CE-SECCION TERCERA-66001-23-31-000-1998-00004-01(17501)-2009

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO DERIVADO DE OMISIONES ADMINISTRATIVAS / INSUFICIENCIA PROBATORIA / DANSOCIAL / INEXISTENCIA DE LA FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN / CUMPLIMIENTO DE LAS FUNCIONES DE LA ENTIDAD ESTATAL / FUNCIÓN DE INSPECCIÓN,

VIGILANCIA Y CONTROL / COOPERATIVA FINANCIERA / INTERVENCIÓN

ADMINISTRATIVA Y/O TÉCNICA / DECRETO DE MEDIDA CAUTELAR / SOCIO DE COOPERATIVA FINANCIERA / FACULTAD DE TOMA DE POSESIÓN DE LA ENTIDAD VIGILADA / TOMA DE POSESIÓN DE ENTIDAD FINANCIERA /

TOMA DE POSESIÓN PARA ADMINISTRAR / FALTA DE PRUEBA /

IRREGULARIDAD EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / INFORME

TÉCNICO / ESTADOS FINANCIEROS DE LA ENTIDAD FINANCIERA /

DESCONOCIMIENTO DE LA NORMA / OPERACIONES DEL MERCADO NO

CAMBIARIO / ACUMULACIÓN DE PÉRDIDAS

[L]as escasas pruebas que obran en el expediente no permiten a la Sala afirmar que DANCOOP hubiera omitido el cumplimiento de sus funciones de inspección y vigilancia de la Cooperativa Financiera [intervenida]. [L]o que se aprecia es que se procedió a tomar como medida cautelar para la protección de los bienes de los socios y ahorradores de la misma la toma de posesión de los bienes y haberes de la cooperativa, para su administración. No obran en el expediente pruebas que permitan afirmar que DANCOOP debió tener conocimiento anterior de esas

irregularidades, las cuales, según se concluye del informe presentado […] por funcionarios de la misma entidad, se produjeron en un lapso breve, en el que la cooperativa desconoció no sólo normas de carácter legal y contractual, sino leyes del mercado y adelantó, sin ninguna prudencia, operaciones que sólo le generaron pérdidas. Por lo tanto, se confirmará la sentencia impugnada. ALEGATOS DE LA PARTE NO RECURRENTE / DEPÓSITO BANCARIO / PAGO DEL DEPÓSITO BANCARIO / CONDUCTA DE LA PARTE DEMANDANTE / PAGO PARCIAL / REPARACIÓN DEL DAÑO / PRUEBA DEL DAÑO MATERIAL / OMISIÓN DEL DECRETO DE PRUEBA DE OFICIO / FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ / OMISIÓN DE LA PRÁCTICA DE PRUEBA DE OFICIO / NEGACIÓN DE LA PRÁCTICA DE PRUEBA / DEMOSTRACIÓN

DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / INCUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES /

INSPECCIÓN Y VIGILANCIA DEL ESTABLECIMIENTO DE CRÉDITO /

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR OMISIÓN / INEXISTENCIA DE LA

FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN / AUSENCIA DE RESPONSABILIDAD

PATRIMONIAL DEL ESTADO POR FALLA DEL SERVICIO

[L]a parte demandada afirmó que [los] depósitos ya habían sido cubiertos en su totalidad, mientras que la parte demandante adujo que ese pago sólo cubría en forma parcial el daño, y que para tener certeza sobre ese hecho, bien pudiera hacerse uso de la facultad probatoria oficiosa, considera la Sala que no resulta

relevante ordenar la práctica de pruebas en esta etapa del proceso, porque […] no se demostró el incumplimiento de las obligaciones de inspección y vigilancia que correspondían a la entidad demandada y, en esa medida tampoco quedó acreditada su responsabilidad patrimonial a título de falla del servicio por omisión. COOPERATIVA FINANCIERA / APORTE A COOPERATIVA FINANCIERA / IRREGULARIDAD EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / EJERCICIO DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA / DANSOCIAL / FUNCIONES DE LA ENTIDAD

