CE-SECCION TERCERA-68001-23-15-000-1995-00642-01(16368)-2007

ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / APELACIÓN DE LA

SENTENCIA / CONTRATO DE ARRENDAMIENTO / CONTRATO DE

ARRENDAMIENTO DE LOCAL COMERCIAL / FUNCIONAMIENTO DE

ESTABLECIMIENTO FARMACÉUTICO / NULIDAD DEL CONTRATO

ESTATAL / CAUSALES DE NULIDAD DEL CONTRATO ESTATAL /

CELEBRACIÓN DE CONTRATO CONTRA EXPRESA PROHIBICIÓN LEGAL / IMPROCEDENCIA DE LA NULIDAD En síntesis, la Resolución No. 010911 de 1992 no tiene la naturaleza de precepto legal ni constitucional; por el contrario, es un reglamento que se encuentra subordinado a ambos y, por lo tanto, en caso de que se estuviera actuando contra expresa prohibición de algún precepto suyo, no constituiría argumento suficiente para configurar la causal de nulidad consagrada en el numeral 2 del artículo 44 de la ley 80 de 1993.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 44 NUMERAL 2

PRETENSIÓN INDEMNIZATORIA / PROVIDENCIA INHIBITORIA /

DECLARACIÓN INHIBITORIA DEL JUEZ

[C]omo el actor solo demandó la nulidad del contrato, la Sala se inhibirá para pronunciarse frente a la pretensión indemnizatoria, pues no se demandó el acto que servía de fundamento para hacerlo, y negará la pretensión anulatoria del contrato […].

PRETENSIONES DE LA DEMANDA / FORMULACIÓN DE LAS

PRETENSIONES DE LA DEMANDA / INDIVIDUALIZACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA En sentido amplio, la razón de la causa petendi de la demanda son los hechos que

le sirven de fundamento, es decir, las situaciones o acontecimientos con base en los cuales el demandante construye las peticiones y a través de la cual defiende sus derechos. […] De otro lado, en el artículo 75.11 del Código de Procedimiento Civil, aplicable a los procesos contencioso administrativos, se establece que los hechos que sirven de fundamento a las pretensiones deben estar determinados, clasificados y numerados.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 75

NUMERAL 11

NOTA DE RELATORÍA: Respecto de la razón de la causa petendi o las pretensiones, cita: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 15 de febrero de 1991, rad. 0491, C. P. Amado Gutiérrez Velásquez REFORMA DE LA DEMANDA / REQUISITOS PARA LA REFORMA DE LA

DEMANDA / TÉRMINO PARA LA REFORMA DE LA DEMANDA / OPORTUNIDAD PARA REFORMAR LA DEMANDA De otra parte, uno de los actos que puede realizar el demandante, en el curso del proceso, es reformar la demanda inicialmente presentada, es decir, puede modificarla parcialmente, cambiando, suprimiendo o adicionando hechos o pretensiones, incluyendo o excluyendo demandantes o demandados o solicitando nuevas pruebas, lo cual puede hacerse por una sola vez, después de la notificación del auto admisorio a todos los demandados, teniendo en cuenta las reglas establecidas en el artículo 89 ibídem, el cual dispone, en el numeral 2, que solamente se considera que existe reforma de la demanda cuando se alteran las partes en el proceso, o las pretensiones o los hechos en que se fundamenten.

Teniendo en cuenta lo anterior, es claro que la modificación a los “hechos” en que se fundamentan las pretensiones constituye, a su vez, una modificación de la causa petendi y, por lo tanto, una reforma a la demanda, actuación que, como se dijo, tiene un momento procesal oportuno para realizarse; es decir, no es viable que el demandante reforme la causa petendi en el transcurso del proceso.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 89

NUMERAL 2

NULIDAD DEL CONTRATO / NULIDAD DEL CONTRATO ESTATAL /

DECLARACIÓN OFICIOSA DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO

[E]n el presente caso, la lectura del artículo 45 de la ley 80 de 1993, vigente al momento de la presentación de la demanda, debe hacerse con especial énfasis, en el sentido en que para la fecha de aquella cualquier persona podía solicitar al juez la declaratoria de nulidad de un contrato estatal, sin que fuera necesario demandar algún otro acto como requisito para que se dictara sentencia de fondo. Así mismo, a diferencia de la ley 446 de 1998, tampoco era necesario acreditar el denominado “interés directo” para demandar. De otro lado, tanto en vigencia del art. 45 de la ley 80 como de la reforma introducida por la ley 446, el juez, de oficio, debe incluso pronunciarse sobre la nulidad de un contrato, si advierte que se configuró.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 45 / LEY 446 DE 1998

NULIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / CAUSALES DE NULIDAD / CAUSALES

DE NULIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / CELEBRACIÓN DE CONTRATO

CONTRA EXPRESA PROHIBICIÓN LEGAL / REGULACIÓN DEL CONTRATO

ESTATAL

[E]l recurrente solicita que se declare la nulidad del contrato, por considerar que se celebró contra la prohibición expresa que contempla el art. 5 de la Resolución No. 010911 del 25 de noviembre de 1992, expedida por el Ministerio de Salud. La Sala debe analizar si efectivamente se configura la nulidad invocada por el actor, para lo cual es necesario hacer algunas precisiones sobre los supuestos previstos en la ley para que se configure esta causal de anulación. En primer lugar, dispone el artículo 44 de la ley 80 que las causales de nulidad de los contratos estatales tienen dos fuentes normativas: i) De un lado, las que contempla el derecho común. Recuérdese que en los términos de los artículos 13 y 40 de la ley 80 de 1993, los contratos estatales se rigen por el derecho civil y comercial, salvo en la[s] materias particularmente reguladas en la ley 80. A aquéllos estatutos se refiere el art. 44 de la ley 80, cuando remite a las causales de nulidad del derecho común. Por tanto, si una de las partes del contrato estatal es un comerciante, el régimen jurídico aplicable al negocio es el código de comercio, y por ende las casuales de nulidad serán las previstas en él. Por el contrario, si aplica el código civil ocurre el caso inverso, junto con las causales de nulidad previstas en él. ii) De otro lado, existen casuales de nulidad especiales, pero propias o exclusivas de los contratos estatales regidos por las leyes 80 de 1993 y 1.150 de 2007, reformatoria de

aquélla. La fuente de estas causales se encuentra, a su vez, en diferentes normas. Principalmente se en el artículo 44 de la ley 80, aunque algunas también se hallan en otras normas del mismo estatuto. Sin embargo, y esto es lo importante, otras leyes ordinarias también pueden agregar casuales de nulidad especiales, propias o exclusivas de los contratos estatales. En segundo lugar, el artículo 44 de la ley 80 dispone que la nulidad del contrato supone que el negocio jurídico se celebre “contra expresa prohibición”. Significa esto que la norma jurídica debe indicar, claramente, qué es lo que se encuentra prohibido -lo que no excluye la interpretación lógica y contextual de la norma y su contenido-. Las fórmulas que puede emplear la norma, a su vez, son muy variadas. Usualmente se dice, directa y categóricamente, que un determinado negocio se encuentra prohibido, como cuando dice el art. 355 CP. que quedan prohibidos los auxilios o donaciones en favor de particulares. En este sentido, se pueden y suelen emplear fórmulas equivalente como “queda prohibido”, o “no es posible”, o similares, cuya inteligencia no ofrece dificultades al operador jurídico para determinar el alcance de la prohibición. En tercer lugar, y como una variante del punto anterior, debe tenerse en cuenta que la nulidad del contrato, por la causal que se comenta, no necesariamente lo afecta en su conjunto. En este sentido, bien puede ocurrir que la nulidad sólo perturbe una o algunas cláusulas del contrato, sin que se extienda a la totalidad del negocio. En cuarto lugar, también es necesario, para que se

configure la causal segunda de anulación del artículo 44, que la prohibición sea de orden constitucional o legal, es decir, que sea una norma con alguno de estos dos rangos quien la contemple.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 44 / LEY 80 DE 1993ARTÍCULO 13 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 40 / LEY 1150 DE 2007

