CE-SECCION TERCERA-54001-23-33-000-2016-01377-01(59087)-2017

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / AUTO QUE DECIDE APELACIÓN / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / DAÑO DERIVADO DE LA EJECUCIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS - Diferencia con operación administrativa / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Caducidad / ADECUACIÓN DE LA ACCIÓN - Improcedente cuando se configura la caducidad del medio de control adecuado El 15 de noviembre de 2016, la clínica Ceginob Ltda., mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra la Nación-Ministerio de Salud y Protección Social-Superintendencia Nacional de Salud, con el fin de que se les declarara administrativamente responsables y, como consecuencia, se indemnizaran los perjuicios irrogados fruto de la orden de “(…) liquidación de la empresa promotora de salud del régimen subsidiado y/o contributivo denominada Sociedad Solidaria de Salud Solsalud E.P.S. S.A. en liquidación, a través de la resolución n.º 735 de 6 de mayo de 2013 emitida por la Superintendencia Nacional de Salud (…) A su vez se ordene el reconocimiento y pago total de las obligaciones generadas por concepto de la prestación de los servicios de salud que hacen parte de la acreencia que se presentó oportunamente en el proceso de liquidación (…)Como puede evidenciarse, la intervención de Solsalud E.P.S. y todos los pronunciamientos emitidos en el marco del proceso liquidatorio, fueron genuinos actos administrativos y no simples actuaciones tendientes a ejecutar dichas decisiones, pues, contrario a lo sostenido por la clínica Ceginob, tales resoluciones constituyeron manifestaciones de la voluntad de la administración encaminadas a producir efectos jurídicos en la persona jurídica intervenida, en los usuarios de esta, en el patrimonio de la misma y en sus acreedores. De igual forma, aunque se admitiera que en el caso concreto se materializó esta figura de derecho público por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, la Sección Tercera ha manifestado que, aún ante la presencia de una operación administrativa, el medio de control de reparación directa resulta improcedente cuando el daño proviene del acto administrativo ejecutado, y no de las actuaciones desplegadas por la administración para el cumplimiento del mismo. A partir de las anteriores consideraciones, la Sala estima que la ruta procesal indicada para formular las reclamaciones objeto de estudio era el contencioso subjetivo conformado con pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho consagradas en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, y no el de reparación directa, tal como fue concluido de manera acertada por el a quo en la providencia de 15 de diciembre de 2016. No obstante lo anterior, la Subsección considera pertinente señalar que en supuestos fácticos como el sub examine, no es posible adecuar las pretensiones de reparación directa a unas de nulidad y restablecimiento del derecho y de manera consecuencial, ordenar la admisión de la demanda por parte del Tribunal de primera instancia. Esto, en razón a que el medio de control de legalidad de carácter

subjetivo (…) se perfeccionó la caducidad.

DETERMINACIÓN DEL MEDIO DE CONTROL - Fuente del daño / MEDIO DE

CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA CONTRA DAÑOS DERIVADOS DE ACTOS DE CARÁCTER GENERAL – Excepciones de procedencia Para establecer cuál es el medio de control indicado para obtener la reparación de daños provocados por el Estado, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido reiterativa en señalar que lo determinante en el contencioso subjetivo es la fuente del agravio, pues de ello dependerá si las pretensiones a elevar serían de nulidad y restablecimiento del derecho, en caso que el menoscabo se originara en un acto administrativo ilegal, o las de reparación directa, si el perjuicio se produjo en el marco de un hecho (acción), una omisión, una operación administrativa o una ocupación temporal o permanente de inmuebles en los términos del artículo 90 de la Constitución Política de 1991 (…) [D]ebe resaltar la Sala que esta Corporación ha sido clara en manifestar que existen casos excepcionales en los que resulta procedente incoar el medio de control de reparación directa dirigido contra actos administrativos, advirtiendo que dicho cause procesal solo es idóneo, principalmente, en el evento que no se cuestione la legalidad del pronunciamiento de la administración, pues de atacarse el ajuste al ordenamiento jurídico de tal manifestación, lo jurídicamente válido es que se formulen pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho que primero permitan desvirtuar la presunción de legalidad que lo reviste, para que luego sea factible estudiar las posibles

