CE-SECCION TERCERA-54001-23-31-000-2004-00993-01(31391)-2007

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO /

PROTECCIÓN DE DERECHOS / SOLICITUD DE NULIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / REPARACIÓN DEL DAÑO / OBLIGACIÓN FISCAL DEL CONTRIBUYENTE / DEVOLUCIÓN DEL PAGO DE LO NO DEBIDO / CAUSALES DE NULIDAD / PRESUNCIÓN DE ILEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACCIONES PARA LA INDEMNIZACIÓN DEL DAÑO El Código Contencioso Administrativo establece que mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo, se le restablezca en su derecho y se le repare el daño; también se tendrá esta acción para que se modifique una obligación fiscal o de otra clase, o se produzca la devolución de lo pagado indebidamente (art. 85). De lo anterior se aprecia, que la causa que origina la acción nulidad y restablecimiento es un acto administrativo que el demandante considera ilegal, cuya consecuencia genera el restablecimiento de un derecho lesionado, ya sea a través de una indemnización, de la devolución de lo indebidamente pagado o de una declaración que modifique una obligación fiscal o de otra categoría.

FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 85

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 16 de marzo de 2005, rad. 27831, C. P. María Elena Giraldo Gómez.

CARACTERÍSTICAS DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO

DEL DERECHO / INTERPRETACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA

DEMANDA / PROCEDENCIA DE LA ADMISIÓN DE LA DEMANDA

[D]e conformidad con las características anteriormente citadas de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y de acuerdo con las pretensiones de la demanda, la Sala observa, que estas últimas cumplen a cabalidad con los elementos exigidos por la acción prevista en el artículo 85 del CCA, y como se cumplen los requisitos exigidos en el artículo 137 del CCA la demanda se admitirá.

FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 85 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 137

APLICACIÓN DE LA LEY PROCESAL / PRESUPUESTOS DE LA SUSPENSIÓN

PROVISIONAL / DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO / ACTO ADMINISTRATIVO ACUSADO / VIOLACIÓN DE LA NORMA

PROCESAL / DERECHO POSITIVO / PRUEBA SUMARIA / CAUSACIÓN DE

PERJUICIOS / EJECUCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO Ahora bien, de conformidad con lo establecido en el artículo 152 del C.C.A., la suspensión provisional en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho se encuentra condicionada a que el acto acusado contraríe de manera clara, ostensible, flagrante o manifiesta lo dispuesto en normas superiores de derecho positivo y a que se demuestre, aunque sea sumariamente, el perjuicio que causa o

podría causar al actor la ejecución del acto demandado. [E]l artículo citado, establece las condiciones para que resulte procedente la suspensión provisional de los actos administrativos.

FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 152

ANÁLISIS JURÍDICO / NORMA PROCESAL / PRUEBA SUMARIA /

CAUSACIÓN DE PERJUICIOS / FALTA DE PRUEBA / INEXISTENCIA DE

PERJUICIOS / FUNDAMENTACIÓN DE LA DEMANDA / SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL / CONTENIDO DE LA DEMANDA Sin embargo, antes de entrar a analizar las normas citadas por el actor, la Sala observa que el segundo requisito, respecto a la prueba siquiera sumaria del perjuicio causado, no se cumplió. Pues no obra prueba alguna dentro del expediente que demuestre siquiera sumariamente la existencia de tal perjuicio, ni en el capítulo de la demanda que solicita la suspensión provisional, ni en el resto de la demanda.

PRUEBAS EN FASE SUMARIAL / PRINCIPIO DE DEMOSTRABILIDAD /

DECLARACIÓN EXTRAJUDICIAL / DOCUMENTO PRIVADO SIN AUTENTICAR

/ REQUISITOS DE LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL /

IMPROCEDENCIA DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / APORTE DE LA PRUEBA Respecto a la prueba sumaria ha dicho la Sala, que es un mecanismo demostrativo que no ha sido controvertido por la persona a quien podría oponerse, como por ejemplo las declaraciones extrajudiciales o documentos privados

desprovistos de autenticidad si han sido suscritos ante dos testigos (artículo 279 CPC) etc. De esta manera se concluye, que la solicitud de suspensión provisional carece de un requisito que permite su procedencia, pues al tratarse de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho es necesario aportar prueba siquiera sumaria de los perjuicios causados. Ante tal circunstancia resulta innecesario para la Sala, estudiar la solicitud de suspensión provisional, pues la medida no podría ser procedente por cuanto la solicitud carece de uno de sus requisitos de forma.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1400 DE 1970 – ARTÍCULO 279

