CE-SECCION TERCERA-54001-23-33-000-2014-00212-01(54910)A-2016

MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Apelación de auto que negó prosperidad de la excepción falta de legitimación en la causa por pasiva en audiencia inicial / FALTA DE LEGITIMACION EN LA CAUSA POR PASIVA - Del Ministerio de Minas y Energía / EXCEPCION FALTA DE LEGITIMACION EN LA CAUSA POR PASIVA – No debe ser resuelta en la audiencia inicial sino al dictar sentencia que resuelva de mérito El 7 de julio de 2015, el Tribunal Administrativo de Santander, en desarrollo de la audiencia inicial dispuesta por el artículo 180 del C.P.AC.A., consideró que la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva no debía ser analizada en esa etapa del proceso, sino en la sentencia que resuelva de mérito, toda vez que se trata de un requisito sine qua non para acceder a las pretensiones o negarlas. Para el efecto acudió a la jurisprudencia de esta corporación. (…) El Ministerio de Minas y Energía interpone recurso de apelación. Insiste en que la falta de legitimación que el mismo alega no requiere que el asunto concluya para advertirla, se trata de un asunto de falta de capacidad para responder por los asuntos que se demandan.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 180

FALTA DE LEGITIMACION EN LA CAUSA POR PASIVA - Hay lugar analizarla al momento de proferir sentencia cuando esté relacionada con los derechos e intereses en controversia / FALTA DE LEGITIMACION EN LA CAUSA POR PASIVA - Puede ser considerada previamente cuando resulte evidente / FALTA DE LEGITIMACION EN LA CAUSA POR PASIVA - Excepción que

deberá ser resuelta al dictar sentencia de mérito por demostrarse participación del Ministerio en los hechos objeto de la demanda En reiterada jurisprudencia, esta Corporación ha sostenido que cuando la legitimación en la causa es un asunto de mérito, comoquiera que requiere de un análisis del fondo del asunto, relacionado con los derechos e intereses en controversia, se confunde con la solución que se habría de tomar en la sentencia. Esto es, no en todos los casos el tema puede ser considerado previamente y podría acontecer que sin entrar al fondo, la falta de legitimación resulte evidente. Posibilidad que no corresponde al asunto de la referencia, en cuanto en los hechos se pone de presente la intervención del ministerio en las actuaciones que precedieron a la declaración de caducidad, relacionadas con la misma, de donde los cargos formulados, al igual que la defensa propuesta se habrán de resolver en la sentencia. AGENCIA NACIONAL DE MINERIA - Entidad adscrita al Ministerio de Minas y Energía / AGENCIA NACIONAL DE MINERIA Y MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA - Llamadas a ser parte en la controversia contractual por evidencia de su intervención en los hechos en los que se fundan las pretensiones Ahora, en lo que se refiere al caso del Ministerio de Minas y Energía y la Agencia Nacional de Minería cabe resaltar en primer lugar, que la última es una entidad adscrita al apelante, es decir, al ministerio mencionado. Por otro lado, de conformidad con el Decreto 381 de 2012, son objetivos del Ministerio de Minas y Energía “formular, adoptar, dirigir y coordinar las políticas, planes y programas del

Sector de Minas y Energía”, para el efecto el artículo 2 del decreto antedicho, le atribuye, entre otras funciones, el “[a]rticular la formulación, adopción e implementación de la política pública del sector administrativo de minas y energía”. Es decir que, independientemente de la actuación de la entidad contratante, la Agencia Nacional de Minería y el Ministerio de Minas y Energía están llamados a ser parte en el litigio, principalmente porque en la narración de los hechos se evidencia su intervención. Esto es, como lo resolvió el a quo, la concurrencia del ministerio con los hechos en los que se fundan las pretensiones será materia de análisis y decisión en la sentencia.

FUENTE FORMAL: DECRETO 381 DE 2012 - ARTICULO 2

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION B

Consejera ponente: STELLA CONTO DIAZ DEL CASTILLO

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de enero de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 54001-23-33-000-2014-00212-01(54910)