ESTATAL / VISITA DE FISCALIZACIÓN / INSPECCIÓN Y VIGILANCIA DEL

ESTABLECIMIENTO DE CRÉDITO / OBLIGACIONES DE LA ENTIDAD

FINANCIERA / CERTIFICACIÓN DE LOS ESTADOS FINANCIEROS /

IRREGULARIDAD DEL ACTA DE VISITA DE FISCALIZACIÓN / APRECIACIÓN DE LA PRUEBA / INFORME TÉCNICO DE FUNCIONARIO OFICIAL / FACULTAD DE TOMA DE POSESIÓN DE LA ENTIDAD VIGILADA / TOMA DE

POSESIÓN PARA ADMINISTRAR / PATRIMONIO DE LA COOPERATIVA

[C]onsidera la Sala que la comisión de [las] irregularidades por parte de la Cooperativa [financiera] no permite afirmar el incumplimiento de las obligaciones que le correspondían a DANCOOP. Si bien, la entidad estatal debía practicar visitas de inspección a la entidad vigilada, con el fin de obtener un conocimiento integral de su situación financiera, no está demostrado que ésta hubiera omitido la práctica de esas visitas; por el contrario, lo que aparece demostrado con dicho informe es que fue como consecuencia de esas visitas que se tuvo conocimiento

de las irregularidades señaladas y se adoptó la medida de toma de posesión de los bienes y haberes de la cooperativa.

INFORME DE LA INVESTIGACIÓN / INFORME DEL INTERVENTOR / VALOR PROBATORIO DE LA PRUEBA DOCUMENTAL / HECHOS DE LA DEMANDA /

CRISIS ECONÓMICA / COOPERATIVA FINANCIERA / PÉRDIDA

OPERACIONAL / DEDUCIBILIDAD DE LA PÉRDIDA OPERACIONAL / OPERACIÓN DE CAPTACIÓN MASIVA DE DINERO / GESTIÓN DEL SECTOR PÚBLICO / TASA DE INTERÉS COMERCIAL / DEPÓSITO DE AHORRO / INCENTIVO AL AHORRO / COMISIÓN DE SERVICIOS / INTERMEDIACIÓN FINANCIERA / CAPTACIÓN MASIVA DE DINERO / ECONOMÍA DE MERCADO / DESCONOCIMIENTO DE LA NORMA / IMPUTACIÓN DEL DAÑO /

RESPONSABILIDAD DEL CONSEJO DE ADMINISTRACIÓN DE LA

COOPERATIVA / ADMINISTRACIÓN FINANCIERA / AUTONOMÍA DE LA ENTIDAD FINANCIERA De acuerdo con el informe presentado […] por los funcionarios de la misma entidad demandada, que, se insiste, es el único documento con valor probatorio, relacionado con los hechos de que trata el proceso, se infiere que la crisis económica a la que llegó la cooperativa tuvo su origen en la pérdida operacional producida entre las captaciones masivas, básicamente provenientes del sector oficial, entre el segundo semestre de 1995 y el primer semestre de 1996, y las tasas de interés superiores a las del mercado ofrecidas a los ahorradores, sumadas a las altas comisiones que se pagaban por la intermediación financiera,

beneficios ofrecidos, justamente, para lograr esas masivas captaciones. [T]ratándose de operaciones de mercado, que resultaron fallidas, pero en relación con las cuales no se demostró que implicaran un desconocimiento de la legalidad, el daño es imputable únicamente a la cooperativa y no a la entidad estatal, porque ésta no podía intervenir en esa gestión financiera.

