ocho (1998) se celebró una reunión en la que, además de aquel, participaron el alcalde de Ocaña y el gerente del proyecto, con el objeto de definir el curso de acción ante las inconsistencias halladas en los rellenos. Aparte, manifiesta el interventor que la Universidad Francisco de Paula Santander practicó ensayos que indicaron la necesidad de mejorar los rellenos. El interventor recomendó además practicar

21 Folio 85 del cuaderno 2. nuevos ensayos22. No existía pues una situación de emergencia que exigiera acudir al mecanismo previsto en el inciso tercero (3) de la cláusula vigesimocuarta (24). Podríamos, conforme a lo anterior, asumir la hipótesis de que se presentaron situaciones imprevistas que llevaron a que se ejecutaran las obras no contempladas en el contrato. Pero, en todo caso, al no acreditarse que se emitió la autorización escrita del alcalde de Ocaña para la ejecución de las obras adicionales o mayores cantidades, no surgió la obligación contractual de cancelarlas, conforme a lo pactado en el inciso segundo (2) de la cláusula vigesimocuarta (24). Por último, cabe contemplar la posibilidad de que la obligación de pagar las mayores cantidades de obra ejecutadas hubiera sido reconocida en el acta de liquidación y concertación suscrita el dieciocho (18) de enero de mil novecientos noventa y nueve (1999). En dicho documento, que presta mérito ejecutivo, “las partes verifican en qué medida y de qué manera cumplieron las obligaciones recíprocas derivadas del contrato, con el fin de saldar las respectivas cuentas, todo lo cual, como es apenas obvio, supone que dicho trámite únicamente proceda con posterioridad a la terminación del contrato”23. Pues éste es un mecanismo que podría utilizarse para reconocer el pago de las mayores cantidades de obra, cuyo pago se encontraba pendiente. De hecho, el demandante erige sus argumentos sobre dicha prueba. No obstante, advierte la Sala que, como lo ha indicado reiteradamente esta Corporación,

“el acta de liquidación del contrato constituye título ejecutivo y en consecuencia será requisito necesario que se encuentre suscrita por quien ésta facultado para comprometer la responsabilidad de la entidad contratante”24. Ahora bien, en el sub lite, la entidad 22 Folios 32 y 33 del cuaderno 1. 23 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Auto de 12 de junio de 2017, exp. 57142. 24 “(…) se observa que el mencionado documento no se encuentra suscrito por el Director Ejecutivo de la RAM, esto es por el representante legal de la entidad contratante, único que podría comprometer la responsabilidad de la entidad y suscribir el acta de liquidación del contrato, puesto que tal como en repetidas ocasiones lo ha expresado esta Corporación, el acta de liquidación del contrato constituye título ejecutivo y en consecuencia será requisito necesario que se encuentre suscrita por quien ésta facultado para comprometer la responsabilidad de la entidad contratante, en contratante era el municipio de Ocaña, cuyo representante legal es el alcalde municipal, por disposición constitucional (art. 314). Sin embargo, la mencionada acta de conciliación y concertación fue suscrita por el representante legal de Hidrocaña, el interventor y el gerente encargado del Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado. Dicho documento no fue suscrito por el Alcalde de Ocaña, ni obra en el expediente prueba de que el gerente encargado del Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado estuviera facultado para comprometer la responsabilidad del municipio. Por tanto, el acta de liquidación y concertación suscrita el (18) de enero de mil novecientos noventa y nueve (1999) carece

