CE-SECCION TERCERA-68001-23-15-000-2002-00265-01(31430)-2016

COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE

DOCUMENTO / PROCEDENCIA DE LA VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE

DE DOCUMENTO / RECONOCIMIENTO DE LA VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA Siguiendo la pauta hermenéutica fijada por la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación en sentencia del 28 de junio de 2013, esta Subsección valorará los documentos allegados en copia simple porque fueron aportados en las oportunidades adecuadas para tales efectos, y no fueron tachados de falsedad durante las etapas del proceso.

NOTA DE RELATORÍA: En relación con el valor probatorio de las copias simples, consultar providencia de 28 de agosto de 2013, Exp. 25022, C.P. Enrique Gil

Botero.

MEDIOS DE PRUEBA / PRUEBA EN VIDEO / VALOR PROBATORIO DE LA

PRUEBA EN VIDEO / DOCUMENTO PRIVADO / CONTENIDO DEL

DOCUMENTO PRIVADO / CONCEPTO DE DOCUMENTO PRIVADO /

NATURALEZA DEL DOCUMENTO PRIVADO / VALOR PROBATORIO DEL DOCUMENTO PRIVADO / IMPROCEDENCIA DE LA PRUEBA / FALTA DE APRECIACIÓN DE LA PRUEBA / FALTA DE VALORACIÓN DE LA PRUEBA /

REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA

[L]a parte demandante aportó un video en formato VHS en el que, según su escrito de adición de demanda, mostraba el momento en que el contratista hizo entrega del matadero, y pretendía demostrar el “estado de higiene, sanidad, orden, funcionamiento y en general, cumplimiento de las obligaciones contractuales por parte del contratista.” Si bien la jurisprudencia de esta

Subsección ha valorado este tipo de elementos como documentos privados, ello no puede ignorar que un documento únicamente posee el carácter de tal cuando tiene la capacidad de representar un hecho o manifestación de pensamiento, y solo puede valorarse cuando hay constancia de su autenticidad. Observado el video, no encuentra la Sala que este elemento sea capaz de aportar a los propósitos buscados por la actora. Las imágenes y el audio tienen una calidad defectuosa; no se conoce la ubicación precisa, ni la fecha de su filmación; no se identifican las personas que participan en él, y en líneas generales no relata adecuada y ordenadamente un acontecimiento ocurrido en el pasado (en este caso, la entrega del matadero a las autoridades municipales tras la terminación unilateral del contrato). Por lo anterior, este documento no será tenido en cuenta en este fallo.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el valor probatorio de la prueba en video, consultar providencia de 3 de septiembre de 2015, Exp. 34255, C.P. Stella Conto

Díaz del Castillo.

CLÁUSULAS EXORBITANTES DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO /

CLÁUSULA EXCEPCIONAL DEL CONTRATO ESTATAL / PRERROGATIVAS

DE LA ADMINISTRACIÓN EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL / CLÁUSULAS

