CE-SECCION TERCERA-63001-23-33-000-2014-00198-01(58843)A-2018

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Excepción previa de inepta demanda en audiencia inicial / INEPTA DEMANDA - Por indebida escogencia de la acción El 23 de febrero de 2017, el Tribunal Administrativo del Quindío, declaró de oficio la excepción de indebida escogencia de la acción; pues consideró que debió ejercerse el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho porque la fuente del daño provenía de actos administrativos. MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Procedencia por daños derivados de acciones u omisiones de la actividad estatal / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Procedente para controvertir la legalidad de acto administrativo / DAÑOS DERIVADOS DE ACTOS ADMINISTRATIVOS - Casos excepcionales en los que pueden ser impugnados mediante medio de control de reparación directa / PROCEDENCIA DE MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTAPrimera hipótesis. Cuando los daños devienen de expedición de acto legal / PROCEDENCIA DE MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTASegunda hipótesis. Perjuicios por revocatoria de acto o anulación de acto administrativo general Cuando se pretende la declaración de responsabilidad estatal a causa de un daño antijurídico, generado en la acción u omisión de la actividad estatal, procede la acción de reparación directa, empero cuando lo que se controvierte es la voluntad de la administración plasmada en un acto y se tilda a éste de causante del daño, lo procedente estriba en interponer la acción prevista para que, previo el estudio de su validez, se determine el restablecimiento de los derechos que este último

ocasionó. Sin embargo, la regla aludida encuentra dos excepciones claras en la jurisprudencia: la primera tiene que ver con los daños que se hubieren causado por un acto administrativo legal y la segunda con los daños cuya fuente sea la ejecución de un acto administrativo que haya sido objeto de revocatoria directa o de anulación por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. NOTA DE RELATORÍA: Referente a la procedencia de medio de control de reparación directa por daños derivados de acto administrativo, consultar sentencia de 13 de abril de 2013, Exp. 26437, CP. Mauricio Fajardo Gómez. COSA JUZGADA - Asimilable con el principio del non bis in ídem / COSA JUZGADA - Elementos formales y materiales para su configuración A la cosa juzgada o res judicata se la asimila con el principio del non bis in ídem. Se trata de reconocer el valor definitorio de las decisiones judiciales y lograr así que las controversias se resuelvan de una vez, como lo prevén los artículos 303 del C.G.P. y 189 del C.P.A.C.A. Son elementos formales y materiales para su configuración, la identidad de partes, de causa y de fundamentos facticos y jurídicos, por lo que como se ve, se trata de que no se vuelva sobre una decisión tomada en providencia ejecutoriada, dentro del mismo proceso y entre las mismas partes, en el que se debata la misma causa e idénticos fundamentos jurídicos, lo cual tiene como propósito garantizar la estabilidad y la seguridad del orden jurídico.

FUENTE FORMAL: LE 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 189 / CÓDIGO GENERAL

DEL PROCESO - ARTÍCULO 303

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHOActor debió interponerlo por cuanto la fuente del daño era un acto administrativo / INDEBIDA ESCOGENCIA DE MEDIO DE CONTROLReparación directa no era procedente para demandar daños provenientes de acto administrativo que denegó la prórroga de la licencia de parcelación / ADECUACIÓN DEL MEDIO DE CONTROL - Ineficaz por caducidad de medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ahora, en cuanto a la excepción de indebida escogencia de la acción, que el tribunal abordó y decidió de oficio, la Sala advierte que en la demanda se confronta la administración no por el acto declarado nulo sino por la no prórroga y revocatoria de la licencia de parcelación rural otorgada a la sociedad por resolución n.º 075 del 3 de octubre de 2011, de donde no existe duda de que la fuente del daño en este caso es un acto administrativo que denegó la petición de prórroga de la licencia de parcelación y aunque este, nominalmente, ejerció el medio de control de reparación directa por la supuesta acción de la administración local, no es menos cierto que esa supuesta acción quedó traducida o, mejor, reflejada en una manifestación expresa de la entidad, es decir, en un acto administrativo que debió ser demandado a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Por consiguiente, en este caso se produjo una indebida escogencia del medio de control, que no resuelta del caso adecuar dado que la acción se encuentra caducada. En lo que tiene que ver con la aplicación del

principio por-actione es necesario destacar que no se puede aplicar para aludir el cumplimiento del término de caducidad que consagra la ley para hacer uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, habida cuenta que se trata de una regla de orden público que compromete la seguridad jurídica.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO

Bogotá, D.C., cinco (5) de octubre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 63001-23-33-000-2014-00198-01(58843)

Actor: SOCIEDAD GRUPO LOS PINOS S.A.S

Demandado: MUNICIPIO DE CIRCASIA

Referencia: APELACIÓN AUTO - MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante, contra la decisión adoptada en audiencia inicial del 23 de febrero de 2017, por el Tribunal Administrativo del Quindío, mediante la cual se declaró probada de oficio la excepción de indebida escogencia de la acción.