LEY / CLASES DE LEY / LEY FORMAL / LEY EN SENTIDO MATERIAL

[P]or expreso mandato del artículo 150 CP., la facultad de hacer las leyes se encuentra en cabeza del Congreso y, en determinadas circunstancias, indicadas por la misma Constitución Política, del Gobierno Nacional, quien tiene la potestad extraordinaria de expedir normas con fuerza de ley. En el último sentido, el concepto de ley tiene dos entendimientos posibles, uno formal y otro material, y el alcance de cada uno se encuentra establecido, de manera específica y concreta, en la Constitución Política. La ley -ha entendido la jurisprudencia y la doctrinaen sentido formal, es aquella que expide el Congreso de la República. En sentido material, es aquella que expide, de manera extraordinaria, el Gobierno Nacional, es decir, las normas que según la Constitución tienen “fuerza de ley”.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre las leyes en sentido material, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 2 de mayo de 2007, rad. 15599, C. P.

Mauricio Fajardo Gómez.

CONDENA EN COSTAS / CONDENA EN COSTAS EN EL PROCESO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA CONDENA EN

COSTAS / BUENA FE CONTRACTUAL / VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE LA

BUENA FE / CONDUCTA DE LA PARTE DEMANDANTE

[S]e advierte una conducta injustificadamente contradictoria entre la actuación del ahora demandante durante la licitación que tenía por objeto la entrega de la droguería -presentando su oferta con la expectativa de ser adjudicatario, como la tenían los demás concursantes-, pero al haber perdido el proceso pasó a cuestionar la validez del mismo. Pero incluso, ahora le pide a la jurisdicción de lo contencioso administrativo que, pese a la nulidad de que adolecía el contrato, se le indemnicen los daños materiales porque él debió ser el adjudicatario. Este tipo de comportamientos atentan contra la buena fé contractual y desdice de la seriedad con la que se debe actuar en el comercio, así como en los procesos de contratación que adelanta el Estado, así como justifican, por sí mismo, que se condene en costas a la parte recurrente, por las razones expuestas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO

Bogotá, D. C., cuatro (4) de octubre dos mil siete (2007) Radicación número: 68001-23-15-000-1995-00642-01(16368)

Actor: BENJAMÍN BERMÚDEZ PLATA

Demandado: HOSPITAL UNIVERSITARIO RAMÓN GONZÁLEZ VALENCIA Y

OTRO

Referencia: ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA) Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte

demandante contra la sentencia proferida el 14 de diciembre de 1998 por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se inhibió de proferir pronunciamiento de fondo dentro del proceso de la referencia. Advierte la Sala que la decisión será revocada parcialmente.

I. ANTECEDENTES

1. DEMANDA 1.1.Pretensiones El señor Benjamín Bermúdez Plata instauró acción contractual, el 28 de marzo de 1995, ante el Tribunal Contencioso Administrativo de Santander, contra el Hospital Universitario Ramón González Valencia –en adelante HURGVy contra la Droguería y Perfumería UNO, con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: “1 -Que se declare la Nulidad absoluta del “Contrato de arrendamiento y Administración de un local para instalación de una droguería que suministre medicamentos esenciales y material médico quirúrgico a usuarios del hospital celebrado entre el

HOSPITAL UNIVERSITARIO RAMON GONZALEZ VALENCIA Y MIGUELA ARTURO GARCIA PEREZ y/o DROGUERIA Y PERFUMERIA UNO”, el día 12 de octubre de 1.994.- “2 -Que como consecuencia de la declaración anterior, el HOSPITAL UNIVERSITARIO RAMON GONZALEZ VALENCIA y la DROGUERIA Y PERFUMERIA UNO, están obligados a pagar los daños materiales, daño emergente y lucro cesante, que adelante se determinarán a la Persona Jurídica de derecho privado demandante a través de su representante legal.- “3Que a la sentencia se le de cumplimiento dentro del término establecido por el artículo 176 del Código Contencioso

administrativo, en armonía con el 177 ibidem, en cuanto hace a los intereses comerciales y moratorios y al ajuste del valor a que se refiere el artículo 178.-” (folios 29 y 30, cuaderno 1). 1.2 Los hechos Las anteriores pretensiones se fundan en los siguientes hechos –fls. 31 a 33, cdno. 1-:

1. El 1 de julio de 1994, el HURGV abrió una licitación pública, con el fin de entregar en arrendamiento y administración un local para la instalación de una droguería que suministrara medicamentos esenciales y material médico quirúrgico, y demás elementos requeridos, para cubrir la atención de pacientes hospitalizados y ambulatorios.

