CE-SECCION TERCERA-54001-23-33-000-2015-00460-01(56772)-2016

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE

CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA /

CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE

REPARACIÓN DIRECTA / CONTEO DE LOS TÉRMINOS DE CADUCIDAD DEL

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE

CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA /

CONFIGURACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL

DE REPARACIÓN DIRECTA / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL /

DECLARACIÓN DE LA CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL /

PROCEDENCIA DE LA CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL / CONCEPTO

DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / CONGRESO DE LA REPÚBLICA / ACTO LEGISLATIVO La caducidad de esta pretensión contenciosa administrativa [medio de control de reparación directa] como instituto procesal obtiene soporte y fundamento en el artículo 228 de la Constitución Política. Dicho fundamento constitucional determina la aplicación de los términos procesales en el ordenamiento jurídico, buscando ante todo la protección material de los derechos y la resolución definitiva de los conflictos que surgen a diario en el complejo tejido social (…) [S]e observa que la parte demandante al pretender la declaratoria de responsabilidad de la Nación Congreso de la República de los perjuicios causados, se reitera, como consecuencia de la expedición del acto legislativo No.1 de 2005, el término de la caducidad del medio de control reparación directa impetrado por la parte actora debe contarse a partir de la publicación y entrada en vigencia de este acto, esto es

desde el (…)según consta en el Diario Oficial No.45.980. En consecuencia (…) se tiene que el término de los dos (2) años previstos en el artículo 164.2 literal i) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para interponer el presente medio de control, corrió desde el 25 de julio de 2005 y venció el 25 de julio de 2007. En este orden de ideas y siendo la presente demanda interpuesta el día (…) se observa que el medio de control – reparación directa, se encuentra caducado por cuanto la oportunidad procesal para presentarlo venció el día 25 de julio de 2007. Así las cosas, se procede a confirmar el auto proferido el (…) por el Tribunal Administrativo (…)

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 LITERAL I /

ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2005

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar, Corte Constitucional, sentencia C165 de 1993, M.P. Carlos Gaviria Díaz y Corte Constitucional, sentencia C-351 de

1994, M.P. Hernando Herrera Vergara

CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL / CARACTERÍSTICAS DE LA

CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL / CONCEPTO DE CADUCIDAD DEL

MEDIO DE CONTROL / PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA /

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / ACTO LEGISLATIVO / DAÑO DERIVADO DE LA

EXPEDICIÓN DE ACTO LEGISLATIVO

[L]a figura de la caducidad de la acción es de estricto orden público y de

obligatorio cumplimiento, innegociable e irrenunciable en cuanto implica el reconocimiento normativo de un lapso habilitador para el ejercicio de ciertas pretensiones judiciales. En esta perspectiva el legislador ha considerado que la no materialización del término límite establecido para la correspondiente caducidad constituye otro de los presupuestos para el debido ejercicio de los medios de control contencioso administrativos que estuvieren condicionados para estos efectos por el elemento temporal (…) [L]a caducidad se institucionaliza como un concepto temporal, perentorio y preclusivo de orden, estabilidad, interés general y seguridad jurídica para los asociados y la administración desde la perspectiva procesal, generando certidumbre en cuanto a los tiempos de las personas para hacer valer sus derechos ante las autoridades judiciales. n este sentido, las consecuencias del acaecimiento de la condición temporal que es manifiesta en toda caducidad implica la pérdida de oportunidad para reclamar por la vía judicial los derechos que se consideren vulnerados por causa de la actividad de la administración pública.

NOTA DE RELATORÍA: Atinente al asunto, consultar, Corte Constitucional, sentencia C-832 del 8 de agosto de 2001, M. P. Rodrigo Escobar Gil; Corte Constitucional, sentencia C-351 de 1994, M.P. Sentencia C-781 del 13 de octubre de 1999, M. P. Carlos Gaviria Díaz y Corte Constitucional. Sentencia C-115 de

1998, M. P. Hernando Herrera Vergara

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Bogotá D.C., veintiuno (21) de julio de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 54001-23-33-000-2015-00460-01(56772)

Actor: MARTHA LILIANA HERNÁNDEZ CORONA

Demandado: CONGRESO DE LA REPÚBLICA

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA (AUTO) ASUNTO: APELACIÓN DE AUTO QUE RECHAZA DEMANDA – Caducidad del medio de control de reparación directa.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante1 contra el auto del 21 de enero de 2015, proferido por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en el que resolvió rechazar la demanda por presentarse la caducidad del medio de control de reparación directa.