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la prueba sumaria del perjuicio que tiene por causa la ejecución del acto administrativo acusado, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 1 de mayo de 2004, rad. 23628, C. P. Germán

Rodríguez Villamizar.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

Bogotá, D.C., ocho (8) de febrero de dos mil siete (2007) Radicación número: 54001-23-31-000-2004-00993-01(31391)

Actor: LIBAR ANTONIO ROPERO EUSSE

Demandado: MUNICIPIO DE ZULIA Referencia: ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Corresponde a la Sala decidir sobre la admisión de la demanda instaurada por el demandante, en ejercicio de la acción nulidad y restablecimiento del derecho y, la

suspensión provisional del artículo 152, 154 y 155 del D.E. 2304/89 y 238 de la Constitución Nacional.

I. ANTECEDENTES

1. Demanda Fue presentada ante el Tribunal Administrativo de Norte de Santander por el señor Libar Antonio Ropero en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho el día 17 de agosto de 2004, y la dirigió contra el municipio de El Zulia.

(fols. 3 a 9 c. 1)

2. Pretensiones El actor formuló como pretensiones que (i) se declare la nulidad del amparo administrativo proferido por el Municipio de El Zulia y confirmado por la Gobernación del Departamento de Norte de Santander y que a título de restablecimiento (ii) se condene al demandado a pagar los perjuicios causados estimados en $1.080.000.000 (fols. 6 a 7 c. 1)

3. Hechos a) El señor Libar Antonio Ropero y la sociedad Fosfonorte SA celebraron contrato de arrendamiento el 21 de marzo de 1997, que tuvo por objeto que la sociedad usara los terrenos del señor Ropero para el ejercicio de la servidumbre minera en los yacimientos de roca fosfórica. Fosfonorte SA está facultada para la explotación minera en virtud del contrato 013-89 y del registro minero 90028000046050002004. b) Fosfonorte SA abandonó voluntariamente el área a explotar según el contrato de arrendamiento suscrito con el actor, debido a que en su parecer, no le era económicamente rentable dicha explotación. c) En consecuencia, el actor demandó a la sociedad ante la justicia ordinaria por

incumplimiento del contrato. d) El actor decidió entonces iniciar en sus predios la explotación minera de hecho, de roca fosfórica, e iniciar posteriormente el trámite de legalización respectivo. e) Ante tal situación, Fosfonorte SA inició querella el 3 de junio de 2003, mediante la cual denunció la explotación ilícita de roca fosfórica por parte del actor, toda vez que éste no contaba con la debida autorización. f) El municipio de El Zulia expidió amparo administrativo a favor de Fosfonorte SA., decisión que fue confirmada por el Departamento de Norte de Santander, a pesar de que el actor ya había iniciado los trámites de legalización de explotación de mina fosfórica (fols. 2 a 6 c. 1)

4. Suspensión Provisional El actor formuló petición especial de suspensión provisional de la siguiente

manera: “SUSPENSION PROVISIONAL ARTICULO 152., Subrogado D.E 2304/89, ARTICULO 31. Nmeral 1, (C.E Sec. Tercera. Auto feb. 7/2002, exp. 21.845 MP. Alier Hernández Enríquez), Concordancia(s) art. 154, 155. C.N art. 238” Previo a resolver se hacen las siguientes,

II. CONSIDERACIONES La Sala es competente para conocer el asunto, toda vez que se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho que controvierte actos administrativos expedidos por el Municipio de El Zulia y la Gobernación de Norte de Santander de conformidad con el numeral 6 artículo 128 del CCA.

En este estado del proceso corresponde a la Sala resolver sobre dos asuntos, el

primero concierne a la admisión, inadmisión o rechazo de la demanda y posteriormente, si es el caso, decidir sobre la procedencia o no de la suspensión provisional de los actos demandados.

1. Admisión de la demanda El Código Contencioso Administrativo establece que mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo, se le restablezca en su derecho y se le repare el daño; también se tendrá esta acción para que se modifique una obligación fiscal o de otra clase, o se produzca la devolución de lo pagado indebidamente (art. 85).