EXORBITANTES DEL CONTRATO ESTATAL / CLÁUSULA EXORBITANTE

DEL CONTRATO ESTATAL / CONTRATACIÓN ESTATAL / RÉGIMEN DE

CONTRATACIÓN ESTATAL / REGLAS DE CONTRATACIÓN ESTATAL /

CAPACIDAD CONTRACTUAL / COMPETENCIA DE LA ENTIDAD ESTATAL

PARA ADOPTAR DECISIONES CONTRACTUALES / COMPETENCIA DE LA

ENTIDAD ESTATAL / INTERÉS GENERAL / ACTIVIDAD DE INTERÉS

GENERAL / BUENA FE CONTRACTUAL / APLICACIÓN DE LA BUENA FE

CONTRACTUAL / DEBERES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / DEBERES EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL El artículo 14 de la Ley 80 de 1993 indica las potestades de la administración pública en desarrollo de su actividad contractual. (…) Al tratarse de una característica generalmente distintiva de los contratos celebrados por la administración pública, las cláusulas o potestades excepcionales (o también denominadas exorbitantes) han tenido un especial y amplio tratamiento en la jurisprudencia y en la doctrina. De acuerdo con la posición mayoritariamente aceptada es la primacía del interés público implícita en la actividad contractual de las entidades públicas, la que justifica la existencia de estas prerrogativas, entendiendo que los fines perseguidos por las personas jurídicas de derecho público al celebrar cualquier tipo de negocio jurídico de esta naturaleza son idénticos a los que busca en cualquiera de sus actividades: el interés general, la satisfacción de las necesidades de la población, la constante y adecuada prestación de los servicios públicos, entre muchas otras (Constitución Política de Colombia, artículos 1, 2 y 209); y que resultan –de acuerdo con esta línea de pensamientodiferentes a los procurados por los particulares cuando efectúan este clase de acuerdos. (…) Con todo, la consideración de la suprema finalidad de las cláusulas exorbitantes no puede pasar por alto el carácter eminentemente imperativo que estas decisiones poseen; se trata de una prerrogativa propia del poder público de la entidad contratante, y por ende sometida estrictamente a la

ley que faculta su aplicación (…). Luego, el marco de la motivación fáctica y jurídica del acto administrativo que decide adoptar una de estas medidas está fijado expresamente por las normas que reglamentan la potestad de proferirla, sin que sea posible que la administración obvie este requisito de validez, o sencillamente aluda a las causales sin desarrollar explícitamente las razones de su aplicación, o lo haga sin brindar mayores explicaciones sobre el porqué de su disposición. Lo contrario, además de significar una afrenta contra la legalidad del acto, puede traer consigo el desconocimiento de los derechos del contratista y el alejamiento del postulado de buena fe (Constitución Política de Colombia – Artículo 83; Código Civil – Artículo 1603; Ley 80 de 1993 – Artículo 28) que rige las distintas actividades estatales. (…) En relación con este último tema, es notable el estrecho ligamen entre el respeto a la relación bilateral existente entre el particular y la administración, la buena fe, y el ejercicio legal de potestades unilaterales (…).

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 1 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 83 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 209 / LEY 80 DE 1993ARTÍCULO 14 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 28

NOTA DE RELATORÍA: Sobre las cláusulas exorbitantes en la contratación estatal, consultar providencias de 7 de septiembre de 1990, Exp. 3106. C.P.

Antonio José de Irisarri Restrepo; de 20 de septiembre de 2001, Exp. 14582, C.P. Ricardo Hoyos Duque; de 19 de agosto de 2004, Exp. 12342, C.P. Ramiro Saavedra Becerra; de 20 de noviembre de 2008, Exp. 17031, C.P. Ruth Stella Correa Palacio; de 29 de octubre de 2015, Exp. 32436, C.P. Danilo Rojas Betancourth; y de la Corte Constitucional, de 2 de junio de 1999, C-400, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

CLÁUSULAS EXORBITANTES DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO /

CLÁUSULA EXCEPCIONAL DEL CONTRATO ESTATAL / PRERROGATIVAS

DE LA ADMINISTRACIÓN EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL / CLÁUSULAS

EXORBITANTES DEL CONTRATO ESTATAL / CLÁUSULA EXORBITANTE

DEL CONTRATO ESTATAL / TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO

ESTATAL / REQUISITOS DE TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO

ESTATAL / LÍMITES DE TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO

ESTATAL / REQUISITOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DEBERES DE LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / DEBERES EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL /

INTERÉS GENERAL / ACTIVIDAD DE INTERÉS GENERAL / PRINCIPIO DE

RAZONABILIDAD / RAZONABILIDAD / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE

RAZONABILIDAD / PROPORCIONALIDAD / PRINCIPIO DE

PROPORCIONALIDAD / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE

PROPORCIONALIDAD / PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD / APLICACIÓN DEL

PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD / PRINCIPIO DE RACIONALIDAD /

APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE RACIONALIDAD / NORMAS DE LA