ANÁLISIS DEL TRIBUNAL / CLASES DE COPIA DE DOCUMENTO / CLASES

DE PRUEBA DOCUMENTAL / PAGO PARCIAL / ACREENCIA BANCARIA /

INGRESOS DEL MUNICIPIO / DEPÓSITO BANCARIO / COOPERATIVA

FINANCIERA / REPARACIÓN DEL DAÑO CONTRACTUAL / IMPUGNACIÓN

DEL FALLO / ALEGATOS DE LA PARTE RECURRENTE / INTERVENCIÓN

DEL ESTADO EN LA ACTIVIDAD FINANCIERA / LIQUIDACIÓN DE COOPERATIVA / PAGO DEL DEPÓSITO BANCARIO / RECURSOS DEL MUNICIPIO / ACCIONES PARA LA INDEMNIZACIÓN DEL DAÑO / CLASES DE

PERJUICIOS / DAÑO PATRIMONIAL AL ESTADO / INSUFICIENCIA

PROBATORIA / FALTA DE ACREDITACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO /

INCUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES DINERARIAS / OBLIGACIONES DE LA COOPERATIVA / PAGO PARCIAL El a quo consideró que con esas copias quedaba demostrado sólo el pago parcial de las acreencias del municipio en la cooperativa, es decir, que el daño no había sido reparado en su totalidad. En el escrito de impugnación del fallo, la parte demandante afirmó que si bien la cooperativa intervenida, durante su liquidación

cubrió parte del monto de los dineros depositados por el municipio, no era menos cierto que el paquete accionario puesto a su nombre no reparaba con suficiencia el perjuicio económico sufrido por el ente territorial. [E]n razón de la insuficiencia de los medios probatorios relacionados, no puede darse por acreditada la existencia del daño aducido por el municipio de Pereira, por haber depositado unas sumas de dinero en la Cooperativa Financiera […], de la cual sólo obtuvo el reintegro parcial.

CRISIS ECONÓMICA / COOPERATIVA FINANCIERA / APORTE A

COOPERATIVA FINANCIERA / DANSOCIAL / INTERVENCIÓN

ADMINISTRATIVA Y/O TÉCNICA / INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN LA

ACTIVIDAD FINANCIERA / DESIGNACIÓN DE GERENTE DE LA EMPRESA /

OPERACIONES DEL MERCADO NO CAMBIARIO / VISITA DE FISCALIZACIÓN

/ INVESTIGACIÓN ADMINISTRATIVA / VIOLACIÓN DE LA NORMA RECTORA /

LEY REGLAMENTARIA

[A] raíz de la grave crisis presentada por la cooperativa [afectada financieramente], DANCOP, mediante resolución 361 de 5 de marzo de 1997 la intervino para administrarla, para lo cual designó un gerente especial y se dispuso el examen de las operaciones de tesorería y conexas, a través de una Comisión Visitadora, que estimó que había mérito para abrir Investigación Administrativa, por haber incurrido en hechos constitutivos de violación de normas legales, estatutarias y reglamentarias.

FINALIDAD DE LA SUPERINTENDENCIA / FUNCIÓN DE INSPECCIÓN DE LA

SUPERINTENDENCIA / INSPECCIÓN Y VIGILANCIA DEL ESTABLECIMIENTO DE CRÉDITO / INTERMEDIACIÓN FINANCIERA / CUMPLIMIENTO DE LA NORMA / PROTECCIÓN DE LA NORMA JURÍDICA / EJERCICIO DE LA

ACTIVIDAD FINANCIERA / ESTATUTO ORGÁNICO DEL SISTEMA

FINANCIERO / FUNCIONES DE LA SUPERINTENDENCIA BANCARIA /

ACTIVIDAD DE CAPTACIÓN DE RECURSOS / PRINCIPIO DE PRIMACÍA DEL

INTERÉS GENERAL / TERCERO POSEEDOR DE BUENA FE /

INTERMEDIACIÓN FINANCIERA / PROTECCIÓN DEL DERECHO A LA

SEGURIDAD / PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA / PRINCIPIO DE EFICIENCIA /