Actor: SOCIEDAD MINA LA PRECIOSA LTDA Y OTROS Demandado: MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA Y OTRA Referencia: APELACION AUTO LEY 1437 DE 2011 - MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la Nación-Ministerio de Minas y Energía, contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Santander el 7 de julio de 2015, en virtud del cual se negó la excepción de falta de

legitimación en la causa por pasiva. ANTECEDENTES El 10 de julio de 2014, la Sociedad Mina La Preciosa Ltda. y los señores Jackeline Sepúlveda Rincón, Jorge Cardona Urrea y Gabriel Tamayo Giraldo, en calidad de socios, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, presentaron demanda contra la Nación-Ministerio de Minas y Energía y la Agencia Nacional de Minería, con base en las siguientes pretensiones: “1.- Que se declare la NULIDAD de la Resolución Nº DSM-260 del 30 de diciembre de 2011, expedida por el antiguo SERVICIO GEOLÓGICO COLOMBIANO, hoy AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, por medio de la cual,

se DECLARA LA CADUCIDAD DEL CONTRATO DE PEQUEÑA EXPLORACIÓN

Y EXPLOTACIÓN CARBONÍFERA Nº BDB-081 Y SE TOMAN OTRAS DETERMINACIONES”. 2.- Que se declare la NULIDAD de la Resolución Nº DSM-0052 de fecha 18 de abril de 2012, debidamente notificada el día 24 de abril de ese mismo año, proferida por el antiguo SERVICIO GEOLÓGICO COLOMBIANO, hoy AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, mediante la cual “SE RESUELVE UN RECURSO DE REPOSICIÓN DENTRO DEL CONTRATO DE PEQUEÑA EXPLORACIÓN Y EXPLOTACIÓN CARBONÍFERA Nº BDB-081 Y SE TOMAN OTRAS DETERMINACIONES”, que no repone la Resolución Nº DMS-260 del 30 de diciembre de 2011, confirmándola en todas sus partes.

3.- Que se declare la NULIDAD de la Resolución Nº 014 de fecha 13 de noviembre de 2012, expedida por la Vicepresidencia de Seguimiento, Control y Seguridad Minera de la Agencia Nacional de Minería, por medio de la cual, se resolvió rechazar por improcedente el recurso de reposición interpuesto por la apoderada judicial de MINA LA PRECIOSA LTDA., contra la Resolución DSM-052 del 18 de abril de 2012. 4.- Que como consecuencia de la Nulidad de los actos administrativos enunciados en las pretensiones 1, 2 y 3 se declare: 4.1.- Que la NACIÓN/MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA/AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA: INCUMPLIÓ las obligaciones contraídas mediante el CONTRATO DE PEQUEÑA EXPLORACIÓN Y EXPLOTACIÓN CARBONÍFERA Nº BDB-081 suscrito entre el demandado y los demandantes. 4.2.- Que se ordene a la Procuraduría General de la Nación-Sistema de Información de Registro de Sanciones y Causas de Inhabilidad-SIRI, para que proceda a efectuar la DESANOTACIÓN correspondiente del registro de inhabilitados para contratar con el Estado a la SOCIEDAD MINA LA PRECIOSA LTDA – NIT 0830508050-14.3.- Que se declare, que la Compañía de Seguros Generales Cóndor S.A. NIT 890.300.465-8, no está obligada a hacer efectivo el valor del siniestro amparado mediante Póliza de Cumplimiento Nº 300042238. 4.4Que se condene a la NACIÓN/MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA/AGENCIA

NACIONAL DE MINERÍA, a pagar a GABRIEL TAMAYO GIRALDO, JACKELINE SEPULVEDA RINCON y JORGE CARDONA URREA, integrantes de la SOCIEDAD MINA LA PRECIOSA LTDA – NIT 0830508050-1, el valor de los perjuicios morales subjetivados que sufren por la inhabilidad que recae en ellos para contratar que le fueron ocasionados con la declaratoria de caducidad que se

estiman en CIEN SALARIOS MINIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES (100

SMLV); monto que ha de ser actualizado en su valor conforme a lo previsto en el artículo 195 de la Ley 1437 de 2011. Los CIEN (100) Salarios Mínimos Legales Mensuales vigentes solicitados, equivalen para la fecha de presentación de esta demanda a la suma de SESENTA Y UN MILLÓN (sic) SEISCIENTOS MIL PESOS M/CTE. ($61.600.00.oo), teniendo en cuenta que el Salario Mínimo Legal Mensual vigente para el año 2014 es de SEISCIENTOS DIECISÉIS MIL PESOS M/CTE. ($616.000.oo) 4.5.- A la sentencia que le ponga fin al proceso se le dará cumplimiento en los términos de los artículo 192 y S.S. del C.P.A.C.A.”1 Como fundamento de sus pretensiones, la demandante expuso los siguientes hechos: El 25 de julio de 2001, la Empresa Nacional Minera-MINERCOL LTDA. y la sociedad GEOEXPLOTACIONES LTDA., suscribieron contrato de pequeña exploración y explotación carbonífera n.º BDB-081, para la explotación de un