reparaciones que sean correspondientes. (…) [P]ara que sea factible la reparación de daños irrogados a derechos o bienes jurídicamente tutelados producidos por un acto administrativo cuya legalidad es incuestionable, la Sección Tercera de vieja data ha prohijado la teoría del daño especial y del rompimiento del equilibrio de las cargas públicas como soporte dogmático adecuado para resarcir los perjuicios tornados como antijurídicos (…) En el presente asunto, el a quo consideró, luego de adecuar el medio de control a uno de nulidad y restablecimiento del derecho, que debía rechazarse la demanda por operancia del fenómeno extintivo de la caducidad de las pretensiones anulatorias y resarcitorias, toda vez que habían transcurrido más de cuatro meses entre el día que el actor fue notificado de las resoluciones n.º 6192 -10 de diciembre de 2014y n.º 6155 -26 de noviembre de la misma anualidad-, y la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial -10 de marzo de 2016-.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH

Bogotá D.C., doce (12) de octubre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 54001-23-33-000-2016-01377-01(59087)

Actor: CLÍNICA CEGINOB LTDA.

Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIALSUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - AUTO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el extremo actor contra la decisión adoptada el 15 de diciembre de 2016 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante la cual se rechazó la demanda por caducidad del medio de control.

ANTECEDENTES

1. El 15 de noviembre de 2016, la clínica Ceginob Ltda., mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra la Nación-Ministerio de Salud y Protección Social-Superintendencia Nacional de Salud, con el fin de que se les declarara administrativamente responsables y, como consecuencia, se indemnizaran los perjuicios irrogados fruto de la orden de “(…) liquidación de la empresa promotora de salud del régimen subsidiado y/o contributivo denominada Sociedad Solidaria de Salud Solsalud E.P.S. S.A. en liquidación, a través de la resolución n.º 735 de 6 de mayo de 2013 emitida por la Superintendencia Nacional de Salud (…). A su vez se ordene el reconocimiento y pago total de las obligaciones generadas por concepto de la prestación de los servicios de salud que hacen parte de la acreencia que se presentó oportunamente en el proceso de liquidación (f. 1-15, c. 1). Las pretensiones elevadas por el extremo demandante fueron:

1. Solicito muy respetuosamente a su señoría, se reconozca, declare y condene administrativamente y extracontractualmente responsable a la

Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y Superintendencia

Nacional de Salud, por los daños y perjuicios causados al ordenar liquidar a la Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado y/o Contributivo denominada Sociedad Solidaria de Salud Solsalud E.P.S. S.A. y que posteriormente fue denominada Sociedad Solidaria de Salud Solsalud E.P.S. S.A. en liquidación a través de la resolución n.º 735 de fecha 6 de mayo de 2013 (…) y de los demás actos administrativos que se desprendieron de la presente resolución citada proferidos por el agente especial liquidador de la Sociedad Solidaria de Salud Solsalud E.P.S. S.A. en liquidación sobre la cancelación de los servicios que le fueron prestados por mi representado a través de un mandato legal.

2. Se ordene el reconocimiento y pago a favor de la Clínica Ceginob Limitada por parte de la NaciónMinisterio de Salud y Protección Social y Superintendencia Nacional de Salud por la suma de $767 981 487, correspondiente al valor de las obligaciones que se generaron por concepto de la prestación de los servicios de salud y que no fueron posible ser canceladas en el proceso liquidatorio adelantado a la Sociedad Solidaria de Salud Solsalud E.P.S. S.A. en liquidación, ante el argumento citado en el artículo segundo de las resoluciones citadas en el hecho décimo tercero de la presente solicitud que dice “declarar como créditos insolutos, los valores reconocidos en el artículo primero del presente acto administrativo, al no existir disponibilidad de recursos de Solsalud E.P.S. S.A. en liquidación al haber agotado sus activos en los gastos necesarios para adelantar el proceso liquidatorio, en el pago de las

obligaciones laborales y en las reservas necesarias para la conservación del fondo acumulado del proceso liquidatorio” (énfasis del texto).

3. Se ordene el reconocimiento y pago por parte de la NaciónMinisterio de Salud y Protección Social y Superintendencia Nacional de Salud a favor de la Clínica Ceginob Limitada de los intereses de mora causados, sobre las obligaciones y/o acreencias que se generaron y/o desprendieron de la prestación de los servicios de salud que previamente le fueron radicados en su oportunidad a la Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado y/o Contributivo denominada Sociedad Solidaria de Salud Solsalud E.P.S. S.A. y que posteriormente fue denominada Sociedad Solidaria de Salud Solsalud E.P.S. S.A. en liquidación ante el daño y perjuicio ocasionado por el acto administrativo (resolución n.º 735 de 06/05/2013) expedido por la Superintendencia Nacional de Salud (…) valor que asciende aproximadamente a la suma de $839 866 914.