2. La fecha de cierre de la licitación fue el 14 de julio de 1994. Presentaron propuestas la Droguería UNO, la Droguería Vida y Coomultrasalud. Se indicó que el 29 de julio se llevaría a cabo la audiencia pública de adjudicación.

3. Mediante la resolución No. 001301 de agosto 3 de 1994, se adjudicó el contrato a la Droguería y Perfumería UNO. Se dejaron consignadas algunas observaciones presentadas por los asistentes a la audiencia. Entre ellas, se hizo alusión al artículo 5 de la Resolución No. 010911 de noviembre 25 de 1992, el cual establece que para aprobar la apertura o traslado de droguerías o farmacias, en todo el territorio nacional, deberá existir una distancia mínima de 150 metros lineales a la redonda entre la droguería solicitante y la droguería mas cercana1.

Frente a esta observación el director del HURGV manifestó que dicha institución estaba facultada para establecer, a través de un contrato, los servicios 1 Dispone esta norma que: “Artículo 5. Para la aprobación de apertura o traslado de Droguería o Farmacias Droguerías en todo el territorio nacional, deberá existir una distancia mínima de ciento cincuenta (150) metros lineales a la redonda entra la Droguería solicitante y la Droguería más cercana...” de una farmacia para beneficio de los usuarios y del mismo hospital. Por lo tanto, expresó que para este caso prevalecía la aplicación del artículo 6 de la misma Resolución, por su carácter posterior, el cual señala que las droguerías o farmacias droguerías que establezcan las entidades de asistencia y seguridad social del estado, así como las entidades sin ánimo de lucro, y las denominadas boticas comunales, no están obligadas a cumplir con el requisito de distancia consagrado en dicha Resolución2.

4. Agrega el actor que, al examinar el contrato celebrado, el HURGV no estableció directamente una droguería, sino que ofreció y dio en arrendamiento un local de su propiedad, para que la persona que resultara favorecida con la licitación instalara allí la droguería, dirigiéndola y administrándola; funciones que jamás realizaría el Hospital.

5. Finalmente, el demandante manifestó que la Droguería y Perfumería UNO no es una persona jurídica sin ánimo de lucro, de tal manera que pudiera establecer, de manera directa, una farmacia en el HURGV, sin tener que cumplir con los parámetros establecidos en la Resolución No. 010911, puesto que se trata

de una sociedad comercial de responsabilidad limitada.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 2.1. Respuesta dada por el HURGV.

Manifestó que mediante la Resolución No. 00971, de junio 20 de 1994, se abrió la licitación objeto de este proceso, a la cual se presentaron como oferentes la Droguería Vida Ltda., Coomultrasalud y Miguel Arturo García Pérez. Señaló que al interior del HURGV no existe ningún establecimiento llamado Droguería o Perfumería UNO, pues solo se encuentra una farmacia que le fue adjudicada a Miguel Arturo García Pérez. Sobre el requisito de los 150 metros de distancia, establecidos por el artículo 5 de la Resolución No. 010911 del 25 de noviembre de 1992, manifestó 2 Dice esta disposición que: “Artículo 6. Las Droguerías o Farmacias Droguerías que establezcan las entidades de asistencia y seguridad social del estado, y las entidades sin ánimo de lucro así como las denominadas Boticas Comunales, no estarán obligadas a cumplir con el requisito de distancia consagrado en la presente Resolución.” que éste no aplica cuando es una institución pública de salud quien abre la droguería. Agregó que es errada la interpretación que hace el demandante, sobre el objeto y la finalidad del contrato, pues el propósito de la licitación no era instalar una farmacia para lucro exclusivo del contratista, sino prestar al Hospital, a los pensionados del mismo y a los usuarios, el servicio de venta de medicamentos y elementos médico quirúrgicos, puesto que esta institución, a pesar de la obligación