yacimiento de carbón, ubicado en Sardinata-Norte de Santander, por un término de 20 años, contados a partir del 12 de agosto de 2002, día en que tuvo lugar su inscripción en el Registro Minero Nacional. El 3 de abril de 2006, mediante resolución n.º DSM – 343, se declaró perfeccionada la cesión total de los derechos de la sociedad GEOEXPLOTACIONES LTDA. a favor de la sociedad MINA LA PRECIOSA LTDA. El acto fue inscrito en el Registro Minero Nacional el 5 de julio de 2006. El 3 de febrero de 2007, ocurrió una explosión de gas metano en el área de la operación del contrato BDB-081. De conformidad con el decreto n.º 35 de 1994, INGEOMINAS estableció una medida de seguridad consistente en la clausura temporal de todo tipo de labor al interior de la mina, hasta tanto no se realizara una visita por parte de la autoridad minera, con el fin de determinar las condiciones de seguridad e higiene y las posibles causas que dieron origen a la emergencia. El 18 de abril de 2007, la medida antes mencionada fue levantada por el Grupo de Trabajo Regional Cúcuta, mediante oficio n.º GTRCT-0313 que autorizó la apertura de las operaciones mineras, sin imponer sanciones a la sociedad contratista, toda vez que se estableció que cumplía a cabalidad con los estándares de seguridad e higiene, razón por la que se consideró viable la continuación de los trabajos de explotación, previo ajustes a las condiciones de seguridad requeridas con posterioridad a la emergencia. Ajustes que se hicieron y se pusieron en

conocimiento de la entidad el 31 de agosto de 2007. 1 Folios 7 a 8 del cuaderno 1 Entre los años 2007 y 2010, la Sociedad Mina La Preciosa y ASOCARBÓN emprendieron una campaña para que en la actividad minera se utilizaran únicamente explosivos permisibles. No obstante, la autoridad minera y la entidad estatal encargada del monopolio de su fabricación, continuó autorizando el uso de los tradicionales, previa aprobación de INGEOMINAS. Sobre los parámetros antes nombrados se continuó el trabajo de explotación de carbón. El 19 de enero de 2011, se presentó un nuevo accidente originado por la explosión de gas metano en la mina La Preciosa, evento ante el cual i) se decidió suspender totalmente cualquier tipo de labor, trabajo o actividad minera dentro del área del contrato de concesión n.º BDB-081 y ii) por parte del Ministerio de Minas y Energía se conformó una comisión de especialistas en el análisis de accidentes mineros, el 28 de enero de 2011, para que presentara un informe detallado y preciso sobre las causas que originaron la explosión. El estudio realizado por la comisión creada por el Ministerio de Minas y Energía concluyó que, probablemente, el accidente fue ocasionado por el uso de explosivos no permisibles, es decir, los autorizados y distribuidos por INGEOMINAS e INDUMIL, respectivamente. El Ministerio de Minas y Energía comunicó a la Sociedad Mina La Preciosa, mediante auto GTRCT Nº 347, las conclusiones del estudio en atención a la solicitud elevada con tal fin, transcurrido dos (2) meses de finalizado y obtenidas las conclusiones.

El 25 de julio de 2011, la sociedad demandante presentó las observaciones y aclaraciones de orden jurídico y técnico contra el informe de la Comisión Investigadora, respondidas por el director general de INGEOMINAS, mediante oficio n.º 379 radicado n.º 20114240210581, el 11 de octubre de 2011, con posterioridad al auto GTRCT Nº 347, de 23 de septiembre de 2011, por medio del cual la Coordinadora de Trabajo Regional de Cúcuta requirió a la sociedad minera para que, dentro de los dos (2) meses siguientes, presentara la actualización al proyecto. El 12 de octubre de 2011, mediante auto GTRCT-364, la Dirección de Servicio Minero, Subdirección de Fiscalización y Ordenamiento Minero, Grupo de Trabajo Regional Cúcuta, requirió a la sociedad demandante, bajo apremio de caducidad, por haber incurrido en el incumplimiento del contrato, según el informe final de comisión investigadora. El 9 de noviembre de 2011, la sociedad demandante allegó la respuesta al requerimiento; empero, mediante auto GTRCT-0416 de 22 de noviembre de 2011 la Subdirección de Fiscalización y Ordenamiento Minero, Grupo de Trabajo Regional Cúcuta decidió no aprobar las actualizaciones, presentadas el 31 de agosto de 20072. Mediante la resolución n.º DSM-260 del 30 de diciembre de 2011, la Agencia Nacional de Minería declaró la caducidad del contrato BDB-081. El 17 de enero de la misma anualidad, la sociedad demandante interpuso recurso de reposición y, mediante la resolución n.º DMS-0052 de 18 de abril de 2012, la