CONDICIONES ECONÓMICAS / GARANTÍAS PARA EL CUMPLIMIENTO DE

LAS OBLIGACIONES

[L]a finalidad de las funciones atribuidas a las superintendencias, criterio aplicable a todas las entidades que ejercen funciones de inspección y vigilancia sobre las personas que prestan servicios de intermediación financiera, es la de velar porque éstas cumplan las normas jurídicas que rigen las actividades objeto de control […]. [E]n el artículo 325 del decreto 663 de 1993 -Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, se señala que el ejercicio de las funciones asignadas a la Superintendencia Bancaria relacionadas con la inspección y vigilancia de las entidades que administren recursos de captaciones […], tenía como fin fundamental el de proteger el interés general y, particularmente, el de terceros de buena fe, para lo cual le correspondía velar porque las personas que ejercieran actividades de intermediación financiera desarrollaran su función en condiciones

de seguridad, transparencia y eficiencia; mantuvieran permanente solidez económica y coeficientes de liquidez apropiados para atender sus obligaciones.

FUENTE FORMAL: DECRETO 663 DE 1993 – ARTÍCULO 325

NOTA DE RELATORÍA: Sobre las facultades sancionatorias de las Superintendencias, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 8 de abril de 2007, rad. 15071, C. P. Ramiro Saavedra Becerra.

ELEMENTOS DE HACIENDA PÚBLICA / INTERPRETACIÓN DE LA NORMA

CONSTITUCIONAL / ACTIVIDAD FINANCIERA BURSÁTIL / ACTIVIDAD

ASEGURADORA / ACTIVIDAD DE CAPTACIÓN DE RECURSOS / PRINCIPIO

DE PREVALENCIA DEL INTERÉS PÚBLICO / DELEGACIÓN DE LA FUNCIÓN

ADMINISTRATIVA A PARTICULARES / ACTUACIONES QUE REQUIEREN

AUTORIZACIÓN PREVIA / ASPECTOS DE INTERVENCIÓN DEL ESTADO /

INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN LA ACTIVIDAD FINANCIERA /

CUMPLIMIENTO DE LAS FUNCIONES DE LA ENTIDAD ESTATAL / FUNCIÓN

LEGISLATIVA / ORGANISMOS FINANCIEROS / CLASES DE

SUPERINTENDENCIA / FACULTADES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA /

DELEGACIÓN DE LAS FUNCIONES DEL MINISTRO

[S]obre el Régimen Económico y de la Hacienda Pública, en el artículo 335 de la Constitución se establece que las actividades “financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación a los que se refiere el literal d) del numeral 19 del artículo

150 son de interés público y sólo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado, conforme a la ley, la cual regulará la forma de intervención del Gobierno en estas materias...”. Para el cumplimiento cabal de esas funciones, el Legislador puede crear organismos técnicos especializados, en uso de la atribución que le señala el numeral 7 del artículo 150, como es el caso de las superintendencias, las cuales deben desarrollar su actividad bajo el control, dirección y orientación del Presidente y del ministro del ramo.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 NUMERAL 7 /

CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 NUMERAL 19 LITERAL D /

CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 335

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la desconcentración y delegación de funciones presidenciales, cita: Corte Constitucional, sentencia C-205 del 8 de marzo de

2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño. PODER DE POLICÍA / PRINCIPIO DE LEGALIDAD / PRINCIPIO DE NECESIDAD / ACCIÓN ADMINISTRATIVA SANCIONATORIA / CULPABILIDAD DE LA CONDUCTA / ALTERACIÓN DEL ORDEN PÚBLICO / ALCANCE DEL PODER DE POLICÍA ADMINISTRATIVA / FUNCIÓN LEGISLATIVA / EXPEDICIÓN DE LA LEY / LIMITACIÓN A LOS DERECHOS COLECTIVOS /

ACTO DE REGULACIÓN DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / FACULTAD