CONTRATACIÓN ESTATAL / REGLAS DE CONTRATACIÓN ESTATAL / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA Una de las potestades excepcionales de la contratación estatal establecidas por el legislador es la terminación unilateral. Su sustrato jurídico se encuentra en la Ley 80 de 1993, artículos 14 (ya citado) y 17 (…). De acuerdo a los diversos pronunciamientos que esta Corporación ha destinado al entendimiento de este precepto, se trata de una de los múltiples modos de terminación del contrato estatal, específicamente una de sus formas anormales de extinción. Mediante esta decisión administrativa finaliza el vínculo contractual sin que sean ejecutadas en su totalidad las prestaciones pactadas en el negocio jurídico, siempre que se presente alguna de las causales indicadas en la norma. (…) La terminación unilateral del contrato, dispuesta por el artículo citado anteriormente no constituye un acto sancionatorio que signifique un reproche para alguno de los extremos contractuales sino “una herramienta cuyo fin exclusivo, lejos de fungir como un acto represivo contra el contratista o en contra de la ejecución del contrato mismo, es el de lograr el cabal cumplimiento de los cometidos estatales y, en ese sentido, impedir que se frustre la realización del objeto contractual.” Ello, sin desconocer que con el ejercicio de esta potestad la administración deba reconocer la indemnización de los perjuicios ocasionados, tal como lo señala el numeral 1 del

artículo 14 de la Ley 80 de 1993. (…) Ahora, tratándose de una potestad excepcional investida de poder coercitivo, también ha advertido la jurisprudencia su carácter reglado, su uso extraordinario y su interpretación restrictiva, ceñida exclusivamente a los supuestos previstos por la Ley, de modo que la terminación unilateral debe reunir estos requisitos: “i) que la manifestación de la voluntad de la administración se materialice en un acto administrativo, ii) que dicho acto debe ser el resultado de un análisis soportado en la realidad del contrato, es decir, debe estar debidamente motivado y iii) que la causal que se alegue en la decisión se encuentre enmarcada en los eventos que la ley ha dispuesto.” (…) En este orden de ideas, (…) interesa tener presente el alcance de la causal primera prevista en el citado artículo 17 de la Ley 80 de 1993, que condensa la terminación unilateral por motivos de interés público a través de dos situaciones diferentes: la exigencia del servicio público, o la presencia de circunstancias de orden público que impongan la extinción del contrato. (…) La primera de ellas tiene lugar “cuando con la ejecución del objeto pactado se afecte alguna de las necesidades propias de los administrados que deben ser satisfechas por el Estado, de forma tal que: de una parte afecte la actividad administrativa que se quiere realizar con la celebración del negocio o, de otra, la consecución de aquello encargado por la Administración a su contratista, no obstante permitir la cabal prestación del servicio público propio del contrato, perjudica la actividad estatal en su conjunto”. (…) Mientras que la segunda “alude a ese orden material y exterior considerado como una situación fáctica que está llamada a mantener la autoridad en orden a

garantizar las condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad y cuyos elementos constitutivos son la tranquilidad, la seguridad y la salubridad públicas”. (…) Nótese que, lejos de ser una causal propicia para que la administración la invoque a su antojo, y disponga ante cualquier evento la terminación unilateral de un contrato, tiene estrictas condiciones para su empleo. En efecto, en el acto que dispone el ejercicio de la potestad debe quedar claramente establecido, además de la existencia de la situación, (i) que la ocurrencia de este hecho efectivamente altera la prestación normal del servicio público, es decir, que existe una relación inescindible entre los hechos motivadores y las exigencias propias del servicio que no se verían correspondidas –desde la óptica del interés generalcon la ejecución del contrato y; (ii) que se acudió o fue imposible acudir a otros mecanismos menos gravosos para superar la coyuntura que afectó tales exigencias, en tanto es una medida de aplicación restrictiva. (…) De otra parte, la Sala también ha resaltado –siguiendo la doctrina autorizada en la materiala necesidad de que esta determinación se ajuste a criterios de razonabilidad y de proporcionalidad. Es decir, que una decisión de terminación unilateral de un contrato estatal no solo debe acoplarse a lo señalado específicamente por la ley, igualmente debe ser razonable en relación con los principios y valores dispuestos por normas superiores, ser adecuada con los hechos que la preceden, y con las finalidades que persigue, de manera que estos criterios (legalidad, racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad) son el

derrotero simultáneo tanto de la actuación de la administración como del control efectuado por el juez de lo contencioso administrativo sobre este tipo de actos.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 14 / LEY 80 DE 1993ARTÍCULO 17 NUMERAL 1