ANTECEDENTES El 23 de septiembre de 2014, la sociedad Grupo los Pinos S.A.S, a través de apoderado, presentó demanda de reparación directa contra el municipio de Circasia, para que se le declare administrativamente responsable por los daños y perjuicios causados con ocasión “a la no prórroga y revocatoria ilegal de la licencia de parcelación rural otorgada a la sociedad por resolución n.º 075 del 3 de octubre de 2011, por parte de la demandada”.

Las pretensiones se fundamentan en los siguientes hechos:

1. La sociedad Grupo los Pinos S.A.S. decidió desarrollar un proyecto inmobiliario campestre en la finca de su propiedad, denominada “La Mesa” 1, para el efecto, en noviembre de 2009, inició los trámites en aras de obtener la licencia de parcelación rural, ante la Secretaría de Infraestructura de la Alcaldía de

Circasia.

2. El 15 de diciembre de 2009, la Secretaría de Infraestructura de la Alcaldía de Circasia, mediante resolución n.º 099, concedió la licencia de parcelación rural de ciento sesenta y dos (162) lotes de diferentes áreas, para un total de lotes a parcelar de 422.983 m2 y, el 3 de octubre de 2011, mediante resolución n.º 075, modificó la resolución, autorizando disminuir el número de lotes para la ejecución del proyecto Conjunto Campestre San Miguel.

3. El 15 de noviembre siguiente, la sociedad Grupo los Pinos S.A.S., de conformidad con el Decreto 1469 de 2010, elevó solicitud de prórroga de la licencia de parcelación. Petición que la Alcaldía no resolvió en término; configurándose el silencio administrativo positivo, protocolizado a través de escritura pública n.º 478 del 16 de febrero del 2012.

4. Mediante resolución n.º 009 del 18 de febrero de 2012, la Alcaldía de Circasia negó la petición de prórroga de licencia de parcelación y la aplicación de silencio administrativo positivo. Decisión que confirmó, a través de resoluciones

1 Conjunto Campestre San Miguel. n.º 046 y 191 del 23 de abril de 2012 y el 13 de julio siguiente, respectivamente, Providencia impugnada El 23 de febrero de 2017, el Tribunal Administrativo del Quindío, declaró de oficio la excepción de indebida escogencia de la acción; pues consideró que debió ejercerse el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho porque la fuente del daño provenía de actos administrativos. Sostuvo: “Es claro que el daño que se hubiese podido ocasionar a la parte demandante y los perjuicios que se hubieren derivado, encuentran su origen o provienen de los actos administrativos demandados en su momento y ya anulados por esta jurisdicción, por lo cual sus perjuicios aquí reclamados, debieron ser solicitados dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado en primera medida por la sociedad Grupo de los Pinos S.A.S.”. Recurso de apelación La parte demandante interpone recurso de apelación. Para el efecto, señala que la acción pertinente es la de reparación directa, por cuanto se debe velar por el principio pro actione, de modo que “en el momento que exista alguna duda respecto a temas de caducidad o de acción se deben de resolver a favor de la parte demandante”, así mismo, el recurrente advierte que ninguna de las pretensiones busca la nulidad del acto administrativo y que “los perjuicios que se causaron a la parte demandante no fueron dentro del periodo de los 4 meses para promover la acción de caducidad de la nulidad y restableciendo del derecho” que si bien fueron unos perjuicios inmanentes es claro que no se está atacando el

acto administrativo. Por otra parte, manifestó que el Tribunal, en primera medida, no aplicó el conocimiento privado del juez, por cuanto estimó consideraciones propias de otro proceso que no obra como prueba documental o trasladada dentro del de la referencia y en segunda medida, el saneamiento que el a quo realizó de oficio no es una “causal de nulidad procesal” así como tampoco fue una excepción propuesta por la parte demandante.