DE REGULACIÓN DE LA SUPERINTENDENCIA / EJERCICIO DE LA

AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO DE SANCIÓN /

FUNCIÓN DE POLICÍA ADMINISTRATIVA / ACTO DISCRECIONAL EN

FUNCIÓN DE POLICÍA / FACULTAD SANCIONATORIA DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / SANCIÓN DISCIPLINARIA / SANCIÓN CORRECCIONAL / USO DE LA FUERZA PÚBLICA / FINALIDAD DE LA POLICÍA NACIONAL El poder de policía está regido por los principios de legalidad y necesidad. Su finalidad es la de prevenir y en última instancia sancionar la comisión de conductas que alteren el orden público. La policía administrativa se ejerce: (i) por el Legislador mediante la expedición de leyes que limiten y regulen los derechos […], excepcionalmente por las autoridades administrativas a quienes constitucional o legalmente se les asigne la función de regular de manera general una actividad (es lo que se denomina “el poder de policía” propiamente dicho); (ii) por las autoridades administrativas de policía, a quienes corresponde hacer cumplir, a través de actos administrativos concretos, esas regulaciones de carácter general (es lo que se conoce como “función de policía”), una de cuyas manifestaciones es la potestad sancionadora de la administración, que asume dos modalidades “la disciplinaria (frente a los funcionarios que violan los deberes y prohibiciones) y la correccional (por las infracciones de los particulares a las obligaciones o restricciones en materia de higiene, tránsito, financiera, fiscal, etc.), y (iii) la actividad de policía, “que se manifiesta mediante operaciones materiales, de uso de la fuerza pública, tendientes a la ejecución de la función de policía, es decir, al cumplimiento de esas disposiciones particulares”.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la responsabilidad del Estado en el control y vigilancia de la actividad financiera, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de julio de 2009, rad. 27920, C. P. Ramiro Saavedra Becerra.

NOTA DE RELATORÍA: Providencia con aclaración de voto del consejero Enrique

Gil Botero.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO

Bogotá, D.C., once (11) de noviembre de dos mil nueve (2009) Radicación número: 66001-23-31-000-1998-00004-01(17501)

Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA Demandado: DANCOOP Asunto: Acción de reparación directa (sentencia) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, el 17 de septiembre de 1999, mediante la cual se denegaron las súplicas de la demanda. La sentencia recurrida será confirmada.

I. ANTECEDENTES PROCESALES

1. Las pretensiones Mediante escrito presentado el 19 de diciembre 1997, el MUNICIPIO DE PEREIRA, en ejercicio de la acción de reparación prevista en el artículo 86 del C.C.A., y a través de apoderado judicial, formuló demanda ante el Tribunal Administrativo de Risaralda, en contra del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE COOPERATIVAS –DANCOOP-, con el objeto de que se declarara patrimonialmente responsable a esa entidad

de los daños que sufrió como consecuencia de la pérdida de los dineros depositados en la Cooperativa Financiera AVANCEMOS. Se solicitó en la demanda el pago de los perjuicios materiales, objetivados y subjetivados, actuales y futuros, que se estimaron en una suma mínima de $600.000.000, que corresponden a los dineros depositados en la Cooperativa.

2. Los fundamentos de hecho Los hechos narrados en la demanda son, en resumen, los siguientes: El municipio de Pereira depositó en la Cooperativa Financiera AVANCEMOS, los siguientes valores: (i) $200.000.000, destinados a la ONADE (Comité Local para la Prevención y Atención de Desastres), representados en C.D.A.T. expedido el 18-12-96, con vencimiento 18-01-97; (ii) $139.000.000, que correspondían al reconocimiento del seguro por daños causados por el terremoto de 8 de febrero de 1995, representados en C.D.A.T. expedido el 2608-96, con vencimiento el 26-09-96; (iii) $100.000.000, provenientes del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, con destino “Casa de la Mujer y la Familia”, representados en C.D.A.T. expedido el 12-07-96, con vencimiento el 12-08-96; (iv) $1.641.721, del Programa de la Red de Solidaridad Social, depositados en la cuenta de ahorros No. 0145000027; (v) $165.544.846,92, provenientes del recaudo de impuestos, depositados en la cuenta de ahorros 0145000018; (vi) dos cheques del Banco Coopdesarrollo, girados a la Tesorería