NOTA DE RELATORÍA: Acerca de la terminación unilateral del contrato estatal, consultar providencias de 4 de diciembre de 2006, Exp. 15239, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; de 2 de mayo de 2007, Exp. 15599, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; de 6 de junio de 2007, Exp. 17253, C.P. Ruth Stella Correa Palacio; de 13 de noviembre de 2008, Exp. 17009, C.P. Enrique Gil Botero; de 6 de abril de

2011. Exp. 19483, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo; de 15 de febrero de 2012, Exp. 19730, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; de 9 de mayo de 2012, Exp. 20968, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; de 11 de junio de 2014, Exp. 34169, C.P.

Hernán Andrade Rincón; y conceptos de 14 de diciembre de 2000, Rad. 1293, C.P. Luis Camilo Osorio Isaza; de 30 de octubre de 2013, Rad. 2150, C.P. William Zambrano Cetina. Sobre las causales de falsa motivación del acto administrativo, consultar providencia de 25 de febrero de 2009, Exp. 15797, C.P. Myriam

Guerrero de Escobar.

MATADERO / MATADERO MUNICIPAL / CARACTERÍSTICAS DEL

MATADERO / REGLAMENTACIÓN DEL MATADERO / MUNICIPIO /

COMPETENCIA DEL MUNICIPIO / FUNCIONES DEL MUNICIPIO /

FACULTADES DEL MUNICIPIO / SERVICIO DEL MUNICIPIO / OBLIGACIONES

DEL MUNICIPIO / VIGILANCIA DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA La Corporación ha tratado en numerosas oportunidades la actividad de los mataderos, las diversas competencias de los municipios en torno la prestación del servicio y su posible impacto ambiental cuando este no se presta adecuadamente. (…) En primera medida, la ley asigna la responsabilidad de la prestación de los servicios públicos de matadero a los municipios. (…) En líneas generales, los municipios tienen competencia para ejercer vigilancia y control sobre la operación de los mataderos, el saneamiento ambiental y los factores de riesgo del consumo, conforme al artículo 2 – numeral 3 de la Ley 60 de 1993 (…). La construcción de los mataderos en lugares adecuados para su funcionamiento, donde no afecten el medio ambiente ni la salubridad pública; y en condiciones infraestructurales que garanticen la correcta prestación del servicio. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación las normas que han regulado esta labor son la Ley 9 de 1979 (artículos 300 a 363), y el Decreto 2278 de 1982. La primera, fija los requisitos de funcionamiento con que deben contar los mataderos; el segundo, encargado de reglamentar la Ley “en cuanto al sacrificio de animales de abasto público o para

consumo humano y el procesamiento, transporte y comercialización de su carne”. (…) En suma, la Sala encuentra que las diversas dimensiones que acarrea la instalación, puesta en funcionamiento, requisitos mínimos, y prestación del servicio de los mataderos, así como la garantía de los derechos “de quienes concurren al desarrollo de dicha actividad, bien sea en condición de productores, comerciantes o de consumidores finales” no son, en absoluto, ajenos a las competencias municipales asignadas por la Constitución, la ley y el reglamento a estas autoridades locales. Entiende la Sala que esta es una de las múltiples expresiones concretas de la estimación del municipio en la división políticoadministrativa del poder público como la entidad fundamental llamada a ser la primera en satisfacer las necesidades fundamentales de la comunidad lo que da cuenta, no solo de la importancia de dichas facultades, sino de la fuerza vinculante de estos deberes, capaces de prevalecer sobre cualquier convención que fije lo contrario.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 311 / LEY 9 DE 1979 / DECRETO 2278 DE 1982 / DECRETO LEY 77 DE 1987 - ARTÍCULO 1 / LEY 60 DE 1993 - ARTÍCULO 2 NUMERAL 3 / LEY 99 DE 1993 - ARTÍCULO 63 / LEY 136 DE 1994 - ARTÍCULO 3 / LEY 715 DE 2001 - ARTÍCULO 76 NUMERAL