que tiene, prevista en el artículo 49 de la Constitución Política, no tenía la capacidad suficiente para hacerlo. Por lo tanto, el contratista presta un servicio público, facultado por la adjudicación de la licitación pública, y en este sentido el HURGV desarrolla el servicio a través de éste particular, quien se encuentra regulado, controlado y vigilado por el Estado, en los términos del artículo 365 de la Constitución. De ahí que no se trate de un acto soberano del particular, en el libre ejercicio de una actividad lícita, puesto que sigue teniendo obligaciones contractuales con el Hospital, que se hallan contempladas, de manera clara e inequívoca, en las cláusulas tercera, cuarta, décimo segunda y vigésima primera del contrato No. 124. Finalmente, señala que el demandante indica que el artículo 5 de la Resolución No. 010911 es aplicable al presente asunto, ignorando lo previsto en los artículos 49 y 365 de la Constitución, y desconociendo la prevalencia del interés público sobre el particular, pues el HURGV lo que hace es prestar el servicio público de salud. Además, pierde de vista que las citadas disposiciones constitucionales son superiores a la Resolución con la cual se pretende atacar el contrato, el cual está regido, además, por la ley 80 de 1993, que faculta al Hospital para celebrar los contratos que le permitan alcanzar sus fines como entidad que presta el servicio público de salud. Por ello, no puede una norma de inferior categoría –la Resolución No. 010911imponerse a la ley 80. 2.2. Respuesta dada por Miguel Arturo García Pérez. Expresó, en su calidad de contratista, y en primer lugar, que la Droguería y

Perfumería UNO no participó en el proceso de selección, sino él como propietario de dicho establecimiento de comercio. Seguidamente, manifestó que la Resolución No. 001301, que adjudicó la licitación, se profirió sin que hubiera asistentes a la audiencia pública, por lo tanto, en ella no se presentaron las observaciones que menciona el actor. Adujo que el artículo 6 de la Resolución No. 010911 es la norma aplicable al HURGV, pues éste presta un servicio público a través de un particular, servicio que le imponen los artículos 49 y 365 de la Constitución Política, sin que sea necesario que el particular actúe con o sin ánimo de lucro. Al referirse a la licitación, expresó que su objeto no se limitaba a ofrecer el local, sino que señalaba parámetros concretos tendientes a dejar en claro que no se pretendía establecer una droguería común y corriente, pues, en ese caso, no hubiera podido limitarse la venta de medicamentos y material médico quirúrgico a los pacientes internos y ambulatorios del Hospital, ni se hubieran podido establecer las restricciones que consagra el contrato en la cláusula tercera, ni ofrecer los productos con un 21% de descuento, en relación con el precio ofrecido para el despacho al público por las droguerías externas. Adicionalmente, el contratista entrega al Hospital el 5% de las ventas mensuales facturadas, paga $500.000 de arrendamiento y $1’200.000 a la cooperativa multiactiva de los trabajadores de la salud. De otro lado, manifestó que el artículo 44 de la Ley 80 de 1993 no contempla la causal de nulidad invocada por el demandante.

Finalmente, propuso las siguientes excepciones de fondo: i) falta de legitimación en la causa por activa, puesto que el demandante no acreditó un interés directo sobre el contrato, como lo establece el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo; ii) inexistencia de la parte demandada, teniendo en cuenta que la demanda se instauró contra el HURGV y la Droguería y Perfumería UNO, sin que esta última exista como persona jurídica; por lo tanto, como no demandó a Miguel Arturo García, con quien se celebró el contrato, no está debidamente integrado el contradictorio.

3. TRÁMITE DEL PROCESO 3.1. Las pruebas Mediante auto del 8 de abril de 1996, se decretaron las pruebas solicitadas por las partes -folios 121 a 124, cdno. 1-. 3.2. Audiencia de conciliación Mediante auto del 11 agosto de 1997, se convocó a la audiencia de conciliación, la cual se llevó a cabo el 7 de octubre del mismo año, pero a la misma no comparecieron las partes. Se hizo una nueva convocatoria, pero no hubo ánimo conciliatorio. En vista de lo sucedido el Ministerio Público se abstuvo de presentar propuestas. 3.3. Alegatos de conclusión.