autoridad minera decidió no reponer la resolución impugnada. El 2 de mayo de 2012 se presentó recurso de reposición contra la resolución del 18 de abril de 2012, rechazado por improcedente, mediante resolución n.º 014 de 13 de noviembre de 2012. Admitida la demanda, las entidades accionadas, a través de sus apoderados, propusieron las siguientes excepciones: - Ministerio de Minas y Energía3 Considera el ministerio i) que no tendría que haber sido vinculado; ii) que se ajustaron a la ley las actuaciones de las entidades demandadas y iii) que debe considerarse de antemano la legalidad de los actos administrativos demandados. Finalmente se atiene a cualquier excepción que resulta probada y deba declararse de oficio.

• Agencia Nacional de Minería4

La Agencia Nacional de Minería, por su parte, propuso i) la legalidad de las resoluciones n.º DSM 0260 de 30 de diciembre de 2011 y n.º 0052 de 18 de abril de 2012 y ii) la caducidad del medio de control. CONSIDERACIONES Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la Nación-Ministerio de Minas y Energía, contra el auto proferido el 7 de julio de 2 Ver numeral 4. 3 Presenta contestación de la demanda el 20 de noviembre de 2014. 4 Presenta contestación de la demanda el 21 de noviembre de 2014. 2015, en virtud del cual se declaró que la falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por la entidad no tiene vocación de prosperidad.

1. Competencia La Sala es competente para decidir el presente asunto, por tratarse de una

providencia mediante la cual el Tribunal Administrativo de Santander declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por el Ministerio de Minas y Energía, en un proceso cuya segunda instancia le corresponde resolver a esta Corporación, como lo disponen los artículos 125,150 y 180 numeral 6 del C.P.A.C.A.

2. De la legitimación material en la causa por pasiva Esta Corporación ha sostenido que la legitimación en la causa por pasiva hace referencia a la relación de la entidad llamada a responder con el derecho debatido. Al respecto se señala: “Esta Corporación ha sostenido que la legitimación en la causa consiste en la identidad de las personas que figuran como sujetos (por activa o por pasiva) de la pretensión procesal, con las personas a las cuales la ley otorga el derecho para postular determinadas pretensiones. (…) Entendido así el concepto de legitimación en la causa, es evidente que cuando ella falte, bien en el demandante o bien en el demandado, la sentencia no puede ser inhibitoria sino desestimatoria de las pretensiones aducidas, pues querrá decir que quien las adujo o la persona contra las que se adujeron no eran las titulares del derecho o de la obligación correlativa alegada. (…) como la legitimación en la causa es un presupuesto necesario para proferir sentencia de mérito favorable en relación con las pretensiones de la parte actora, por ende, es menester determinar si los demandantes allegaron la prueba idónea para establecer la calidad con que se presentaron al proceso”5.

Por otro lado, también ha distinguido entre la legitimación en la causa material y la legitimación en la causa de hecho. Al respecto se ha sostenido: “La Sala ha explicado en múltiples oportunidades que en los juicios

ordinarios existe legitimación en la causa de hecho y legitimación en la causa material, de modo que, la legitimación de hecho se entabla con la relación procesal entre el demandante y el demandado a través de las pretensiones, es decir, tal relación tiene origen en la demanda y en su notificación personal al demandado; y por su parte, la legitimación material se refiere a la participación 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Radicado n.° 73001-23-31-000-2000-00870-01 (24879). Sentencia de 30 de enero de 2013. Consejero Ponente Jaime Orlando Santofimio Gamboa. real en el hecho que origina la presentación de la demanda, supone la conexión entre las partes y los hechos constitutivos del litigio”6.

3. El caso concreto 3.1 Providencia impugnada El 7 de julio de 2015, el Tribunal Administrativo de Santander, en desarrollo de la audiencia inicial dispuesta por el artículo 180 del C.P.AC.A., consideró que la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva no debía ser analizada en esa etapa del proceso, sino en la sentencia que resuelva de mérito, toda vez que se trata de un requisito sine qua non para acceder a las pretensiones o negarlas. Para el efecto acudió a la jurisprudencia de esta corporación. Señala el tribunal: “La legitimación material en la causa, activa y pasiva, es una condición anterior y necesaria entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable al demandante o al demandado. Nótese que el estar legitimado en la causa materialmente por

