CE-SECCION TERCERA-54001-23-33-000-2016-00486-01(60314)A-2018

RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO INTERLOCUTORIO / APELACIÓN

DEL AUTO EN AUDIENCIA INICIAL / AUTO QUE DECIDE EXCEPCIONES

PROCESALES / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / INTEGRACIÓN DEL CONTRADICTORIO Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la Nación-Ministerio de Salud y de la Protección Social y la Superintendencia de Salud contra la providencia adoptada por el Tribunal Administrativo de Santander en audiencia inicial del 25 de octubre de 2017, para resolver la excepción de falta de legitimación por pasiva e integración del contradictorio.

PROCESO DE DOBLE INSTANCIA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE

ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN La Sala es competente para decidir el presente asunto, por tratarse de una providencia mediante la cual el Tribunal Administrativo de Norte de Santander declaró probada la excepción de falta de legitimación por pasiva, propuesta por la Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia de Salud, al tiempo que negó la relativa a la integración del contradictorio; en un asunto cuya segunda instancia le corresponde resolver a esta Corporación, como lo disponen los artículos 125,150 y 180 numeral 6 del C.P.A.C.A.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 125 / LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 150 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 180 NUMERAL 6

AUDIENCIA INICIAL EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / TRÁMITE DE

LA EXCEPCIÓN PREVIA / RESOLUCIÓN DE LAS EXCEPCIONES PROCESALES Conforme al artículo 180.6 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, una vez vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención, según el caso, el juez o magistrado, de oficio o a petición de parte, resolverá, entre otros asuntos, las excepciones previas.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 180 NUMERAL 6

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / CONCEPTO DE LA

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL Esta Corporación ha sostenido que la legitimación en la causa por pasiva hace referencia, de una parte, a la relación de la entidad o persona llamada a responder con el interés o derecho debatido y, de otra, con la posibilidad de concurrir a la litis, en cuanto comprendido en la controversia. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 30 de enero de 2013, Exp. 73001-23-31-0002000-00870-01 (24879), C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

LITISCONSORCIO NECESARIO ACTIVO / LITISCONSORCIO NECESARIO

PASIVO / CONFIGURACIÓN DEL LITISCONSORCIO NECESARIO / FALTA DE

CONFORMACIÓN DEL LITISCONSORCIO NECESARIO / EFECTOS DE LA

SENTENCIA / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL

[L]a jurisprudencia ha determinado que cuando se configura el litisconsorcio necesario, activo o pasivo, la sentencia que decida la controversia ha de ser

idéntica y uniforme para todos y si alguno de los cotitulares de la relación jurídico material no fue vinculado se deberá proceder en consecuencia. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar auto de 19 de febrero de 2014, Exp. 24471, C.P. María Elena Giraldo Gómez. RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO / RESPONSABILIDAD SOLIDARIA - No determina la conformación de un litisconsorcio necesario / CONFORMACIÓN DEL LITISCONSORCIO NECESARIO - No compete al juez ni al demandado [E]sta Corporación ha señalado que en la responsabilidad extracontractual, de conformidad con el artículo 2344 del Código Civil, la solidaridad por pasiva no determina la conformación de un litisconsorcio necesario, porque es atribución del demandante formular su demanda contra todos los causantes del daño en forma conjunta o contra cualquiera de ellos. En estos casos, el juez no tiene competencia para conformar la relación procesal litisconsorcial y el demandado tampoco la posibilidad jurídica de solicitarla. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar auto de 19 de julio de 2010, Exp. 38341, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 2344

FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA - De la Superintendencia de Salud y del Ministerio de Salud y de la Protección Social / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA - Acreditada La Sala advierte que deberá confirmarse la providencia del 11 de octubre de 2017,

comoquiera que, efectivamente, la superintendencia y el Ministerio formulan una excepción con fundamento en que el daño antijurídico alegado, en razón de la presunta falla médica no guarda correspondencia directa con sus funciones. Ahora, acorde con el artículo 42 de la Ley 715 de 2001 si bien el gobierno nacional por intermedio del Ministerio de Salud y de la Protección Social, formula políticas, impulsa y presenta proyectos de inversión, brinda asesoría y asistencia técnica y establece reglas y procedimientos administrativos encaminados a mejorar la prestación de los servicios. La Superintendencia, por su parte ejerce labores de vigilancia y control. De donde le asiste razón al tribunal y así habrá de resolverse.