ANTECEDENTES

1 Fls.116-122 C.P 1En escrito del 29 de octubre de 20152-3 la señora Martha Liliana Hernández Corona, mediante apoderado, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, solicitando que se declare administrativa y patrimonialmente responsable a la Nación – Congreso de la República, por los perjuicios ocasionados al demandante en ocasión de los daños causados por la expedición del Acto Legislativo No.01 de 2005. 2En auto del 21 de enero de 20154 el Tribunal Administrativo de Norte de Santander rechazó la demanda por cuanto consideró: “En lo que respecta al caso sub examine, dicho término de dos (2) años

empezó a contarse a partir del día siguiente en el que ocurrió la acción que se le endilga al Congreso de la República, que en el presente caso sería la expedición del Acto Legislativo 1 de 2005, el cual fue publicado debidamente en el Diario Oficial entrando en vigencia el 25 de julio de 2005, fecha ésta que se tiene como oficial para el conocimiento del acto legislativo. Por otro lado y no obstante lo anterior, podría entenderse igualmente que la caducidad en el presente asunto se cuenta desde el 31 de julio de 2010, fecha dispuesta en el acto legislativo 01 de 2005 para que las reglas pensionales de carácter convencional perdieran vigencia, lo cual es una interpretación más favorable que compagina con el derecho fundamental de acceso a la justicia de la accionante. Sin embargo, la Sala encuentra que independientemente de que tome como fecha para contar el término de caducidad de dos años del presente medio de control el 20 de julio de 2005 o el 1 de agosto de 2010 – fecha más favorable para el demandante – el presente medio de control no se encuentra presentado en término. Lo anterior, por cuanto incluso el término de dos años contados desde el 31 de julio de 2010 venció el 1 de agosto de 2012 y como se puede observar de la demanda, la solicitud de conciliación extrajudicial ante el Procurador Delegado Judicial para Asuntos Administrativos se elevó el pasado 3 de junio de 2015, cuando el término para ejercitar el medio de control de reparación directa se encontraba ampliamente vencido. (…)”. 4En contra de la anterior decisión, se alzó la parte demandante por considerar:

2 Previo a la presentación de la demanda, el día 3 de junio de 2015 la parte demandante presentó solicitud de conciliación ante la Procuraduría 24 Judicial II para Asuntos Administrativos y la cual se llevó a cabo el día 27 de julio de 2015 declarándose fallida por falta de ánimo conciliatorio de la parte convocante, según consta en el acta de conciliación extrajudicial y en la constancia proferida el 27 de julio de 2015 por el Ministerio Público. (Fls.13-16 C.1) 3 Fls.1ª – 12 C.1 4 Fls.113-114 C.P “Con la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005 no puede inferirse el acaecimiento del daño antijurídico en perjuicio de mi representada, para que sea a partir de dicha fecha que se compute el término de caducidad del medio de control, pues a dicha fecha mi poderdante no reunía los requisitos exigidos en la Convención Colectiva para el reconocimiento de la pensión extralegal de carácter convencional. Tampoco puede arribarse a la conclusión que en aplicación del principio de favorabilidad, la fecha a tener en cuenta sería el 31 de julio de 2010, pues aún no reunía los requisitos del artículo 63 de la Convención Colectiva de Trabajo para considerarlo un derecho adquirido que desconocía el Acto Legislativo. Es así que sólo con el cumplimiento de la totalidad de los requisitos exigidos por el artículo 63 de la Convención Colectiva de Trabajo, al presentar formalmente su solicitud y recibir respuesta negativa de parte de la Empresa Centrales Eléctricas de Norte de Santander – CENS que se dio