activa o por pasiva, por sí solo, no otorga el que enerve el contenido material de las pretensiones sino porque quien lo atacó no es la persona que frente a la ley tiene el interés sustantivo para hacerlo – no es procesal -; si la falta de legitimación en la causa es del demandado, de una parte al demandante se le negarán las pretensiones no porque los hechos en que se sustenten no le den el derecho sino porque a quien se las atribuyó no es el sujeto que debe responder; por eso, de otra parte el demandado debe ser absuelto, situación que se logra con la denegación de las súplicas del demandante. Lo anterior permite inferir, a contrario del Tribunal, que la ilegitimación en la causa – de hecho o material – no configura excepción de fondo. De manera que la legitimación material en la causa deberá analizarse en la sentencia, con la finalidad de determinar si prosperan las pretensiones de la demanda o si por el contrario las mismas deben ser denegadas. En este sentido la legitimación en la causa es un presupuesto material para dictar sentencia favorable, el cual supone determinar si en realidad el demandado es quien está en el deber de proveer la satisfacción del derecho reclamado o si el actor es el titular del mismo. En caso de que tal situación no se demuestre, las pretensiones de la demanda deben negarse, no porque no exista el derecho, sino porque el demandante no estaba capacitado para reclamarlo o el demandado no estaba realmente obligado a su cumplimiento (...)”7. 3.2 El recurso de alzada 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Radicado n.° 73001-23-31-000-2000-00870-01 (24879). Sentencia de 30 de enero de 2013. Consejero

Ponente Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 7 Folio 309 anverso, cuaderno principal. El Ministerio de Minas y Energía interpone recurso de apelación. Insiste en que la falta de legitimación que el mismo alega no requiere que el asunto concluya para advertirla, se trata de un asunto de falta de capacidad para responder por los asuntos que se demandan. Al respecto sostuvo: “El Ministerio apela la decisión y solicita al juzgado reconsiderar la posibilidad de tomar la falta de legitimación en la causa por pasiva debido a que las diferentes jurisprudencias que hay del Consejo de Estado en las que enuncian que si una de las partes no es aquella que debe ser demandada o no tiene la capacidad de responder por los asuntos que se demandan no debe ser vinculada al proceso ni encontrarse vinculada en los siguientes pasos ni llegar a la sentencia. Haremos llegar por oficio las jurisprudencias a las que tenemos acceso y que respaldan los argumento presentados”8. 3.3 La legitimación en la causa del Ministerio de Minas y Energía En reiterada jurisprudencia, esta Corporación ha sostenido que cuando la legitimación en la causa es un asunto de mérito, comoquiera que requiere de un análisis del fondo del asunto, relacionado con los derechos e intereses en controversia, se confunde con la solución que se habría de tomar en la sentencia. Esto es, no en todos los casos el tema puede ser considerado previamente y podría acontecer que sin entrar al fondo, la falta de legitimación resulte evidente. Posibilidad que no corresponde al asunto de la referencia, en cuanto en los hechos se pone de presente la intervención del ministerio en las actuaciones que

precedieron a la declaración de caducidad, relacionadas con la misma, de donde los cargos formulados, al igual que la defensa propuesta se habrán de resolver en la sentencia. Ahora, en lo que se refiere al caso del Ministerio de Minas y Energía y la Agencia Nacional de Minería cabe resaltar en primer lugar, que la última es una entidad adscrita9 al apelante, es decir, al ministerio mencionado. Por otro lado, de conformidad con el Decreto 381 de 2012, son objetivos del Ministerio de Minas y Energía “formular, adoptar, dirigir y coordinar las políticas, planes y programas del Sector de Minas y Energía”, para el efecto el artículo 2 del decreto antedicho, le atribuye, entre otras funciones, el “[a]rticular la formulación, adopción e implementación de la política pública del sector administrativo de minas y energía”. 8 El recurso fue sustentado oralmente durante la audiencia inicial regulada en el artículo 180 del CPACA. 9 Decreto 381 de 2012, artículo 3. Es decir que, independientemente de la actuación de la entidad contratante, la Agencia Nacional de Minería y el Ministerio de Minas y Energía están llamados a ser parte en el litigio, principalmente porque en la narración de los hechos se evidencia su intervención. Esto es, como lo resolvió el a quo, la concurrencia del ministerio con los hechos en los que se fundan las pretensiones será materia de análisis y decisión en la sentencia. En mérito de lo expuesto, se R E S U E L V E: CONFIRMAR el auto de 7 de julio de 2015 proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, en virtud del cual se declaró que la falta de

legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Minas y Energía como medio exceptivo no tiene vocación de prosperidad. En firme este proveído DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO

Presidenta

RAMIRO PAZOS GUERRERO

Magistrado

DANILO ROJAS BETANCOURTH

Magistrado