4. Se ordene el reconocimiento y pago por parte de la NaciónMinisterio de Salud y Protección Social y Superintendencia Nacional de Salud a favor de la Clínica Ceginob Limitada sobre el daño emergente y lucro cesante ocasionado con el acto administrativo (resolución n.º 735 de 06/05/2013) expedido por la Superintendencia Nacional de Salud que ordenó la liquidación de la Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado y/o Contributivo denominada Sociedad Solidaria de Salud Solsalud E.P.S. S.A. y que posteriormente fue denominada Sociedad Solidaria de Salud Solsalud E.P.S. S.A. en liquidación, el cual la taso

aproximadamente (sic) en la suma de $1 432 151 163, esto de acuerdo a la certificación contable hecha por el señor Gabriel Ramírez Moros.

5. Reconocer y ordenar el pago de los intereses a la tasa máxima legal e indexación de las sumas aquí reclamadas de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del C.C.A. (…). 1.1. Como fundamento fáctico de sus peticiones, la parte actora expuso principalmente lo siguiente: 1.1.1 La clínica Ceginob Ltda. prestó servicios de salud a usuarios de Solsalud E.P.S. S.A. hoy en liquidación, mediante la modalidad por evento de acuerdo a lo establecido en la Ley 100 de 1993, a través de contratos, órdenes y autorizaciones expedidas por dicha entidad. 1.1.2 Solsalud E.P.S. S.A. hoy en liquidación, una vez radicadas las facturas correspondientes, no presentó dentro del término legal objeciones y/o glosas a tales documentos según lo establecido en el artículo 23 del Decreto 4747 de 2007. A pesar de varios requerimientos, la empresa prestadora de salud no cumplió con el pago de las obligaciones referenciadas ni con los intereses causados. 1.1.3 La Superintendencia Nacional de Salud tenía la facultad de tomar posesión de las empresas objeto de vigilancia con el fin de salvaguardar la prestación del servicio público de salud. De acuerdo con ello, a través de la resolución n.º 735 de 6 de mayo de 2013, ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes y negocios de Solsalud E.P.S. S.A., así como la intervención forzosa de la misma.

1.1.4 La clínica Ceginob Ltda. se hizo parte de la masa liquidatoria a través de las siguientes reclamaciones presentadas de manera oportuna: acreencia n.º A04.368 por valor de $557 948 546 y n.º A03.320 con un monto de $210 032 941, para un total de $767 981 487, por concepto de prestación de servicios de salud a afiliados de Solsalud E.P.S. S.A. 1.1.5 A través de la resolución n.º 1318 de 29 de abril de 2014, se concedió al hoy extremo actor la suma de $339 839 977 a título de acreencia y se denegaron $218 108 569. De igual forma, el 19 de mayo de 2014 se profirió la resolución n.º 3056, por medio de la cual se determinó y calificó otra de las acreencias oportunamente presentadas. En tal sentido, el agente liquidador reconoció a la clínica Ceginob solo la suma de $122 404 848 y no se le avaló el monto de $87 628 093, desconociendo dicho agente los trámites correspondientes. 1.1.6 Ambos pronunciamientos en la parte resolutiva dispusieron que los créditos reconocidos se declaraban insolutos en razón a que no existía disponibilidad de dineros para satisfacerlos. En contra de estos, la clínica Ceginob interpuso los respectivos recursos de reposición. 1.1.7 Mediante resolución n.º 6192 de 13 de agosto de 2014, notificada el 10 de diciembre de 2014, se resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra de la

resolución n.º 1318 de abril de 2014. En esta se modificó la decisión primigenia y se aumentó el monto reconocido a la clínica Ceginob a $352 990 053. En igual fecha se desató también la impugnación elevada en contra de la resolución n.º 3056 de mayo de 2014, por medio de la resolución n.º 6155, notificada el 26 de noviembre de la misma anualidad. En esta se aumentó el total otorgado a $124 458 279. 1.1.8 En suma, a favor de la clínica Ceginob se reconoció un monto total de $477 448 332 y no se accedió a la cifra de $290 533 155, lo que produjo por parte del agente liquidador un grave perjuicio a la sociedad prestadora de los servicios de salud. 1.1.9 Por todo lo expuesto, el Ministerio de Salud y Protección Social era solidariamente responsable junto con la Superintendencia Nacional de Salud por la omisión de vigilancia y control a Solsalud E.P.S. S.A. y por la expedición de los “(…) actos administrativos de intervención y liquidación (…)”.