FUENTE FORMAL: LEY 715 DE 2001 - ARTÍCULO 42

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR FALLA DEL

SERVICIO / FALLA EN EL SERVICIO MÉDICO ASISTENCIAL / INTEGRACIÓN

DEL CONTRADICTORIO / INTEGRACIÓN DEL LITISCONSORCIO NECESARIO

/ VINCULACIÓN DEL LITISCONSORCIO - Denegada

[D]ado que en el asunto de la referencia, se trata de determinar la responsabilidad del Estado por el daño ocasionado a la parte actora en razón del fallecimiento del señor C. A. M. C., por presunta falla en la atención médica brindada por la EPS SALUCOOP en liquidación y la IPS UNIPAMPLONA, no tendría que vincularse, además a MEDINORTE S.A.S. como lo pretende la IPS, pues sin su comparecencia resulta posible resolver la litis. Ahora, si bien es indudable que

existiría un hecho jurídico que relaciona al tercero con las pretensiones incoadas, por cuanto según lo manifestado por la IPS el señor M. C. falleció en las instalaciones de MEDINORTE S.A.S., lo cierto es que, la responsabilidad extracontractual del Estado se puede presentar por hechos atribuibles a diferentes entidades (sean públicas o privadas en ejercicio de funciones de dicha índole) cuya comparecencia conjunta no es imprescindible. En virtud de lo anterior, encuentra la Sala acertada la decisión denegatoria de la solicitud de vinculación bajo la figura del litisconsorcio necesario decretada por el Tribunal, pues se encuentra ajustada a los términos del C.P.A.C.A. y del C.G.P., por consiguiente, también por este aspecto se procederá a confirmar en su integridad la providencia impugnada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO

Bogotá, D.C., ocho (8) de agosto de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 54001-23-33-000-2016-00486-01(60314)A

Actor: CRISANTO MENESES PATIÑO Y OTROS

Demandado: MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Y

OTROS

Referencia: APELACIÓN AUTO - MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la Nación-Ministerio de Salud y de la Protección Social y la Superintendencia de Salud contra la providencia adoptada por el Tribunal Administrativo de Santander en audiencia

inicial del 25 de octubre de 2017, para resolver la excepción de falta de legitimación por pasiva e integración del contradictorio. ANTECEDENTES El 14 de octubre de 2016, los señores Crisanto Meneses Patiño, Alix Carrillo Sánchez y Diana María Salazar Oycata, a través de apoderado, presentaron demanda en contra de la Nación-Ministerio de Salud y de la Protección Social, la Superintendencia de Salud, SALUDCOOP (en liquidación), la Agente Especial Liquidadora de SALUDCOOP, la Corporación IPS SALUDCOOP en liquidación, IPS Unipamplona y La Previsora Compañía de Seguros, para que sean declaradas administrativa y patrimonialmente responsables, por los daños “con ocasión de las actuaciones, procedimientos y actos administrativos proferidos por dichas autoridades administrativas, los cuales conllevaron a las fallas médicas, administrativas, de control y de vigilancia evidenciadas en el proceso de liquidación de las misma, generando daños materiales e inmateriales producto de su actuar el día 29 de julio de 2014, donde el señor Cristian Alexander Meneses Carrillo falleció, producto de la mala praxis médica en la cual incurrieron la EPS y la IPS, la cual se deriva de la omisión de las autoridades encargadas de su vigilancia, al permitir su funcionamiento”. Las pretensiones se fundamentan en los siguientes hechos:

I. El señor Cristian Alexander Meneses Carrillo inició consultas médicas el 2 de noviembre de 2005, por cuadro recurrente de cefalea frontal, posteriormente diagnosticado con cefalea tensional.

II. El 10 de noviembre de 2005, el paciente asistió a consulta, con un

promedio de presiones arteriales de 120/95 mmhg sin ser remitido a un programa de hipertensión arterial.