CONSIDERACIONES

1. Competencia De conformidad con lo previsto en el art. 150 del C.P.A.C.A., corresponde a esta Sala conocer los recursos de apelación interpuestos contra los autos proferidos en primera instancia por los tribunales administrativos. Para el efecto, el que dispone el rechazo de la demanda, de conformidad con los artículos 125, 180.6 inciso 3 y 243.3 ibídem.

La escogencia de la acción Para la realización de los derechos sustantivos el legislador ha consagrado diferentes tipos de acciones que podrán ser impetradas ante esta jurisdicción, dependiendo de las pretensiones, atendiendo, en todo caso, a las previsiones en la materia. En relación con la procedencia de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa, según el caso, esta Sala ha señalado: “Con la acción de reparación directa en los términos del artículo 86 del C. C. Administrativo se busca la declaratoria de responsabilidad del Estado, cuando con un hecho, omisión, operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o cualquier otra causa se ocasione un daño antijurídico que se le pueda imputar y, por ende, tiene el deber jurídico de indemnizar. Jurisprudencialmente se ha establecido,

además, como la acción idónea para demandar la indemnización por el daño causado por el acto legal, cuando este rompe el principio de la igualdad frente a las cargas públicas. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por su parte, es procedente cuando el daño proviene del acto administrativo ilegal y para lograr su reparación es menester que el juez declare su nulidad, porque solo entonces el daño causado por éste será antijurídico y comprometerá la responsabilidad patrimonial del Estado. Es decir, que siempre que exista un acto administrativo con el cual se afirma haber causado un perjuicio, y del cual se acusa su ilegalidad, ésta será la acción correcta2”. Así las cosas, cuando se pretende la declaración de responsabilidad estatal a causa de un daño antijurídico, generado en la acción u omisión de la actividad 2 Consejo de Estado. Sección Tercera. Auto del 19 de julio de 2007. Expediente. 2006015080 (33628). Magistrada Ponente: Ruth Stella Correa Palacio estatal, procede la acción de reparación directa, empero cuando lo que se controvierte es la voluntad de la administración plasmada en un acto y se tilda a éste de causante del daño, lo procedente estriba en interponer la acción prevista para que, previo el estudio de su validez, se determine el restablecimiento de los derechos que este último ocasionó. Sin embargo, la regla aludida encuentra dos excepciones claras en la jurisprudencia: la primera tiene que ver con los daños que se hubieren causado por un acto administrativo legal y la segunda con los daños cuya fuente sea la

ejecución de un acto administrativo que haya sido objeto de revocatoria directa o de anulación por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo3. Evidentemente, como lo sostuvo la parte actora, esta Corporación ha aceptado la procedencia de la acción de reparación directa cuando el daño se generé en el marco de un acto administrativo, no se derive directamente de este; salvo que el acto haya sido anulado o perdido su rigor, relativa a actos administrativos, concretamente para demandar los perjuicios causados con ocasión de la entrada en vigor, por declinamiento o revocatoria. Así: “En la hipótesis a la que se ha venido haciendo referencia, es decir en los eventos en que la acción de reparación directa cuya pretensión resarcitoria la constituyan los perjuicios generados por la vigencia del acto administrativo que a la postre sería declarado ilegal o revocado por la propia Administración Pública, los casos respecto de los cuales se ha pronunciado la Sala tienen que ver principalmente con perjuicios derivados de la entrada en vigencia y ejecución del acto administrativo ilegal sufridos por quien vio mermado su patrimonio por la existencia misma del acto. (…) Así las cosas, tres son las hipótesis que hasta este momento se han identificado para concluir acerca de la procedencia de la acción de reparación directa cuando el origen del daño lo constituya una actuación administrativa: i) Cuando se pretenda la reparación de los perjuicios causados por los actos administrativos ajustados al ordenamiento jurídico, siempre y cuando no se cuestione en sede judicial la legalidad del acto administrativo en cuestión; ii) Cuando se pretenda la condena por los