Municipal, de fechas 9 y 10 de enero de 1997, respectivamente, por valores de $6.984.572 y $7.658.770. Los títulos se encuentran vencidos, sin que hayan sido redimidos total o parcialmente, lo que ha ocasionado pérdidas cuantiosas a la entidad territorial. Se afirma en la demanda que el daño patrimonial sufrido por el municipio de Pereira es imputable a DANCOOP, a título de falla del servicio, por no haber intervenido oportunamente a la entidad financiera AVANCEMOS, permitiendo que la misma continuara con el errado manejo económico de los dineros captados de los ahorradores, dado que a pesar de las irregularidades presentadas en la Cooperativa, sólo el 5 de marzo de 1997, el organismo fue intervenido por el Departamento Nacional de Cooperativas DANCOOP, que dispuso la toma de posesión de sus bienes, haberes y negocios para su administración, con base en el informe presentado por la Revisora Fiscal de ese ente, en el cual se establecieron las siguientes irregularidades: (i) no haber mantenido constantemente los depósitos de liquidez sobre los recursos captados de ahorro en el porcentaje fijado por las disposiciones vigentes; (ii) no haberse ajustado a las relaciones de endeudamiento fijadas en las normas vigentes; (iii) no hallarse respaldados todos los créditos en pagarés debidamente diligenciados, presentándose en algunos casos concentración de recursos y deficiencias en las garantías, tal como lo exige el reglamento de crédito vigente; (iv) no haberse ajustado al régimen de inversiones fijado en las

normas vigentes en relación con los recursos de captación de ahorro, lo cual tuvo efecto en el incumplimiento de los servicios sociales de previsión, asistencia y solidaridad, y (v) en los últimos tiempos el retiro de fondos fue superior a las captaciones, lo cual generó un grave efecto en la liquidez de la cooperativa, con las consecuentes demoras en el pago de algunas obligaciones.

3. La oposición de la demandada El DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE COOPERATIVAS –DANCOOPse opuso a las pretensiones de la demanda.

Adujo que no existía relación causal entre el daño y la actuación de la entidad, dado que ejerció la vigilancia y control sobre la cooperativa AVANCEMOS. Explicó que una vez se tuvo conocimiento de las presuntas irregularidades en las cuales había incurrido la cooperativa AVANCEMOS, con el propósito de salvaguardar los intereses de los asociados y de terceros, dispuso, mediante resolución 0361 de 1997, la toma de posesión de los bienes, haberes y negocios de la cooperativa, para su administración, así como la remoción de los integrantes del Consejo de Administración, de la Junta de Vigilancia y del Gerente y, en su lugar, se designaron un Agente Especial, quien debía ejercer la representación legal de la intervenida, una Junta Asesora y un Revisor Fiscal, para lo cual se contrató con la firma AUDIUCONAL, que posteriormente fue cambiada por la ASOCIACIÓN DE EGRESADOS DE CONTADURÍA PÚBLICA DE LA UNIVERSIDAD DEL VALLE; que mediante resolución 1776 de 4 de noviembre de 1997 ordenó la toma de posesión para liquidar la

cooperativa y que, actualmente, se halla en proceso de liquidación, por lo que no es posible afirmar si el municipio demandado ha sufrido o no pérdidas. Agregó que la situación de crisis sufrida por la cooperativa se produjo como consecuencia de las operaciones de intermediación financiera (triangulación de dineros) que llevó a cabo, a pesar de que no estaba autorizada para ello, en razón de lo dispuesto en el artículo 6º del decreto 1134 de 1989; además, las operaciones financieras de captación y colocación se realizaron en un lapso relativamente breve, lo que trajo como efecto su acentuada iliquidez, por cuanto sobrevinieron serias dificultades en recuperar en tiempo los dineros colocados, para cubrir obligaciones contraídas a corto plazo, con altos intereses y comisiones de intermediación.

4. La sentencia proferida en primera instancia El a quo negó las pretensiones de la demanda por considerar que no se había acreditado la existencia de relación causal entre el daño sufrido por la demandante y la omisión que se imputa a la demandada, dado que no se demostró que el municipio de Pereira hubiera solicitado a DANCOOP ejercer control y vigilancia sobre la cooperativa AVANCEMOS y, sin embargo, éste no hubiera cumplido con sus obligaciones legales; por el contrario, lo que aparece acreditado es que DANCOOP, oficiosamente, inició el seguimiento de las operaciones y tomó posesión de los negocios, bienes y haberes y removió del ejercicio de sus cargos a los integrantes del consejo administrativo de

AVANCEMOS.