2. Mediante proveído de 15 de diciembre 2016, notificado por estado de 11 de enero de 2017, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, al momento de efectuar el análisis ordenado en los artículos 169 a 171 de la Ley 1437 de 2011, decidió, luego de adecuar el medio de control a uno de nulidad y restablecimiento del derecho, rechazar la demanda por ocurrencia del fenómeno extintivo de la caducidad (f. 2291-2292, c. ppl.). Como fundamento principal de tal decisión, el a

quo arguyó: (…) del texto de la demanda y de los documentos anexos a la misma, se infiere con suficiente claridad, que el presunto daño invocado proviene de una actuación administrativa de liquidación forzosa de la EPS Solsalud, con fundamento en el artículo 293 del Decreto Ley 663 de 1993 “Estatuto Orgánico del Sistema Financiero”, en la cual se produjeron los actos administrativos definitivos por parte del liquidador relacionados con la aceptación, rechazo, prelación o calificación de los créditos, que son susceptibles de ser demandados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 295 ibídem. De ahí que, aun cuando la pretensión de la demanda no va encaminada a cuestionar directamente los actos administrativos expedidos en la liquidación de la EPS Solsalud, lo cierto es que el fundamento de la responsabilidad, los hechos y omisiones en que habrían incurrido las entidades demandadas, supuestamente contrarios a la Constitución y a las leyes regulatorias del sector salud, están directamente relacionadas con la toma de posesión y posterior liquidación de la EPS, por manera que el medio de control de reparación directa impetrado se torna abiertamente improcedente.

3. De manera oportuna, el 16 de enero de 2017, la parte demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra de la providencia que rechazó la demanda (f.2294-2303, c. ppl.). Como argumento central de la impugnación, el actor adujo que si bien existían actos administrativos descritos en el libelo introductorio, lo cierto era que el objeto de reproche fue un conjunto de omisiones y/o actuaciones que constituían una operación administrativa, cuyo medio de control era el de reparación directa. En tal sentido el recurrente arguyó que: (…) el reproche objeto de esta acción no es por las resoluciones mencionadas, ya que la intervención era forzosa, sino por la falla del servicio por la omisión en la inspección y vigilancia por parte de la Superintendencia Nacional de Salud sobre Solsalud EPS, que ocasionó esa intervención ya que el gobierno nacional antes y durante el procedimiento liquidatario no tomó las medidas necesarias ni realizó los ajustes financieros al Sistema General de Seguridad Social en Salud, ni procuró el equilibrio entre los actores aquí mencionados del sistema, y durante o después del proceso liquidatorio, no aseguró el flujo ágil y efectivo de los recursos del sistema (…) que conllevaron a la expedición de esas resoluciones y posteriormente al desaparecer jurídicamente esa EPS ha conllevado al no pago de las obligaciones a la clínica Ceginob Ltda. (…). (…) No obstante, para evitar la confusión que causó el rechazo de la demanda, adicional a este escrito, reformo la demanda, anexando nuevo texto del libelo demandatorio (…).

4. El a quo, mediante proveído de 14 de febrero de 2017, notificado por estado del día 16 del mismo mes y año, rechazó por improcedente el recurso de reposición -artículo 242 de la Ley 1437 de 2011y concedió la alzada presentada contra la anterior decisión, por lo que remitió el expediente a esta Corporación, con base en lo reglado en los artículos 243 numeral 1 y 244 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (f. 2334, c. ppl.).

CONSIDERACIONES

I. Competencia

5. Esta Corporación es competente para conocer del presente recurso comoquiera que supera la cuantía exigida por el artículo 152, numeral 6, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para que deba tramitarse en doble instancia ante un tribunal administrativo y luego ante el Consejo de Estado1. 5.1. De igual forma, se advierte que la Sala es competente para decidir este asunto de acuerdo con lo señalado por el artículo 125 del C.P.A.C.A., por tratarse del auto a través del cual el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, luego de adecuar el medio de control a uno de nulidad y restablecimiento del derecho, rechazó la demanda por caducidad del derecho de acción. Asimismo, dicho auto es apelable de conformidad con lo establecido en el numeral 1 del artículo 243 ibídem.