Mediante auto del 21 de abril de 1998, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión –fl. 243, cdno. 1-. 3.3.1. El demandante. Reiteró, esencialmente, los hechos expuestos en la demanda. Seguidamente, expresó que según lo dispuesto por el artículo 35 del

Decreto Ley 1950 de 1964, las licencias para la instalación y funcionamiento de las agencias de especialidades farmacéuticas, depósitos de drogas, droguerías veterinarias, farmacias y droguerías, serán concedidas por la respectiva Secretaría de Salud Departamental, a través de su director, y copia de cada licencia se enviará a la oficina de control de drogas y productos biológicos del Ministerio de Salud Pública. En consecuencia, afirmó que dicha norma fue transgredida, pues la licencia de funcionamiento de la droguería que funciona al interior del HURGV no fue expedida por la Secretaría de Salud del Departamento o del Servicio de Salud de Santander, sino por otra entidad, denominada Instituto de Salud de Bucaramanga

–ISABU-.

Manifestó, además, que el Servicio Seccional de Salud de Santander le negó la licencia de funcionamiento al señor Miguel Antonio García, porque no cumplía los requisitos previstos en la Resolución No. 010911 de 1992, pues la distancia que hay entre la Droguería mas cercana y la Droguería UNO es inferior a la establecida en el artículo 5 de dicha normatividad. 3.3.2. Demandado y Ministerio Público. No presentaron alegatos de conclusión.

4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia del 14 de diciembre de 1998, se inhibió para proferir decisión de fondo.

Manifestó que cuando la controversia contractual pretende el restablecimiento del derecho, como consecuencia de la nulidad del contrato, se debe solicitar, igualmente, la nulidad del acto de adjudicación, pues, de no hacerlo,

dicho acto continuaría cobijado con la presunción de legalidad, e impediría acceder a una indemnización. Según el artículo 48 de la Ley 80 de 1993, la declaratoria de nulidad del contrato únicamente vuelve las cosas a su estado anterior, es decir, solo afecta a las partes contratantes; de manera que no restablece automáticamente el derecho a quien participó en el procedimiento de selección, quien debió solicitar, si pretendía estos efectos, la nulidad de acto de adjudicación. En este orden de ideas, el demandante formuló indebidamente su pretensión, porque no pidió la nulidad de la resolución de adjudicación, teniendo en cuenta que entre sus peticiones se encontraba el restablecimiento del derecho, situación que conduce a proferir un fallo inhibitorio, pues se carece de un presupuesto material para emitir sentencia de fondo, debido a que el juez no puede arrogarse la facultad de emitir un pronunciamiento respecto de un acto cuya nulidad no fue solicitada, por cuanto el fallo no puede ser extrapetita. En cuanto a las excepciones propuestas por una de las partes demandadas, dijo que no era pertinente pronunciarse sobre ellas, por configurarse un impedimento procesal para fallar de fondo.

5. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 5.1. El recurso de apelación El demandante interpuso recurso de apelación, el 14 de enero de 1999, contra la anterior decisión –fls. 267 a 269, Cdno. Ppal.-. a) Realizó un breve recuento de los hechos sucedidos. Sin embargo, no reiteró los argumentos que había formulado inicialmente en la demanda; por el

contrario, introdujo otros, a los que solo hizo referencia en los alegatos de conclusión de la primera instancia, y por tanto no fueron objeto de debate. En este sentido, manifestó que la demanda se fundamentó en el artículo 35 del Decreto Ley 1950 de 1964, debido a que la droguería que opera al interior del Hospital no tiene licencia de funcionamiento otorgada por ninguna autoridad dependiente de la Secretaría de Salud del Departamento de Santander, sino por una entidad incompetente e incapaz para hacerlo, como es el Instituto de Salud de Bucaramanga –ISABU-. b) Igualmente, manifestó que la demanda se presentó con fundamento en el artículo 45 de la Ley 80 de 1993, que regula la nulidad absoluta de los contratos estatales, la cual pueden alegar las partes del contrato, el Ministerio Público o cualquier persona. Así mismo, según el artículo 1.742 del Código Civil, la nulidad absoluta puede y debe ser declarada por el juez, aún sin petición de parte, cuando aparezca manifiesto en el acto o contrato. Incluso, puede alegarla todo aquél que tenga interés en ello, y también puede pedirla el Ministerio Público. Finalmente, señaló que “no encuentra en los textos legales ni en la doctrina” ninguna disposición que autorice al juez para abstenerse de proferir fallo de fondo y, en su lugar, emitir una decisión inhibitoria. Por tanto, solicita que se revoque la decisión y se dicte decisión de mérito. 5.2. Alegatos de conclusión El 10 de agosto de 1999 se corrió traslado a las partes y al Ministerio