aplicación de manera particular al Acto Legislativo 01 de 2005 en perjuicio de mi poderdante, generando el daño que se predica en la presente demanda, pues el reconocimiento de la pensión extralegal de origen convencional constituye un derecho que históricamente fue reconocido y que incluso encuentra sustento normativo en lo dispuesto por el inciso 3º del artículo 283 de la Ley 100 de 1993 (…)”. CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Corporación es competente para conocer del presente asunto de conformidad con lo dispuesto por el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que le atribuye al Consejo de Estado la competencia para resolver los recursos de apelación contra los autos dictados en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Igualmente, el presente proceso tiene vocación de doble instancia en razón a la cuantía, pues la pretensión mayor individualmente considerada asciende a la suma de $406.863.957,43 equivalente a 262.16 salarios mínimos mensuales de 2015, año de presentación de la demanda, a razón de $644.350.oo el salario mínimo legal mensual, al tenor de lo dispuesto en los artículos 152.6 y 157 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.-Corresponde al Despacho entonces, determinar si ha operado la caducidad del medio de control de reparación directa en el presente caso. 3.- Caducidad del medio de control de reparación directa. Al respecto es menester anotar que al tenor del literal i) del numeral 2 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Administrativo, en el medio de control de reparación directa se indica que “la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”. 3.1.- La caducidad de esta pretensión contenciosa administrativa como instituto procesal obtiene soporte y fundamento en el artículo 228 de la Constitución Política. Dicho fundamento constitucional determina la aplicación de los términos procesales en el ordenamiento jurídico, buscando ante todo la protección material de los derechos y la resolución definitiva de los conflictos que surgen a diario en el complejo tejido social5 6. 3.2.- Conforme a la estructuración conceptual de nuestra legislación, la figura de la caducidad de la acción es de estricto orden público y de obligatorio cumplimiento, innegociable e irrenunciable en cuanto implica el reconocimiento normativo de un lapso habilitador para el ejercicio de ciertas pretensiones judiciales7. En esta perspectiva el legislador ha considerado que la no materialización del término límite establecido para la correspondiente caducidad constituye otro de los presupuestos para el debido ejercicio de los medios de control contencioso administrativos que estuvieren condicionados para estos efectos por el elemento 5 Corte Constitucional, SC-165 de 1993. “Desde esta perspectiva, es claro que la justicia, entendida como la resultante de la efectiva y recta mediación y resolución con carácter definitivo de los conflictos surgidos en el

transcurso del devenir social, se mide en términos del referente social y no de uno de sus miembros”. 6 Corte Constitucional, SC-351 de 1994. “El derecho de acceso a la administración de justicia, sufriría grave distorsión en su verdadero significado si, como lo desean los demandantes, este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie. Semejante concepción conduciría a la parálisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia. Implícitamente supondría además la exoneración del individuo de toda ética de compromiso con la buena marcha de la justicia, y con su prestación recta y eficaz. Y, en fín (sic), el sacrificio de la colectividad, al prevalecer el interés particular sobre el general. En suma, esa concepción impediría su funcionamiento eficaz, y conduciría a la imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales posibilidades de resolución de sus conflictos. Todo lo cual sí resultaría francamente contrario a la Carta”. 7Corte Constitucional. Sentencia C-832 del 8 de agosto de 2001, M. P.: Rodrigo Escobar Gil: “La caducidad es una institución jurídico procesal a través del cual el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no

concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público, lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia”. temporal8. 3.3.- Desde este punto de vista, la caducidad se institucionaliza como un concepto temporal, perentorio y preclusivo de orden, estabilidad, interés general y seguridad jurídica para los asociados y la administración desde la perspectiva procesal, generando certidumbre en cuanto a los tiempos de las personas para hacer valer sus derechos ante las autoridades judiciales9. En este sentido, las consecuencias del acaecimiento de la condición temporal que es manifiesta en toda caducidad implica la pérdida de oportunidad para reclamar por la vía judicial los derechos que se consideren vulnerados por causa de la actividad de la administración pública10. 3.4.- De manera concreta, en relación con la caducidad del medio de control de reparación directa dispone el artículo 164.2 literal i) del Código de Procedimiento 8 Corte Constitucional, SC-351 de 1994. “Para nadie es desconocido que la sociedad entera tiene interés en que los procesos y controversias se cierren definitivamente, y que atendiendo ese propósito, se adoptan instituciones y mecanismos que pongan término a la posibilidad de realizar intemporal o indefinidamente actuaciones ante la administración de justicia, para que las partes actuen (sic) dentro de ciertos plazos y