II. Problema jurídico 11 El presente asunto tiene vocación de doble instancia, comoquiera que la cuantía de la demanda presentada asciende a la suma de $ 3 049 999 564 (f. 13, c. 1), la cual resulta mayor a los 500 S.M.L.M.V. exigidos por el artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el medio de control de reparación directa en el año 2016 ($344 727 500), teniendo en cuenta que la misma se obtiene

del valor de la mayor de las pretensiones solicitadas al momento de la presentación de la demanda, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 157 de la Ley 1437 de 2011.

6. Corresponde a la Sala determinar, en primera medida, de acuerdo a la causa petendi expuesta en la demanda, si el medio de control incoado por el extremo actor era el mecanismo procesal adecuado para elevar sus pretensiones ante la justicia contenciosa administrativa. 6.1. De responder la Sala el anterior interrogante de manera negativa, esta Corporación deberá estudiar la posibilidad de readecuar las pretensiones al instrumento de reclamación apropiado y finalmente, establecerá si en el sub judice era procedente decretar la caducidad del medio de control, para lo que resulta necesario determinar el momento a partir del cual debió iniciar a contabilizarse dicho término.

III. Análisis de la Sala

7. Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico. Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho.

8. Es así como este fenómeno procesal opera ipso iure o de pleno derecho, es decir que no admite renuncia, y el juez debe declararla de oficio cuando verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer determinada acción

judicial. La caducidad ha sido entendida como la extinción de la posibilidad de formular una pretensión por el transcurso del tiempo previamente fijado por la norma en forma objetiva. En referencia a esta institución el Consejo de Estado ha argüido2: En la caducidad deben concurrir dos supuestos: el transcurso del tiempo y el no ejercicio de la acción. Dicho término está edificado sobre la conveniencia de señalar un plazo objetivo, invariable, para que quien considere ser titular de un derecho opte por accionar o no. Es por lo anterior que no puede ser materia de convención antes de que se cumpla, ni después de transcurrido puede renunciarse. La facultad potestativa de accionar comienza con el plazo prefijado por la ley y nada obsta para que se ejerza desde el primer día, pero fenece definitivamente al caducar o terminar el plazo, improrrogable (…) 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 20 de febrero de 2008, exp. 16207, C.P. Myriam Guerrero de Escobar.

9. Para la caducidad de las demandas incoadas en ejercicio del medio de control de reparación directa, de conformidad con el literal (i) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, se estableció un término de 2 años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en el momento de su ocurrencia.

10. Por otro lado, la misma codificación adjetiva contenciosa administrativa

también dispuso que cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del pronunciamiento, según el caso.

11. Para establecer cuál es el medio de control indicado para obtener la reparación de daños provocados por el Estado, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido reiterativa en señalar que lo determinante en el contencioso subjetivo es la fuente del agravio, pues de ello dependerá si las pretensiones a elevar serían de nulidad y restablecimiento del derecho, en caso que el menoscabo se originara en un acto administrativo ilegal, o las de reparación directa, si el perjuicio se produjo en el marco de un hecho (acción), una omisión, una operación administrativa o una ocupación temporal o permanente de inmuebles en los términos del artículo 90 de la Constitución Política de 1991. En referencia a lo señalado este cuerpo colegiado expuso3: La Sala ha señalado en repetidas oportunidades que “la fuente del daño determina la acción procedente para analizar los supuestos que fundan la controversia y ésta, a su vez, determina la técnica apropiada para la formulación de las pretensiones de la demanda y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer por la vía jurisdiccional” (…)[4].

De manera que si el daño procede o se deriva directamente de un acto administrativo que se considera ilegal, éste deberá demandarse en ejercicio de la acción de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho,

3 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 29 de julio de 2013, exp. 27088, C.P. Danilo Rojas Betancourth. 4 [Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 12 de mayo de 2011, exp. 26.758, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. En el mismo sentido, véanse las sentencias de 11 de noviembre de 2016, exp. 38239, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo; de 7 de junio de 2007, exp. 16.474, C.P. Ramiro Saavedra Becerra; de 19 de julio de 2007, exp. 30.905, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; de 31 de agosto de 2005, exp. 29.511, C.P. María Elena Giraldo Gómez, entre otras]. según el caso, consagradas respectivamente en los artículos 84 y 85 del C.C.A. Empero, si la fuente del daño es, como lo dice el artículo 86 del C.C.A., un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa, la acción procedente será la de reparación directa (énfasis fuera del texto).