perjuicios causados por la expedición y ejecución del acto administrativo ilegal que haya sido anulado o haya sido objeto de revocatoria directa; y, iii) Cuando se pretenda la reparación de los perjuicios causados por la anulación o revocatoria directa de un acto administrativo que hubiere sido favorable al actor, cuando quiera que la anulación o revocatoria directa 3 Sentencia de 13 de abril de 2013, exp. 26.437; M.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez. hubiere sido causada por la inobservancia de las reglas propias del procedimiento administrativo o de las normas que rigen el ejercicio de la actividad administrativa que tiene a su cargo la Administración Pública. En las dos primeras hipótesis la legitimación en la causa por activa se configurará mediante la prueba idónea del carácter de perjudicado por la entrada en vigencia del acto administrativo –frente a ello resulta irrelevante que el acto sea legal o ilegal–, mientras que en la tercera, para acreditar la legitimación en la causa por activa será suficiente probar el carácter de beneficiario del acto administrativo declarado ilegal o revocado directamente”4 (Negrillas del original). Cosa juzgada A la cosa juzgada o res judicata se la asimila con el principio del non bis in ídem. Se trata de reconocer el valor definitorio de las decisiones judiciales y lograr así que las controversias se resuelvan de una vez, como lo prevén los artículos 303 del C.G.P.5 y 189 del C.P.A.C.A. Son elementos formales y materiales para su configuración, la identidad de

partes, de causa y de fundamentos facticos y jurídicos, por lo que como se ve, se trata de que no se vuelva sobre una decisión tomada en providencia ejecutoriada, dentro del mismo proceso y entre las mismas partes, en el que se debata la misma causa e idénticos fundamentos jurídicos, lo cual tiene como propósito garantizar la estabilidad y la seguridad del orden jurídico. Caso sub lite A juicio de la Sala, es menester confirmar el auto proferido el 23 de febrero de 2017, por el Tribunal Administrativo del Quindío, por las razones que se exponen a continuación: De la lectura del libelo demandatorio que el a quo rechazó, se colige que la parte demandante pretende la reparación de los daños derivados de “los actos en que incurrió la entidad demandada, que llevaron a la demandante a la no realización de un proyecto inmobiliario en la finca La Mesa”. Consideró el tribunal que se ha 4 Sentencia de 13 de abril de 2013, exp. 26.437; M.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez. 5 Código General del Proceso. Artículo 303. Cosa Juzgada. “La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes (…)”. debido impetrar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto, el daño proviene de actos administrativos proferidos por la Alcaldía de Circasia. Es de advertir que, si bien el a quo no lo mencionó expresamente que resolvió

acceder a la excepción de cosa juzgada, alegada por el municipio de Circasia. Esto es así porque sostuvo que los actos administrativos, de los que se deriva el daño fueron demandados y anulados, además, revisado el expediente y el Sistema de Registro "Justicia Siglo XXI", lo sostenido por el a quo se confirma, en cuanto mediante sentencia del 29 de julio de 2016, el Tribunal Administrativo del Quindío declaró la nulidad de las resoluciones n.º 009 del 18 de febrero de 2012, 046 del 26 de abril de 2012 y 191 del 13 de julio de 2012, atendiendo la demanda de nulidad y restablecimiento instaurada por los accionantes en este asunto, de donde se restableció el ordenamiento y así mismo los derechos conculcados. Ahora, en cuanto a la excepción de indebida escogencia de la acción, que el tribunal abordó y decidió de oficio, la Sala advierte que en la demanda se confronta la administración no por el acto declarado nulo sino por la no prórroga y revocatoria de la licencia de parcelación rural otorgada a la sociedad por resolución n.º 075 del 3 de octubre de 2011, de donde no existe duda de que la fuente del daño en este caso es un acto administrativo que denegó la petición de prórroga de la licencia de parcelación y aunque este, nominalmente, ejerció el medio de control de reparación directa por la supuesta acción de la administración local, no es menos cierto que esa supuesta acción quedó traducida o, mejor, reflejada en una manifestación expresa de la entidad, es decir, en un acto

administrativo que debió ser demandado a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Por consiguiente, en este caso se produjo una indebida escogencia del medio de control, que no resuelta del caso adecuar dado que la acción se encuentra caducada. En lo que tiene que ver con la aplicación del principio por-actione es necesario destacar que no se puede aplicar para aludir el cumplimiento del término de caducidad que consagra la ley para hacer uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, habida cuenta que se trata de una regla de orden público que compromete la seguridad jurídica. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, R E S U E L V E: Modificar la providencia impugnada en el sentido de declarar que dada la caducidad, la adecuación del medio de control no procede. En firme este proveído DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

RAMIRO PAZOS GUERRERO

Presidente

STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO

Magistrada

DANILO ROJAS BETANCOURTH

Magistrado