III. El 2 de mayo de 2014, trascurridos ocho años después de la impresión clínica inicial y sin tratamiento, un especialista de medicina interna le diagnosticó hipertensión e inició tratamiento con Carvedilol.

IV. Después de varias consultas de control, el día 3 de julio de 2014, le fue confirmado: hipertensión arterial; hipotiroidismo; lupus eritematosos sistemático, “registrando que el paciente presentó una evolución mala dirigida hacia el empeoramiento de la enfermedad con deterioro de la función de sus riñones”.

V. El 15 de julio de 2014, el paciente fue reevaluado por otro médico, quien estableció un diagnóstico de crisis lupica, crisis hipertensiva y enfermedad renal aguda, al respecto ordenó la remisión a la Unidad de Cuidado Intermedio, bajo aislamiento protector, “ya que se encontraba con medicina que bloquea su sistema de defensa inmunológica”.

VI. El 24 de julio de 2014, el señor Meneses Carrillo fue dado de alta, manteniendo el tratamiento de nefrología y pendiente la realización de una biopsia renal.

VII. El 28 de julio de 2014, el paciente fue evaluado por medicina interna, con fiebre, inflamación, dolor y calor en miembro inferior izquierdo. Se inició un tratamiento con antibiótico compatible con su condición de enfermo renal y se ordenó doppler venoso de miembros inferiores, para descartar la presencia de una trombosis venosa profunda.

VIII. El 29 de julio de 2014, fue trasladado a la Unidad de Cuidado Intensivo

debido a un estado de choque persistente e insuficiencia respiratoria, pese al soporte de vaso activo y las maniobras de reanimación, falleció. Trámite en primera instancia El 15 de diciembre de 2016, el Tribunal administrativo de Norte de Santander admitió la demanda, ordenó las notificaciones correspondientes, fijó gastos procesales y dispuso el traslado a las entidades demandadas, de conformidad con el artículo 172 del C.P.A.C.A. Intervención pasiva IPS UNIPAMPLONA La IPS UNIPAMPLONA, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones. Al tiempo que propuso la excepción que denominó “no comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios”. Afirmó que el señor Cristian Alexander Meneses Carrillo fue atendido por la UCI de adultos, ubicada en la IPS UNIPAMPLONA, lo cierto es que, la misma está a cargo de MEDINORTE S.A.S., dado el contrato de asociación para la prestación de servicios “sin riesgo compartido para la construcción y puesta en funcionamiento del servicio de Unidad de Cuidados Intensivos y Especiales de la IPS UNIPAMPLONA y MEDINORTE

CÚCUTA S.A.S.”.

La Nación-Ministerio de Salud y Protección Social La Nación-Ministerio de Salud y Protección Social, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones, al tiempo que propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. Manifestó que, dentro de las facultades otorgadas por la ley no se encuentra prevista la de prestar servicios médicoasistenciales, aunado a que no “presto el servicio y de otro, quienes lo hicieron e

incurrieron en la presunta negligencia pueden comparecer por si solos a la demanda”. Superintendencia de Salud La Superintendencia de Salud, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones. Igualmente propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, en razón de que las pretensiones se fundamentan en la prestación del servicio a cargo de un tercero (IPS UNIPAMPLONA), que desvirtúa el nexo causal. Providencia impugnada El 11 de octubre de 2017, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en audiencia inicial, resolvió declarar prospera la excepción de legitimación en la causa, formulada por la Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y Superintendencia de Salud, al tiempo que negó la de “no comprender la demanda todos los litisconsortes necesarios”, elevada por IPS UNIPAMPLONA. Para el efecto, el tribunal consideró que el Ministerio cumple con formular, adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar políticas públicas del sector salud y, la Superintendencia es la encargada de la vigilancia y control de las prestadoras, de donde, sus funciones no se relacionan con los hechos, en tanto se reprocha por la atención médica y asistencial brindada al señor Meneses Carrillo. Ahora, en cuanto a la excepción de “no comprender la demanda todos los litisconsortes necesarios”, el a quo sostuvo que entre la IPS UNIPAMPLONA y MEDINORTE S.A.S. se advierte una relación contractual, con el objeto, a cargo de la última de las nombradas de dotar, instalar y poner en marcha, así como la prestación del servicio de cuidados intensivos especiales, en un espacio físico de

la IPS UNIPAMPLONA.