12. Ahora bien, debe resaltar la Sala que esta Corporación ha sido clara en manifestar que existen casos excepcionales5 en los que resulta procedente incoar el medio de control de reparación directa dirigido contra actos administrativos, advirtiendo que dicho cause procesal solo es idóneo, principalmente, en el evento que no se cuestione la legalidad del pronunciamiento de la administración, pues de atacarse el ajuste al ordenamiento jurídico de tal manifestación, lo

jurídicamente válido es que se formulen pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho que primero permitan desvirtuar la presunción de legalidad que lo reviste, para que luego sea factible estudiar las posibles reparaciones que sean correspondientes. Al respecto se señaló6: Ahora, resulta importante precisar que, en algunos eventos, el origen del daño antijurídico, es decir, aquel que el administrado no está en la obligación de soportar, surge de la expedición de un acto administrativo legal, cuya validez es incuestionable. En este caso, resulta improcedente promover la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la indemnización de los perjuicios causados a través del acto, pues esta acción y la de simple nulidad están instituidas, en esencia, para controlar la legalidad de los actos administrativos y para pretender la declaración de nulidad de los mismos, con el fin de restablecer el orden jurídico que se ha visto alterado por causa del acto viciado de nulidad, con efectos ex tunc. La acción idónea para canalizar las pretensiones indemnizatorias, en este caso, es la de reparación directa (énfasis del texto).

13. De acuerdo con ello, para que sea factible la reparación de daños irrogados a derechos o bienes jurídicamente tutelados producidos por un acto administrativo cuya legalidad es incuestionable, la Sección Tercera de vieja data ha prohijado la 5 Conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, se han permitido eventos en los cuales se puede demandar por reparación directa el daño derivado de un acto administrativo, cuando: i) se pretende el resarcimiento de perjuicios causados por un acto de la administración sobre el cual no se solicita la

declaratoria de nulidad pero si la indemnización por el rompimiento de las cargas públicas, esto es, en el caso del daño especial; ii) la fuente del detrimento deriva de la ejecución de un acto administrativo general que fue objeto de revocatoria directa o anulación jurisdiccionalmente, siempre y cuando no existiere situación jurídica consolidada; y iii) cuando el perjuicio provenga de una ejecución irregular de la administración, para el efecto ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, sentencia del 3 de abril de 2013, exp. 26437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; Sección Tercera, Subsección “B”, sentencia del 31 de mayo de 2016, exp. 38820, C.P. Danilo Rojas Betancourth; y sentencia del 31 de julio de 2014, exp. 29156, C.P. Danilo Rojas Betancourth. 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, sentencia del 26 de noviembre de 2014, exp. 31297, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. teoría del daño especial y del rompimiento del equilibrio de las cargas públicas7 como soporte dogmático adecuado para resarcir los perjuicios tornados como antijurídicos. Textualmente arguyó esta Corporación8: (…) la Sala no pierde de vista que en otras oportunidades, bajo las teorías del daño especial y del equilibrio ante las cargas públicas, se ha admitido la posibilidad de demandar el resarcimiento de daños que hubieran podido causarse con actos administrativos cuya legalidad no se cuestiona, pero resulta que, como en el presente caso la parte

demandante basa sus pretensiones en el hecho de que en las normas antes reseñadas supuestamente no se fijaron las bases suficientes para la determinación de la “base gravable” del “tributo”, entonces es claro que lo que busca la actora es cuestionar la legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales se establecieron los parámetros para la liquidación del monto de la participación porcentual, así como la tarifa de dicha exacción, lo que hace improcedente la acción de reparación directa para demandar el resarcimiento que en el presente caso se solicita.

14. Así las cosas, a partir de la tesis expuesta por el máximo tribunal de lo contencioso administrativo, no cabe duda que, si bien es factible obtener la reparación integral de daños producidos por un acto administrativo cuya presunción de legalidad está incólume, ello únicamente será viable a través del medio de control de reparación directa siempre que no se cuestione e