condiciones, desde luego, con observancia plena de las garantías constitucionales que aseguren amplias y plenas oportunidades de defensa y de contradicción del derecho en litigio”. 9Corte Constitucional. Sentencia C-781 del 13 de octubre de 1999, M. P.: Carlos Gaviria Díaz: “De otro lado, resulta necesario dotar de firmeza a las determinaciones oficiales estableciendo un momento a partir del cual ya no es posible controvertir algunas actuaciones. De lo contrario, el sistema jurídico se vería avocado a un estado de permanente latencia en donde la incertidumbre e imprecisión que rodearían el quehacer estatal entorpecerían el desarrollo de las funciones públicas. Ha dicho la Corte: ‘La caducidad es la extinción del derecho a la acción por cualquier causa, como el transcurso del tiempo, de manera que si el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusas algunas para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado’. Ahora bien: los términos de caducidad no pueden interpretarse como una forma de negar el acceso a la justicia, precisamente porque la limitación de plazo para impugnar

ciertos actos –y es algo en lo que se debe insistir– está sustentada en el principio de seguridad jurídica y crea una carga proporcionada en cabeza de los ciudadanos para que se interesen y participen prontamente en el control de actos que vulneran el ordenamiento jurídico. Ha añadido la Corte: ‘El derecho de acceso a la administración de justicia sufriría grave distorsión en su verdadero significado si, como lo desean los demandantes, éste pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie. Semejante concepción conduciría a la parálisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia. Implícitamente supondría además la exoneración del individuo de toda ética de compromiso con la buena marcha de la justicia, y con su prestación recta y eficaz. Y, en fin, el sacrificio de la colectividad, al prevalecer el interés particular sobre el general. En suma, esa concepción impediría su funcionamiento eficaz, y conduciría a la imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales posibilidades de resolución de sus conflictos. Todo lo cual sí resultaría francamente contrario a la Carta’”. 10Corte Constitucional. Sentencia C-115 de 1998, M. P.: Hernando Herrera Vergara: “La ley establece un término para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas (art. 136 CCA), de manera que al no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la caducidad. Ello surge a causa de la inactividad de los interesados para obtener por los medios judiciales requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado. Dichos plazos constituyen entonces una garantía para la seguridad jurídica

y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”. Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que “Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia.” 4.- Caso concreto En el sub lite, el actor pretende la responsabilidad de la entidad demandada con ocasión “de los perjuicios causados con la expedición del acto legislativo 1 de 2005”. En ese sentido, se observa que la parte demandante al pretender la declaratoria de responsabilidad de la Nación – Congreso de la República de los perjuicios causados, se reitera, como consecuencia de la expedición del acto legislativo No. 1 de 2005, el término de la caducidad del medio de control – reparación directa impetrado por la parte actora debe contarse a partir de la publicación y entrada en vigencia de este acto, esto es desde el 25 de julio de 2005, según consta en el Diario Oficial No.45.980. En consecuencia, de conformidad con lo anteriormente establecido, se tiene que

el término de los dos (2) años previstos en el artículo 164.2 literal i) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para interponer el presente medio de control, corrió desde el 25 de julio de 2005 y venció el 25 de julio de 2007. En este orden de ideas y siendo la presente demanda interpuesta el día 29 de octubre de 201511, se observa que el medio de control – reparación directa, se encuentra caducado por cuanto la oportunidad procesal para presentarlo venció el día 25 de julio de 2007. Así las cosas, se procede a confirmar el auto proferido el 21 de enero de 2015 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, 11 Fls.1ª – 12 C.1

RESUELVE PRIMERO: CONFIRMAR la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander mediante auto de 21 de enero de 2015, mediante del cual se resolvió rechazar la demanda interpuesta por Martha Liliana Hernández en ejercicio del medio de control – reparación directa.

SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE