CE-SECCION TERCERA-66001-23-31-000-2002-00752-02(32736)-2017

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Accede parcialmente. Omisión de la Registraduría Nacional del Estado Civil en incluir nombre de candidato en la lista definitiva / RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA - De la Cámara de Representes por no llamar al segundo renglón / RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO - Presupuestos / DAÑO ANTIJURÍDICO - Imputación de la responsabilidad al Estado. Fundamento de la imputación / DIFERENCIA ENTRE ACTO ADMINISTRATIVO Y OPERACIÓN ADMINISTRATIVA Cuando falta la aceptación de la candidatura (firma) se entenderá que el candidato no la acepta y por lo tanto podrá ser reemplazado por los inscriptores, lo que quiere decir, que estos últimos son quienes tienen la potestad de cambiar su voluntad de poner o quitar a una persona de la lista de candidatos; se reitera y es importante tener en cuenta, que lo anterior constituye una facultad de decisión mas no una obligación. (…) la omisión de la Registraduría Nacional del Estado Civil consistente en dejar en blanco el segundo renglón del formulario E-8, y la operación de la Cámara de Representantes de no llamar (…) a ocupar la curul vacante del señor Octavio Carmona con el fundamento de que el primero no figuraba en el formulario E-8, confluyeron en la causación del daño irrogado al demandante, toda vez que le cercenaron un derecho constitucionalmente amparado (…) Elegir y ser elegido (…) le asiste responsabilidad a la Cámara de Representantes por el daño ocasionado (…), toda vez que su actuación fue reprochable y negligente en tanto no se esmeró por confrontar el formulario E-8

con los formularios E-6 y E-7, en donde constaba claramente (…) quien ocupaba el segundo renglón de la lista (…), y por eso era quien debía ser convocado a sucederlo en la Honorable Cámara de Representantes, sin embargo eso no sucedió y fueron llamadas dos personas distintas a él.

NOTA DE RELATORÍA: Este fallo quedó sin efecto en virtud de lo dispuesto por la Sección Quinta del Consejo de Estado en sentencia de acción de tutela de 14 de junio de 2018.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Bogotá D.C, dieciocho (18) de mayo del dos mil diecisiete (2017).

Radicación número: 66001-23-31-000-2002-00752-02 (32736)

Actor: BENJAMÍN HERRERA AGUDELO Y OTROS

Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DEL INTERIOR Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Temas: Descriptor: Se revoca la sentencia de primera instancia que declaró probada la excepción de indebida escogencia de la acción Restrictor: Acción de reparación directacaducidad de la acción - legitimación en la causa por pasiva - presupuestos de la Responsabilidad Extracontractual del Estado - daño antijurídico - imputación de la responsabilidad al Estado y fundamento de la imputación - diferencia entre acto administrativo y operación administrativa – omisión de la Registraduría Nacional del Estado Civil en incluir nombre de candidato en la lista definitiva – responsabilidad

administrativa de la Cámara de Representes por no llamar al segundo renglón. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 30 de noviembre de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que declaró probada la excepción de “inepta demanda”.

ANTECEDENTES

1. Lo pretendido.

El 11 de junio de 2002 (fls. 52 a 121 c1), el señor Benjamín Herrera Agudelo, a través de apoderados, presentó demanda en ejercicio de la acción de reparación directa contra la Nación – Ministerio del Interior – Registraduría Nacional del Estado Civil – Senado de la República, con el fin de obtener las siguientes declaraciones y condenas: “Declárese a LA NACION COLOMBIANA (MINISTERIO DEL INTERIOR Y REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL) así como al SENADO DE LA REPÚBLICA (representado por su Señor Presidente), SOLIDARIAMENTE responsables de la actuación irregular mediante la cual se negó al Dr. HERRERA AGUDELO, el acceso a desempeñarse como miembro de la HONORABLE CÁMARA DE REPRESENTANTES para el período 1998-2002, toda vez que nuestro poderdante figuraba como segundo renglón en la lista que por el partido Liberal Colombiano y concretamente por la circunscripción electoral del Departamento de Risaralda, encabezaba el Exparlamentario Señor OCTAVIO CARMONA SALAZAR y por consiguiente de la TOTALIDAD de los daños y perjuicios ocasionados al Dr. HENRY BENJAMIN HERRERA AGUDELO. (…)

“Como consecuencia de la anterior declaración, háganse las siguientes o similares condenas: 1º. POR PERJUICIOS MATERIALES. Se debe al Doctor HENRY BENJAMIN HERRERA AGUDELO, o a quien o quienes sus derechos representaren al momento del fallo, indemnización por –LUCRO CESANTEpor lo dejado de percibir desde el 28 de junio del año 2000, fecha en que perdiera la investidura el exparlamentario OCTAVIO CARMONA SALAZAR y hasta la finalización del período legislativo correspondiente. En la estimación de estos daños y perjuicios, se deberá tener en cuenta las mesadas correspondientes a primas, cesantías, vacaciones a que tiene derecho un congresista. (…) 2º. POR INTERESES. Se debe al Dr. HENRY BENJAMIN HERRERA AGUDELO, o a quien o quienes sus derechos representaren al momento del fallo, los intereses que se generen a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia. (…) 3º. CONDENA EN COSTAS. (…) si los entes demandados resultaren vencidos en la presente litis, condénese a la demandada SOLIDARIAMENTE en costas, en los términos del Código de Procedimiento Civil.”

2. Hechos.

Los hechos que sirvieron de fundamento a las pretensiones son en síntesis, los siguientes: El 2 de febrero de 1998, los señores Emigdio Herrera Agudelo, Ancizar Duque Patiño y Atilano Córdoba Maturana, ante la Delegación Departamental de Risaralda de la Registraduría Nacional del Estado Civil, con sede en Pereira,

inscribieron la lista que por dicha circunscripción electoral, encabezaba el exparlamentario Octavio Carmona Salazar para la honorable Cámara de Representantes. De conformidad con el formulario E6, la lista quedó conformada en primer renglón por el señor Octavio Carmona Salazar quien registraba su firma de aceptación, en segundo renglón el señor Benjamín Herrera Agudelo sin firma de aceptación y en tercer renglón la señora Leonor Mary Marmolejo de Rojas con firma de aceptación. Como explicación de la no firma del señor Herrera, señala la demanda que éste fue secuestrado el 31 de diciembre de 1997 por el frente 47 de las Farc y por lo tanto cuando se elaboró la lista aún permanecía privado de su libertad. Con posterioridad al 21 de febrero de 1998, nuevamente los ciudadanos Emigdio Herrera, Ancizar Duque y Atilano Córdoba –inscriptores del formulario E6modificaron la lista de candidatos únicamente en lo relativo al quinto renglón, reemplazando al señor José Alirio Colorado Benítez por la señora Luz Amparo Ramírez de Garcés, quien firmó el formulario E7. Así las cosas, contrariando la voluntad de los inscriptores, los Delegados Departamentales del Registrador Nacional con sede en Pereira, el 21 de febrero de 1998, omitieron en la elaboración del formulario E8 llamado “lista de candidatos” para la Honorable Cámara de Representantes por la circunscripción electoral del Departamento de Risaralda, consignar el nombre en el segundo renglón del señor Henry Benjamín Herrera Agudelo y la salvedad de no haber

firmado, razón por la cual dicho renglón quedó vacío. Señaló el demandante, que entre el formulario E6 (inscripción) y E8 (tramitado por la Delegación Departamental el 21 de febrero 1998), se observaba una clara diferencia en la voluntad de los inscriptores, en la medida que la lista fue reformada únicamente en el renglón quinto, y desde luego el segundo renglón debía permanecer intacto. Explicó, que el formulario E8 era el resumen de la conformación de la lista definitiva con sus modificaciones y que los delegados eran garantes de la voluntad del elector. Resaltó, que realizado el proceso electoral el señor Octavio Carmona Salazar fue elegido Representante a la Cámara del Honorable Congreso de la República por el Departamento de Risaralda para el período 1998-2002. Sin embargo, el señor Carmona perdió el 28 de junio de 2000 su investidura como representante en virtud de un proceso adelantado ante el Consejo de Estado. Para esa fecha (28 de junio de 2000) el señor Benjamín Herrera Agudelo se encontraba en libertad, puesto que sus captores lo liberaron el 25 de junio de 1999, en consecuencia, era el llamado a suceder la curul que había dejado el señor Octavio Carmona. Sin embargo, cosa diferente fue la que aconteció cuando la llamada a ocupar la curul fue la señora Luz Amparo Ramírez de Garcés, que ejerció por tres meses. Se enfatizó en la demanda, que el señor Henry Benjamín Agudelo había resultado electo para ser concejal por el Municipio de La Virginia (Risaralda) para el periodo

1998-2002, al cual renunciaría con posterioridad a su liberación; sin embargo ponen de presente que para despejar dudas con relación a una supuesta inhabilidad por la coincidencia en los períodos de Concejo y Cámara de Representantes, se elevó una consulta por intermedio del Ministro del Interior ante la Sala de Consulta y Servicio civil del Consejo de Estado, la cual fue resuelta por medio de concepto de 2 de noviembre de 2000, en el cual se expuso que cuando un ciudadano que resultó electo concejal no se hubiese posesionado y en consecuencia no ejerció funciones, y que a su turno hizo parte en segundo renglón de una lista a la Cámara de Representantes, no se encontraba incurso en la prohibición señalada en numeral 8º del artículo 179 de la Constitución Política. Así las cosas, para el mes de noviembre de 2000, fue convocada la señora Leonor Mary Marmolejo de Rojas, quien ocupaba el tercer renglón para ocupar la curul, la cual conservó hasta la finalización del período correspondiente, con total desconocimiento de los derechos que le asistían al señor Herrera Agudelo, afirmó el actor. De lo anterior, no se le informó por medio alguno al señor Benjamín Herrera, razón por la cual, elevó un derecho de petición a la Presidencia de la Cámara de Representantes, Corporación que resolvió el 29 de enero de 2001, informando al peticionario que como su nombre no aparecía inscrito en la lista definitiva, o sea, en el formulario E8, no fue llamado a ocupar la curul. Con base en lo anterior, reprochó el actor, que el Presidente de la Cámara de Representantes, abusó de sus funciones y desconoció la voluntad de los

inscriptores cuando convocó a suceder en el cargo del exparlamentario Octavio Carmona Salazar a personas diferentes a él. Finalmente en libelo introductorio se resumieron los hechos generadores del daño –que hizo consistir en que al señor Benjamín Herrera se le impidió acceder al cargo de Representante a la Cámaraen las siguientes ideas: (i) La Registraduría Delegada del Estado Civil de Pereira omitió en el formulario E-8 incluir el nombre del inscrito Henry Benjamín Herrera Agudelo; y (ii) La Cámara de Representantes violó el principio de igualdad y sólo tuvo en cuenta el formulario E-8, no obstante la inscripción constara en tres formularios.

3. El trámite procesal. 3.1. Por auto de 25 de julio de 20021, el Tribunal Administrativo de Risaralda rechazó la demanda por encontrarla caducada. Dicha decisión fue apelada por la parte demandante y resuelta por el Consejo de Estado por medio de auto de 5 de 1 Folios 123 a 125 cuaderno 1. junio de 20032, en el que resolvió que no había caducidad y ordenó en consecuencia admitir la demanda. 3.2. La parte demandada – Ministerio del Interior y de Justiciacontestó la demanda3 oponiéndose a todas y cada una de las pretensiones, y proponiendo como excepción las de indebida representación en la causa por pasiva, toda vez que al Ministerio del Interior y de Justicia no le corresponde intervenir en las funciones propias de la Registraduría Nacional del Estado Civil y tampoco tuvo actuación alguna en los hechos enunciados en la demanda.

La Registraduría Nacional del Estado Civil en la contestación de la demanda4, sostuvo que cuando la Cámara de Representantes llamó a suceder al quinto y tercer renglón de la lista (el cual hizo posteriormente), para el cargo que había dejado el señor Carmona Salazar, debió el señor Benjamín Herrera acudir en demanda de nulidad electoral ante el Consejo de Estado, para que fuera dicho órgano quien decidiera sobre su actual pretensión. Señaló, que el Consejo de Estado al admitir la demanda de la referencia, los mostró de entrada como responsables de una actuación administrativa cercenándole en todo sentido el derecho de defensa. Finalmente, propuso como excepción la de inepta demanda, puesto que la acción que debió impetrar el actor era la de nulidad electoral una vez tuvo conocimiento que no fue llamado a ocupar la curul en la Cámara de Representantes. La parte demandada – Cámara de Representantespresentó extemporáneamente contestación de la demanda. (Fol. 220 y 238 C. 1-1) 3.3. Por auto de 27 de noviembre de 20035, se abrió a pruebas el proceso de la referencia, y por proveído de 11 de octubre de 20056, se dispuso correr traslado a las partes y al Ministerio Público por el término de diez (10) días, para alegar de conclusión. 2 Folios 142 a 148 cuaderno 1. 3 Folios 170 a 176 Ibídem. 4Folios 180 a 190 Ibídem. 5 Fol. 221 a 223 cuaderno 1-1 6 Fol. 262 Ibídem.

3.4. La parte demandada –Registraduría Nacional del Estado Civil-, el 31 de octubre de 2005, alegó de conclusión exponiendo además de lo dicho en la contestación de la demanda, que al revisar la actuación de la administración pública en la situación fáctica que se discutía, no se encontraba ninguna omisión, hecho, ni una operación administrativa que se encuadraran en los hechos ni pretensiones de la demanda. 3.5. La parte demandante alegó de conclusión el 31 de octubre de 2005, reiterando los argumentos expuestos en la demanda. 3.6. La Cámara de Representantes guardó silencio y el Ministerio Público no rindió concepto.

4. Sentencia del Tribunal.

El 30 de noviembre de 2005, el Tribunal Administrativo de Risaralda, negó las pretensiones de la demanda con fundamento en las siguientes consideraciones: “(…)Y para el caso que ocupa ahora la atención de la Sala, se estima, que dicha residualidad no se da y, por lo mismo, la acción de reparación directa no es el medio indicado para ventilar la controversia jurídica planteada por el actor. Efectivamente, no cabe duda a la Sala que en el presente caso se discute el mejor derecho que tenía el demandante para concurrir como congresista a la Cámara de Representantes, discusión que aparece planteada sólo desde el punto de vista del perjuicio que se dice haber sufrido y que aunque el mismo se deriva de unos actos administrativos, ningún pronunciamiento permite sobre ellos la acción incoada en cuanto no se reclama ese derecho como consecuencia de la anulación de los actos administrativos correspondientes, sino los efectos patrimoniales que se

hubieran derivado en el evento de haber fungido como congresista. Esa circunstancia constituye una situación jurídica precedente a los hechos de la demanda y que se encuentra inmersa en los actos de elección que el actor señala como irregulares y, por lo mismo, su análisis y decisión ha debido ser objeto de la acción d (sic) legalidad, bien la pública electoral la electoral subjetiva (sic). La mencionada acción electoral bien pudo intentarse por cualquier persona, con la exigencia de ser incoada dentro del término de veinte días hábiles contados a partir de la posesión de la persona llamada a ocupar la vacante del cargo para el cual el actor consideraba le asistía mejor derecho, o bien pudo incoarse por el mismo actor, dentro de los cuatro meses contados a partir del mismo acto, en reclamación de los haberes patrimoniales pedidos en el actual proceso, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (…).” (…) Mal puede accederse por vía de reparación directa a la indemnización de un perjuicio supuestamente derivado de una actuación administrativa que no ha sido impugnada y que, por lo mismo, presenta incólume la legalidad que es dado presumir en su favor.”

5. Recurso de apelación.

El 7 de diciembre de 20057, la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue sustentado el 18 de mayo de 2006, en los términos y puntos que a continuación se resumen así:

1. En la alzada, señaló el recurrente que el Tribunal a quo olvidó que el daño causado al señor Benjamín Herrera no se derivó de un acto administrativo, sino de una operación administrativa no escrita fruto de una vía de hecho, que se concretó

por el Presidente de la Cámara de Representantes, motivo por el cual la acción de reparación directa fue correctamente interpuesta. Seguidamente, enfatizó que la actuación del Presidente de la Cámara de Representantes fue tan arbitraria, que hasta el momento no se había podido obtener el acto jurídico por medio del cual se adoptó la decisión cuestionada, toda vez que no se le remitió al señor Benjamín Herrera aun cuando había interpuesto un derecho de petición ante dicha Corporación.

2. Cuestionó que el Tribunal de instancia no aplicara para el caso concreto el principio de igualdad, pues existían suficientes pruebas que daban cuenta que a situaciones iguales a la que se encontraba en discusión, el Presidente de la Cámara de Representantes había dado soluciones diferentes, es decir convocando a personas que aparecían en distintos renglones sin firma, a ocupar curules vacantes.

3. Respecto a la postura del Tribunal Administrativo de Risaralda, en cuanto se debía interponer la acción de nulidad electoral, insistió en que como al señor Benjamín Herrera no se le notificó acto alguno, como iba a accionar dentro del marco sugerido por el a quo.

4. Finalmente, recalcó que como el Tribunal sostuvo que la acción procedente era una distinta de la acción de reparación directa, no se detuvo a examinar la argumentación de los alegatos de conclusión.

6. Actuación procesal en segunda instancia. 7 Fol. 350 cuaderno principal.

El recurso de alzada fue admitido mediante auto de 2 de junio de 20068, y el día 28 de julio de la misma anualidad9, se dispuso correr traslado para alegar de

conclusión por el término común de diez (10) días. El apoderado de la parte demandada –Cámara de Representantesalegó de conclusión el 23 de agosto de 2006, indicando que el actor no se encontraba inscrito en el segundo renglón de la lista de candidatos a la Cámara de Representantes, enfatizando que para el momento de elaboración de las listas el señor Herrera se encontraba secuestrado, situación que impedía la protección de un derecho que no podía exteriorizarse. El apoderado de la parte actora presentó escrito de alegatos finales, reiterando la argumentación expuesta en el recurso de apelación. Las demás partes guardaron silencio y El Ministerio Público no rindió concepto. (Fl. 378 C.P.) CONSIDERACIONES Para resolver lo pertinente, la Sala, retomando la problemática jurídica propuesta por la parte actora, precisará el alcance de los conceptos adoptados como ratio decidendi para sustentar su decisión, así: 1. Competencia; 2. Caducidad de la acción; 3. Legitimación en la causa por pasiva; 4. Presupuestos de la Responsabilidad Extracontractual del Estado; 4.1. Daño antijurídico; 4.2 Imputación de la responsabilidad al Estado y fundamento de la imputación; 5. Diferencia entre acto administrativo y operación administrativa 6. Hechos probados

7. Caso concreto y 8. Costas.

1. Competencia. 8 Folio 367 del cuaderno principal. 9 Folio 369 del cuaderno principal.

La Corporación es competente para conocer del asunto10, en razón del recurso de

apelación interpuesto por la parte demandante en proceso de doble instancia11, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 30 de noviembre de 2002, en la que se declaró probada la excepción de inepta por indebida escogencia de la acción.

2. Caducidad de la acción.

De acuerdo con el material probatorio que reposa en el expediente, se tiene que la demanda se interpuso el 11 de junio de 2002, la cual fue rechazada por auto de 25 de julio de la misma anualidad por el Tribunal Administrativo de Risaralda, alegando para ello que había operado la caducidad de la acción, sin embargo, dicha decisión fue apelada por la parte demandante ante el Consejo de Estado, quien por auto de 5 de junio de 2003, revocó la decisión impugnada y dispuso la admisión de la demanda.

3. Legitimación en la causa por pasiva.

En el escrito de demanda se solicita se declare la responsabilidad solidaria del Ministerio del Interior y de Justicia, de la Registraduría Nacional del Estado Civil y de la Cámara de Representantes, por los daños y perjuicios ocasionados al señor Benjamín Herrera por la no inclusión de su nombre en la lista definitiva de candidatos inscritos E-8, lo cual condujo a que la Cámara de Representantes no lo llamara ocupar la curul vacante del señor Octavio Carmona, circunstancia que le cercenó su derecho a desempeñarse como miembro de la Honorable Cámara de Representantes. Conforme a lo anterior, encuentra la Sala que la Registraduría Nacional del Estado Civil y la Cámara de representantes, se encuentran legitimadas en la causa por pasiva dentro del presente litigio, por ser quienes de una u otra forma

10 De conformidad con el artículo 129 del C.C.A, subrogado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998 y artículo 1° del Acuerdo 55 de 2003. 11 El Decreto 597 de 1988 consagró que para que un proceso de reparación directa que inició en el año 2002 tuviere vocación de doble instancia, la pretensión mayor de la demanda debía superar la suma de $6.850.000. En el sub lite se instauró la demanda el día 11 de junio de 2002, cuya pretensión mayor ascendió a la suma de 1.000 gramos oro que de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación corresponde a 1.000 SMLMV ($370.000.000) por concepto de perjuicios materiales, razón por la cual es susceptible de ser tramitada en segunda instancia. intervinieron directamente en los hechos que alega la parte demandante, la primera por ser quien elaboró la lista definitiva y ante quien se hace la respectiva inscripción de candidatos y la segunda, por ser quien nombra y llama a los integrantes de la mencionada lista. Respecto del Ministerio de Interior y de Justicia, quien propuso como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva, considera la Sala que su planteamiento está llamado a prosperar por cuanto no tuvo ninguna injerencia ni determinación en los hechos que describe la demanda, puesto que es una entidad que no ejerce funciones electorales de ninguna índole.

4. Presupuestos de la Responsabilidad Extracontractual del Estado.

En relación con la responsabilidad del Estado12, la Carta Política de 1991 produjo su “constitucionalización”13 erigiéndola como garantía de los derechos e intereses

de los administrados14 y de su patrimonio15, sin distinguir su condición, situación e interés16. Como bien se sostiene en la doctrina, 12 La “responsabilidad patrimonial del Estado se presenta entonces como un mecanismo de protección de los administrados frente al aumento de la actividad del poder público, el cual puede ocasionar daños, que son resultado normal y legítimo de la propia actividad pública, al margen de cualquier conducta culposa o ilícita de las autoridades, por lo cual se requiere una mayor garantía jurídica a la órbita patrimonial de los particulares. Por ello el actual régimen constitucional establece entonces la obligación jurídica a cargo del estado de responder por los perjuicios antijurídicos que hayan sido cometidos por la acción u omisión de las autoridades públicas, lo cual implica que una vez causado el perjuicio antijurídico y éste sea imputable al Estado, se origina un traslado patrimonial del Estado al patrimonio de la víctima por medio del deber de indemnización”. Corte Constitucional, Sentencia C-333 de 1996. Postura que fue seguida en la sentencia C-892 de 2001, considerándose que el artículo 90 de la Carta Política “consagra también un régimen único de responsabilidad, a la manera de una cláusula general, que comprende todos los daños antijurídicos causados por las actuaciones y abstenciones de los entes públicos”. Corte Constitucional, sentencia C-892 de 2001. 13 En precedente jurisprudencial constitucional se indica: “El Estado de Derecho se funda en dos grandes axiomas: El principio de legalidad y la responsabilidad patrimonial del Estado. La garantía

de los derechos y libertades de los ciudadanos no se preserva solamente con la exigencia a las autoridades públicas que en sus actuaciones se sujeten a la ley sino que también es esencial que si el Estado en ejercicio de sus poderes de intervención causa un daño antijurídico o lesión lo repare íntegramente”. Corte Constitucional, Sentencia C-832 de 2001. 14 Derechos e intereses que constitucional o sustancialmente reconocidos “son derechos de defensa del ciudadano frente al Estado”. ALEXY, Robert. “Teoría del discurso y derechos constitucionales”, en VASQUEZ, Rodolfo; ZIMMERLING, Ruth (Coords). Cátedra Ernesto Garzón Valdés. 1ª reimp. México, Fontamara, 2007, p.49. 15 “La responsabilidad patrimonial del Estado en nuestro ordenamiento jurídico tiene como fundamento un principio de garantía integral del patrimonio de los ciudadanos”. Corte Constitucional, sentencia C-832 de 2001. 16 La “razón de ser de las autoridades públicas es defender a todos los ciudadanos y asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado. Omitir tales funciones entraña la responsabilidad institucional y la pérdida de legitimidad. El estado debe utilizar todos los medios disponibles para que el respeto de la vida y derechos sea real y no solo meramente formal”. Sentencia de 26 de enero de 2006, Exp. AG-2001-213. En la doctrina puede verse STARCK, Boris. Essai d une théorie general de la responsabilité civile considerée en sa doublé fonction de garantie et de peine privée. Paris, 1947. “La responsabilidad de la Administración, en cambio, se articula como una garantía de los ciudadanos, pero no como una potestad17; los daños

cubiertos por la responsabilidad administrativa no son deliberadamente causados por la Administración por exigencia del interés general, no aparecen como un medio necesario para la consecución del fin público”18. Según lo prescrito en el artículo 90 de la Constitución, cláusula general de la responsabilidad extracontractual del Estado19, este concepto tiene como fundamento la determinación de un daño antijurídico causado a un administrado, y la imputación del mismo a la administración pública20 tanto por la acción, como por la omisión, bien sea bajo los criterios de falla en el servicio, daño especial, riesgo excepcional u otro. En los anteriores términos, la responsabilidad extracontractual del Estado se puede configurar una vez se demuestre el daño antijurídico y la imputación (desde el ámbito fáctico y jurídico). Conforme a lo cual se analizará el caso a resolver. 4.1 Daño antijurídico. El daño antijurídico comprendido, desde la dogmática jurídica de la responsabilidad civil extracontractual21 y del Estado impone considerar aquello que derivado de la actividad o de la inactividad de la administración pública no sea 17 “La responsabilidad, a diferencia de la expropiación, no representa un instrumento en manos de la Administración para satisfacer el interés general, una potestad más de las que ésta dispone al llevar a cabo su actividad, sino un mecanismo de garantía destinado a paliar, precisamente, las consecuencias negativas que pueda generar dicha actividad. La responsabilidad, por así decirlo, no constituye una herramienta de actuación de la Administración, sino de reacción, de reparación de los daños por ésta producidos”. MIR PUIGPELAT, Oriol. La responsabilidad patrimonial de la

administración. Hacia un nuevo sistema. 1ª ed. Madrid, Civitas, 2001, p.120. 18 MIR PUIGPELAT, Oriol. La responsabilidad patrimonial de la administración. Hacia un nuevo sistema., ob., cit., pp.120-121. 19 “3Hasta la Constitución de 1991, no existía en la Constitución ni en la ley una cláusula general expresa sobre la responsabilidad patrimonial del Estado. Sin embargo, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y, en especial, del Consejo de Estado encontraron en diversas normas de la constitución derogada –en especial en el artículo 16los fundamentos constitucionales de esa responsabilidad estatal y plantearon, en particular en el campo extracontractual, la existencia de diversos regímenes de responsabilidad, como la falla en el servicio, el régimen de riesgo o el de daño especial. Por el contrario, la actual Constitución reconoce expresamente la responsabilidad patrimonial del Estado”. Corte Constitucional, sentencia C-864 de 2004. Puede verse también: Corte Constitucional, sentencia C-037 de 2003. 20 Conforme a lo establecido en el artículo 90 de la Carta Política “los elementos indispensables para imputar la responsabilidad al estado son: a) el daño antijurídico y b) la imputabilidad del Estado”. Sentencia de 21 de octubre de 1999, Exps.10948-11643. Es, pues “menester, que además de constatar la antijuridicidad del [daño], el juzgador elabore un juicio de imputabilidad que le permita encontrar un título jurídico distinto de la simple causalidad material que legitime la decisión; vale decir, ‘la imputatio juris’ además de la ‘imputatio facti’”. Sentencia de 13 de julio de

1993. En el precedente jurisprudencial constitucional se sostiene: “En efecto, el artículo de la Carta señala que para que el Estado deba responder, basta que exista un daño antijurídico que sea imputable a una autoridad pública. Por ello, como lo ha reiterado esta Corte, esta responsabilidad se configura “siempre y cuando: i) ocurra un daño antijurídico o lesión, ii) éste sea imputable a la acción u omisión de un ente público”. Corte Constitucional, sentencias C-619 de 2002; C-918 de 2002. soportable i) bi