Aclaró que el asunto sería diferente si con anterioridad al 5 de marzo de 1997

hubiera mediado alguna solicitud, aunque no necesariamente formulada por la demandante, para que se interviniera a la cooperativa y, sin embargo, DANCOOP hubiera omitido, retardado o extralimitado el cumplimiento de su función de inspección y como consecuencia de esa omisión se hubiera causado el daño. Señaló que tampoco había quedado demostrado el perjuicio sufrido por la entidad territorial, porque la Cooperativa no le ha manifestado que no le cancelaría ninguna otra suma; por el contrario, ya le reintegró en parte las sumas que depositó, como se acreditó con el título CC-150 de 10 de febrero de 1998, que corresponde a las 92.368 acciones en la sociedad “Ciudad Chipichape S.A.”, liquidadas a $900, cada una, por un valor total de $83.131.200, aunque no se demostró que la entidad hubiera aceptado esas acciones como parte de pago de lo adeudado.

5. El recurso de apelación La parte demandante impugnó la sentencia con fundamento en que el daño es imputable a la Administración, porque: (i) considerar que no se produjo el hecho configurativo de responsabilidad, por no haber mediado petición para la intervención oportuna de DANCOOP desconoce la comprensión dogmática de la falla del servicio y la legislación que, de manera clara, dota de competencia oficiosa a la entidad para ejercer el control y vigilancia de la actividad financiera de las cooperativas; (ii) la cooperativa no podía comprometerse con la entidad a cancelarle la totalidad de los bienes depositados, debido a su condición de intervenida, puesta en situación de interdicción a causa sus nefastos manejos; (iii) el daño subsiste porque si bien

la cooperativa intervenida, durante su liquidación, cubrió parte del monto de los dineros depositados por el municipio, no es menos cierto que el paquete accionario colocado en su nombre no repara con suficiencia el perjuicio económico sufrido por el ente territorial, y (iv) el nexo causal entre el daño causado por AVANCEMOS al municipio de Pereira es también imputable a DANCOOP, por no ejercer sus funciones de vigilancia y control sobre el comportamiento de la cooperativa.

6. Actuación en segunda instancia Del término concedido en esta instancia para presentar alegaciones sólo hizo uso la parte demandada, quien solicitó que se confirmara la sentencia impugnada, porque, tal como se afirmó en ésta, no está demostrado el daño sufrido por el municipio, habida consideración de que éste recibió títulos representativos de los dineros depositados.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA.

La Sala confirmará la sentencia impugnada por considerar que no está acreditado que DANCOOP hubiera incumplido las obligaciones de inspección y vigilancia que correspondía prestar, en relación con la Cooperativa Financiera AVANCEMOS y mucho menos que de haber cumplido con esas obligaciones hubiera podido impedir la causación del daño aducido por el municipio demandante.

1. Sobre la responsabilidad del Estado por la omisión de las funciones de vigilancia y control sobre entidades que manejan recursos captados del público Dado que lo que se reclama en el caso concreto es la indemnización de los perjuicios causados por haber omitido el cumplimiento de sus funciones de inspección y vigilancia sobre la Cooperativa Financiera AVANCEMOS, por