Advirtió el a quo “inexistencia de solidaridad jurídica entre las partes debiendo cada una responder frente a terceros por las obligaciones que específicamente asumen en razón al contrato”, además “la exoneración de responsabilidad de la entidad estatal por los daños que con ocasión a la ejecución del contrato la Sociedad MEDINORTE S.A.S. cause a terceras personas durante la prestación del servicio de salud en la unidad de cuidados intensivos y especiales para adultos”. Recursos de apelación -La parte demandante aboga para que se revoque el auto 25 de octubre de 2017, ya referido, toda vez que el daño la causa del daño tiene que ver no solo con la prestación del servicio de salud sino con la falta de control por parte del Ministerio de Salud y la Superintendencia de Salud. La Aseguradora coadyuva la impugnación. -Por su parte, la IPS UNIPAMPLONA pone de presente que el señor Meneses Carrillo murió la Unidad de Cuidados Intensivos de MEDINORTE S.A.S., de donde esta última deberá ser convocada a la litis. Recurso al que se adhiere la EPS SALUCOOP en liquidación. CONSIDERACIONES Competencia La Sala es competente para decidir el presente asunto, por tratarse de una providencia mediante la cual el Tribunal Administrativo de Norte de Santander declaró probada la excepción de falta de legitimación por pasiva, propuesta por la Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia de Salud, al tiempo que negó la relativa a la integración del contradictorio; en un asunto cuya segunda instancia le corresponde resolver a esta Corporación, como lo disponen

los artículos 125,150 y 180 numeral 6 del C.P.A.C.A. De las excepciones Conforme al artículo 180.6 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, una vez vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención, según el caso, el juez o magistrado, de oficio o a petición de parte, resolverá, entre otros asuntos, las excepciones previas. Dispone la norma: “Art. 180.- Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el juez o magistrado ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: (…)

6. Decisión de excepciones previas. El juez o magistrado ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva. (…) El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso (…)”.

De la legitimación en la causa por pasiva Esta Corporación ha sostenido que la legitimación en la causa por pasiva hace referencia, de una parte, a la relación de la entidad o persona llamada a responder con el interés o derecho debatido y, de otra, con la posibilidad de concurrir a la litis, en cuanto comprendido en la controversia, así: “(...) la legitimación en la causa consiste en la identidad de las personas que figuran como sujetos (por activa o por pasiva) de la pretensión procesal, con las personas a las cuales la ley otorga el derecho para postular

determinadas pretensiones. (…) Entendido así el concepto de legitimación en la causa, es evidente que cuando ella falte, bien en el demandante o bien en el demandado, la sentencia no puede ser inhibitoria sino desestimatoria de las pretensiones aducidas, pues querrá decir que quien las adujo o la persona contra las que se adujeron no eran las titulares del derecho o de la obligación correlativa alegada. (…) como la legitimación en la causa es un presupuesto necesario para proferir sentencia de mérito favorable en relación con las pretensiones de la parte actora, por ende, es menester determinar si los demandantes allegaron la prueba idónea para establecer la calidad con que se presentaron al proceso”1. Por su parte sobre la legitimación de hecho se ha sostenido: “La Sala ha explicado en múltiples oportunidades que en los juicios ordinarios existe legitimación en la causa de hecho y legitimación en la causa material, de modo que, la legitimación de hecho se entabla con la relación procesal entre el demandante y el demandado a través de las 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Radicado n.° 73001-23-31-000-2000-00870-01 (24879). Sentencia de 30 de enero de 2013. Consejero Ponente Jaime Orlando Santofimio Gamboa. pretensiones, es decir, tal relación tiene origen en la demanda y en su notificación personal al demandado; y por su parte, la legitimación material se refiere a la participación real en el hecho que origina la presentación de la demanda, supone la conexión entre las partes y los hechos constitutivos del litigio”2 Litisconsorcio necesario e integración del contradictorio