De lo anterior se aprecia, que la causa que origina la acción nulidad y restablecimiento es un acto administrativo que el demandante considera ilegal, cuya consecuencia genera el restablecimiento de un derecho lesionado, ya sea a través de una indemnización, de la devolución de lo indebidamente pagado o de una declaración que modifique una obligación fiscal o de otra categoría1. En el caso concreto, las pretensiones del actor están dirigidas a declarar la nulidad del amparo administrativo proferido por el Municipio de El Zulia, confirmado por la gobernación del departamento de Norte de Santander, Secretaria de Agricultura y Desarrollo Rural y que a título de restablecimiento del derecho se condene al demandado a indemnizar a mi poderdante por los perjuicios causados con su incumplimiento. Ahora bien, de conformidad con las características anteriormente citadas de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y de acuerdo con las

pretensiones de la demanda, la Sala observa, que estas últimas cumplen a cabalidad con los elementos exigidos por la acción prevista en el artículo 85 del 1 Consejera ponente: MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ; Bogotá, D. C, dieciséis (16) de marzo de dos mil cinco (2005) Radicación 27831 CCA, y como se cumplen los requisitos exigidos en el artículo 137 del CCA la demanda se admitirá.

2. Suspensión provisional En escrito aparte de la demanda, el actor solicitó la petición especial de suspensión provisional. Por tal razón, la Sala procederá a estudiar su procedencia, de acuerdo con el artículo 238 de la Constitución Nacional: “La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial”.

Ahora bien, de conformidad con lo establecido en el artículo 152 del C.C.A., la suspensión provisional en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho se encuentra condicionada a que el acto acusado contraríe de manera clara, ostensible, flagrante o manifiesta lo dispuesto en normas superiores de derecho positivo y a que se demuestre, aunque sea sumariamente, el perjuicio que causa o podría causar al actor la ejecución del acto demandado. Así las cosas el artículo citado, establece las condiciones para que resulte procedente la suspensión provisional de los actos administrativos así: “Artículo 152. Subrogado artículo 31 D.E. 2304 de 1989. Procedencia de la suspensión.- El Consejo de Estado y los

tribunales administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos: “1. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida. “2. Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud. “3. Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor.” De conformidad con el contenido de la anterior disposición, cuando se ejercita la acción de simple nulidad, para la prosperidad del pedimento de suspensión, debe acreditarse al momento de la presentación de la demanda la ilegalidad manifiesta del acto, esto es, la notoria infracción de las normas superiores. En tanto que, de conformidad con lo dispuesto en esa norma si la demanda se presenta en ejercicio de una acción diferente de la de simple nulidad, es decir que se trate de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho o de la acción contractual, se deben acreditar en la demanda: A) La ilegalidad manifiesta del acto que se traduce en la notoria infracción de las normas superiores y; B) La prueba sumaria del perjuicio actual o eventual que tiene por causa la ejecución del acto demandado2. Sin embargo, antes de entrar a analizar las normas citadas por el actor, la Sala observa que el segundo requisito, respecto a la prueba siquiera sumaria del perjuicio causado, no se cumplió. Pues no obra prueba alguna dentro del

expediente que demuestre siquiera sumariamente la existencia de tal perjuicio, ni en el capítulo de la demanda que solicita la suspensión provisional, ni en el resto de la demanda. Respecto a la prueba sumaria ha dicho la Sala, que es un mecanismo demostrativo que no ha sido controvertido por la persona a quien podría oponerse, como por ejemplo las declaraciones extrajudiciales o documentos privados desprovistos de autenticidad si han sido suscritos ante dos testigos (artículo 279 CPC) etc. De esta manera se concluye, que la solicitud de suspensión provisional carece de un requisito que permite su procedencia, pues al tratarse de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho es necesario aportar prueba siquiera sumaria de los perjuicios causados. Ante tal circunstancia resulta innecesario para la Sala, estudiar la solicitud de suspensión provisional, pues la medida no podría ser procedente por cuanto la solicitud carece de uno de sus requisitos de forma. Por tal razón, dicho estudio se efectuara al momento de proferir sentencia. 2 Consejero ponente GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR Bogotá, D.C., primero (1°) de abril de dos mil cuatro (2004); Radicación número: (23628) En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

RESUELVE

1. ADMÍTESE la demanda que en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentó el señor Libar Antonio Ropero.

2. NOTIFÍQUESE personalmente al agente del Ministerio Público.

3. NOTIFÍQUESE personalmente al alcalde del municipio de El Zulia y al

Gobernador del Departamento de Norte de Santander.

4. FÍJESE en lista por el término de diez (10) días.

5. NIÉGASE la solicitud de suspensión provisional solicitada por la demandante.

6. FÍJASE a cargo de la parte demandante, como gastos ordinarios del proceso la suma de $150.000.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

MAURICIO FAJARDO GOMEZ

PRESIDENTE

RUTH STELLA CORREA PALACIO ENRIQUE GIL BOTERO

ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ RAMIRO SAAVEDRA BECERRA