parte de DANCOOP, considera la Sala oportuno señalar que dichas obligaciones se inscriben en el marco del concepto de “poder de policía administrativo”, que corresponde “al conjunto de medidas coactivas utilizables por la Administración para que el particular ajuste su actividad a un fin de utilidad pública”1. Es decir, se trata de una limitación a la libertad de las personas, con el fin de preservar el orden público2 para hacer posible el libre ejercicio de las libertades y derechos de todos los ciudadanos, sin que esa limitación pueda implicar el desconocimiento de tales derechos. El poder de policía está regido por los principios de legalidad y necesidad. Su finalidad es la de prevenir y en última instancia sancionar la comisión de conductas que alteren el orden público. La policía administrativa se ejerce3: (i) por el Legislador mediante la expedición de leyes que limiten y regulen los derechos y libertades y, excepcionalmente por las autoridades administrativas a 1 Fernando Garrido Falla, Alberto Palomar Olmeda y Herminio Losada González. Tratado de Derecho Administrativo. Madrid. Ed. Tecnos. Vol. II, parte General, 2002, pág. 156. JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR. Estudios de Derecho Administrativo. Bogotá, Universidad Sergio Arboleda, 2005, pág. 292, resume los aspectos que la doctrina y la jurisprudencia han desarrollado sobre el concepto de Policía Administrativa como “el conjunto de medidas coercitivas utilizables por la Administración para que los particulares ajusten sus actividades a un fin de utilidad pública, con el objeto de lograr de esa manera la

preservación del orden público, entendido como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos en general y que en el Estado Social de Derecho, es un valor subordinado al respeto a la dignidad humana, por lo cual, el fin último de la Policía, en sus diversas formas y aspectos, es la protección de los derechos humanos, los cuales constituyen entonces el fundamento y el límite de tal poder de policía”. 2 ? Sobre el concepto de orden público, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha dicho que debe entenderse como tal “las condiciones mínimas de seguridad, tranquilidad, salubridad y moralidad que deben existir en el seno de la comunidad para garantizar el normal desarrollo de la vida en sociedad. Para que estas condiciones mínimas se cumplan es necesario, por parte del Estado, a través de las respectivas autoridades adelantar una labor preventiva que las haga efectivas: la seguridad, con la prevención permanente de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas; la tranquilidad,, con la prevención de los desórdenes en general, ya se trate de lugares públicos o privados; la salubridad, con la prevención de factores patológicos que pongan en riesgo la vida, la salud o la integridad física de los ciudadanos; la moralidad, con la prevención de manifestaciones externas de conducta que no se ajusten a ciertos principios mínimos de respeto entre las personas y que, en algunos casos, se encuentran expresamente prohibidas por la ley”. Sentencia SU-476 de 1997. 3 Sobre esta distinción ver, por ejemplo, sentencia de la Sala de 8 de marzo de 2007, exp. 15.071;

sentencia de la Corte Constitucional C-117 de 2006, y en la doctrina a JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR, ob. Cit. quienes constitucional o legalmente se les asigne la función de regular de manera general una actividad (es lo que se denomina “el poder de policía” propiamente dicho); (ii) por las autoridades administrativas de policía, a quienes corresponde hacer cumplir, a través de actos administrativos concretos, esas regulaciones de carácter general (es lo que se conoce como “función de policía”), una de cuyas manifestaciones es la potestad sancionadora de la administración, que asume dos modalidades “la disciplinaria (frente a los funcionarios que violan los deberes y prohibiciones) y la correccional (por las infracciones de los particulares a las obligaciones o restricciones en materia de higiene, tránsito, financiera, fiscal, etc.)4, y (iii) la actividad de policía, “que se manifiesta mediante operaciones materiales, de uso de la fuerza pública, tendientes a la ejecución de la función de policía, es decir, al cumplimiento de esas disposiciones particulares”5. Por tratarse de limitaciones a los derechos y libertades de las personas, las medidas de policía administrativa deben ejercerse con sujeción a una reglamentación previa, en cuanto sean necesarias y eficaces para la conservación y restablecimiento del orden público y, por lo tanto, han de ser proporcionales y razonables de acuerdo con las circunstancias y el fin perseguido, por lo que el remedio más enérgico ha de ser siempre la última opción. Entre las competencias que se desarrollan conforme a ese poder de policía

administrativa se destacan para los efectos de este fallo las de inspección y vigilancia de las personas que ejercen actividad financiera. Conforme a lo dispuesto en los ordinales 8 y 19 del artículo 150 de la Constitución, en armonía con lo previsto en los numerales 24 y 25 del artículo 189 ibid