Respecto a la vinculación de terceros a la causa bajo la figura del litisconsorcio el artículo 61 del Código General del Proceso señala: “Cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, haya de resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas; si no se hiciere así, el juez, en el auto que admite la demanda, ordenará notificar y dar traslado de esta a quienes falten para integrar el contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia dispuestos para el demandado (…)”. Por su parte la jurisprudencia ha determinado que cuando se configura el litisconsorcio necesario, activo o pasivo, la sentencia que decida la controversia ha de ser idéntica y uniforme para todos y si alguno de los cotitulares de la relación jurídico material no fue vinculado se deberá proceder en consecuencia3. Así mismo, esta Corporación ha señalado que en la responsabilidad extracontractual, de conformidad con el artículo 2344 del Código Civil, la solidaridad por pasiva no determina la conformación de un litisconsorcio necesario, porque es atribución del demandante formular su demanda contra todos los causantes del daño en forma conjunta o contra cualquiera de ellos4. En estos casos, el juez no tiene competencia para conformar la relación procesal litisconsorcial y el demandado tampoco la posibilidad jurídica de solicitarla.

Caso en concreto 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Radicado n.° 73001-23-31-000-2000-00870-01 (24879). Sentencia de 30 de enero de 2013. Consejero Ponente Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 3 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 19 de febrero de 2014, Rad. 24.471. 4 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 19 de julio de 2010, Rad. 38.341. La parte demandante recurre la decisión que declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por la Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia de Salud. Por su parte, la IPS UNIPAMPLONA aboga por que se incluya a MEDINORTE S.A.S. como litisconsorte necesario. La Sala advierte que deberá confirmarse la providencia del 11 de octubre de 2017, comoquiera que, efectivamente, la superintendencia y el Ministerio formulan una excepción con fundamento en que el daño antijurídico alegado, en razón de la presunta falla médica no guarda correspondencia directa con sus funciones. Ahora, acorde con el artículo 42 de la Ley 715 de 20015 si bien el gobierno nacional por intermedio del Ministerio de Salud y de la Protección Social, formula políticas, impulsa y presenta proyectos de inversión, brinda asesoría y asistencia técnica y establece reglas y procedimientos administrativos encaminados a mejorar la prestación de los servicios. La Superintendencia, por su parte ejerce

labores de vigilancia y control. De donde le asiste razón al tribunal y así habrá de resolverse. A lo anterior debe la Sala agregar que el artículo 61 del C.G.P. prevé la procedencia del litisconsorcio necesario, cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, haya de resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de fondo sin la comparecencia de los sujetos titulares de las relaciones en conflicto. En ese orden y dado que en el asunto de la referencia, se trata de determinar la responsabilidad del Estado por el daño ocasionado a la parte actora en razón del fallecimiento del señor Cristian Alexander Meneses Carrillo, por presunta falla en la atención médica brindada por la EPS SALUCOOP en liquidación y la IPS UNIPAMPLONA, no tendría que vincularse, además a MEDINORTE S.A.S. como lo pretende la IPS, pues sin su comparecencia resulta posible resolver la litis. 5 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”. Ahora, si bien es indudable que existiría un hecho jurídico que relaciona al tercero con las pretensiones incoadas, por cuanto según lo manifestado por la IPS el señor Meneses Carrillo falleció en las instalaciones de MEDINORTE S.A.S., lo cierto es que, la responsabilidad extracontractual del Estado se puede presentar

por hechos atribuibles a diferentes entidades (sean públicas o privadas en ejercicio de funciones de dicha índole) cuya comparecencia conjunta no es imprescindible. En virtud de lo anterior, encuentra la Sala acertada la decisión denegatoria de la solicitud de vinculación bajo la figura del litisconsorcio necesario decretada por el Tribunal, pues se encuentra ajustada a los términos del C.P.A.C.A. y del C.G.P., por consiguiente, también por este aspecto se procederá a confirmar en su integridad la providencia impugnada. En mérito de lo expuesto, RESUELVE CONFIRMAR la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, dictada en el curso de la audiencia inicial del 11 de octubre de 2017. DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO RAMIRO PAZOS GUERRERO

Presidenta de la Sala Magistrado