de validez y el contratista no hubiera podido exigir la cancelación de mayores cantidades valiéndose de dicho documento. En definitiva, la Sala encuentra que el pago de las mayores cantidades u obras adicionales no previstas, cuyo reconocimiento exige el contratista, no trae causa en el contrato celebrado el veinticuatro (24) de febrero de mil novecientos noventa y ocho este caso el Director Ejecutivo. (…) comoquiera que constituye requisito indispensable para que pueda ser considerado el documento denominado ‘ACTA DE LIQUIDACIÓN CON CANTIDADES FINALES DEL CONTRATO DE OBRA’ como contentivo de la liquidación del contrato de obra No. RAM FOR-0031-01-CONV-368-10-004, que se encuentre suscrito por el Director Ejecutivo de la RAM - en su condición de representante legal de la entidad - y dado que, en este caso, el documento en mención no fue firmado por el mencionado Director o por quien éste hubiese delegado dicha facultad, no será posible para la Sala tener por liquidado el señalado contrato”. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Auto de 12 de junio de 2017, exp. 57142. En sentido análogo: “En este proceso se acreditaron los documentos contentivos del acta de terminación y de liquidación del contrato, sin la firma del representante legal de la entidad contratante. (…) En los antedichos documentos se advierte la firma del Subdirector de Plantas Físicas de la Secretaría de Educación, quien tenía la función de obrar como supervisor del contrato, mas no se acreditó un acto administrativo de delegación, que le hubiera permitido asumir la función de representar al Distrito Capital en el acuerdo de voluntades propio de la liquidación

bilateral del contrato.(…) Es claro que no puede atribuirse el efecto del acuerdo de voluntades al acta de liquidación del contrato que se exhibió en este proceso, sin la firma del representante legal de la entidad contratante, toda vez que no provino de una de parte contractual del mismo, en la forma y términos en que ella ha debido ser representada en tratándose del acta de liquidación del contrato. (…) Ante la ausencia de firma del representante legal o del delegatario con funciones de tal en representación de la entidad estatal contratante, no resulta viable para este caso aplicar la interpretación jurisprudencial consistente en la fuerza imperativa de la ausencia de salvedades en el acta de liquidación bilateral, siendo necesario entrar a valorar la prueba de las discrepancias o inconformidades que el demandante expuso acerca del finiquito de cuentas de la liquidación.(…) Las actas de terminación y liquidación del contrato solo se tienen como prueba de los hechos, en tanto acreditan que se adelantó el trámite contractual de elaborar y aprobar dichas actas, pero no se deriva de ellas la fuerza de un acuerdo de voluntades acerca del finiquito de cuentas del contrato, ni la imposición de un paz y salvo presuntamente expedido por el contratista”. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 13 de mayo de 2016, exp. 43764. (1998). Se trata así de obras ejecutadas al margen de dicho contrato que no fueron asumidas por el ente contratante25, ni fueron ocasionadas por un acto administrativo26. En consecuencia, este asunto debe ventilarse a través la actio in rem verso, mediante la cual puede reclamarse el pago de obras ejecutadas al margen de un contrato estatal en

ciertos casos excepcionales, previstos en la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012 de esta Sección27. 3.1.4. Legitimación para la causa La Unión Temporal Hidrocaña suscribió un contrato de obras en el municipio de Ocaña. Conforme a lo afirmado en el libelo introductorio, en el desarrollo de dicho contrato se requirió la ejecución de obras adicionales, las cuales fueron ejecutadas sin las formalidades requeridas para el perfeccionamiento de un contrato adicional o acta de mayores cantidades. Por ello, el ente contratante se negó a pagar las obras ejecutadas que no estaban previstas, produciéndose así –según el actor– un incremento patrimonial por parte de la entidad contratante, con la subsecuente disminución de su patrimonio. Se encuentra así legitimado para la causa por activa la Unión temporal Hidrocaña y, a su vez, legitimado para la causa por pasiva el municipio de Ocaña. 25 “La Sala que incurrió en equivocación el Tribunal al señalar que la acción procedente para exigir al Incoder el pago del precio, era la acción de enriquecimiento sin justa causa, pues en el presente asunto sí existió una causa que justifica el desplazamiento patrimonial que es precisamente el contrato de compraventa junto con el acto de asunción de la deuda del precio por parte del Incoder. De ésta forma y contrario a lo que consideró el Tribunal y a lo que manifestó el Ministerio público en su concepto, la acción procedente para demandar el incumplimiento de la obligación de pago por parte del Incoder sí es la acción de controversias contractuales prevista en el artículo 87 del C.C.A., puesto que, se repite, el Incoder al asumir la deuda de los compradores quedó inmerso en

esa relación contractual.(…) En conclusión, teniendo en cuenta que en el presente asunto