Público para alegar de conclusión. 5.2.1. Alegatos de la parte demandante y demandada. No presentaron alegatos de conclusión. 5.2.2. Ministerio Público. Manifestó que no comparte los argumentos del Tribunal Administrativo para inhibirse de fallar, pues éste considera que cuando un acto jurídico guarda íntima relación con otro, se requiere que quien pretenda su nulidad alegue también la del otro acto, de ahí que cuando no exista esa íntima conexión bastará demandar el acto que se considera incurrió en la causal de nulidad y originó los perjuicios. El actor presentó su demanda en calidad de tercero supuestamente afectado con el contrato, y para obtener su nulidad no era necesario remover el acto de adjudicación, pues el contrato no se encuentra supeditado a dicho acto. Si el demandante hubiera actuado como proponente no favorecido con la adjudicación sí se requería que hubiera demandando, además de la nulidad de contrato, la nulidad del acto de adjudicación. Pero el actor en ningún momento reclamó por el hecho de que no se le adjudicara, a pesar de haber formulado la mejor propuesta. Finalmente, considera que no se configura la causal de nulidad invocada – deduce que es la prevista en el numeral 2 del art. 44 de la ley 80 de 1993-, debido a que las condiciones particulares del contrato convirtieron al contratista particular en un verdadero colaborador de la administración, para el cumplimiento de los fines que le competen, y por tal motivo no le es aplicable la restricción establecida en el artículo 5 de la Resolución No. 010911 de 1992.

CONSIDERACIONES Para resolver el presente asunto, la Sala abordará el estudio de algunos problemas directamente involucrados con el mismo, como son: i) la causa petendi de la demanda, la reforma a ésta y la oportunidad procesal para hacerla, ii) el significado de las expresiones “Ley y Constitución” en los términos del artículo 44, numeral 2, de la ley 80 de 1993, para abordar, finalmente, iii) en el caso concreto, la resolución No. 010911 de 1992, iv) el análisis sobre la pretensión indemnizatoria formulada por el actor y v) el comportamiento del actor en la vía administrativa y en la judicial, a la luz de la teoría de los actos propios.

1. La causa petendi. Referencia al planteamiento de los hechos y a la solicitud de pruebas en la demanda.

En sentido amplio, la razón de la causa petendi de la demanda son los hechos que le sirven de fundamento, es decir, las situaciones o acontecimientos con base en los cuales el demandante construye las peticiones y a través de la cual defiende sus derechos. En sentencia del 15 de febrero de 1991 -Sección Quinta, exp. 0491-, el Consejo de Estado dijo al respecto que: “… En efecto, si como lo enseña el procesalista Hernando Devis Echandía, la razón de las pretensiones o causa petendi es el fundamento esgrimido por el demandante para obtener el objeto de lo pedido en la demanda o, en otras palabras, como lo enuncia el tratadista Chiovenda y lo admite la jurisprudencia nacional, la causa petendi es la razón de hecho que se indica en la demanda como fundamento de las peticiones, esa exigencia está ampliamente

satisfecha en autos con la clara y precisa relación histórica de las circunstancias constitutivas, modificativas e impeditivas, de las que la actora cree deducir la declaratoria de nulidad que persigue, y con la afirmación de conformidad de esos hechos con el derecho invocado en el libelo demandatorio. Es que la causa petendi debe ser buscada exclusivamente dentro del marco de la demanda, con un criterio formal amplio que conduzca a su interpretación lógica y no a su simple tenor literal, teniendo cuidado de no confundírsela con el derecho aducido como violado y mucho menos con las pruebas tendientes a la demostración de los hechos que la constituyen. - Tampoco cabe buscarla en consideraciones abstractas de orden filosófico, sociológico o político por fuera del ámbito mismo de la demanda.” Por su parte, la Corte Constitucional ha expresado: “Conforme a la jurisprudencia y a la doctrina nacionales, el objeto de un proceso se encuentra definido tanto por las declaraciones que, en concreto, se solicitan de la administración de justicia (petitum), como por el pronunciamiento específico del órgano judicial en la parte r