12

NOTA DE RELATORÍA: la actividad de los mataderos, las diversas competencias de los municipios en torno la prestación del servicio, consultar providencias de 15

de febrero de 2007, Exp. 15001-23-31-000-2001-01930-01(AP), C.P. Camilo Arciniegas Andrade; de 18 de abril de 2007, Exp. 19001-23-31-000-2003-0106201(AP), C.P. Rafael Ostau de Lafont Pianeta; de 14 de junio de 2007, Exp. 6300123-31-000-2003-01100-01(AP), C.P. Martha Sofía Sanz Tobón; de 5 de julio de 2007, Exp. 73001-23-31-000-2002-02043-01(AP), C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; de 17 de abril de 2008, Exp. 41001-23-31-000-2005-00782-01(AP), C.P. Martha Sofía Sanz Tobón; de 4 de junio de 2015. Exp. 37566, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; y de la Corte Constitucional, C-802 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

MATADERO / MATADERO MUNICIPAL / CARACTERÍSTICAS DEL

MATADERO / BIEN FISCAL / CARACTERÍSTICAS DEL BIEN FISCAL /

TIPOLOGÍA DE CONTRATO / CONTRATO DE CONCESIÓN / REITERACIÓN

DE LA JURISPRUDENCIA

[A]l resolver asuntos contractuales, esta Sección se ha referido a los mataderos públicos en varias ocasiones, en las que ha puntualizado que: (…) Los mataderos públicos son bienes fiscales, porque “i) es el Estado quien detenta el derecho de dominio, b) la razón de ser del matadero es la prestación de un servicio

encomendado al Municipio, según lo prevé el ya mencionado Decreto 77 de 1987 que viene de verse y, por último, c) la vocación de dicha instalación no es la de servir al uso y goce de la colectividad sino que exclusivamente – el uso y gocepertenece a la entidad pública que administra el bien, en este caso al municipio.” (…) Teniendo en cuenta que este tipo de establecimientos desarrolla “un servicio público en cuento (sic) lleva consigo una típica actividad de prestación efectiva a la colectividad, cuya titularidad está en cabeza de las personas públicas municipales, debidamente regulada en la ley y que puede ser prestada por la entidad pública y por particulares habilitados por la ley, como se prevé en el artículo 365 constitucional” ha estimado esta Sección que el contrato de concesión, aludido por el artículo 32 – numeral 4 de la Ley 80 de 1993, es el tipo contractual apto para que un particular preste los servicios de abasto público en un establecimiento de orden territorial.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 32 NUMERAL 4

NOTA DE RELATORÍA: Acerca de los mataderos públicos, su naturaleza y contratación, consultar providencias de 16 de septiembre de 2013, Exp. 19705, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera; de 27 de marzo de 2014, Exp. 26939, C.P.

Hernán Andrade Rincón; y de 4 de junio de 2015. Exp. 37566, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa;

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO DE

CONCESIÓN / MATADERO / MATADERO MUNICIPAL / TERMINACIÓN

UNILATERAL DEL CONTRATO / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO

ESTATAL / INCUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN CONTRACTUAL /

CONSTRUCCIÓN / SOLICITUD DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL / NULIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL / FALSA MOTIVACIÓN / FALSA

MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / NULIDAD POR FALSA

MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONFIGURACIÓN DE LA

FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / INTERÉS GENERAL /

PRERROGATIVAS DE LA ADMINISTRACIÓN EN LA CONTRATACIÓN

ESTATAL / TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / IMPROCEDENCIA DE TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / DEBERES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / DEBERES EN LA

CONTRATACIÓN ESTATAL / VIGILANCIA DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL /

BIEN FISCAL / OBLIGACIONES DEL MUNICIPIO / VIGILANCIA DE LA

ENTIDAD ESTATAL / PROCEDENCIA DE LA NULIDAD / DECLARACIÓN DE

NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ANULACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO Dejando claro que el contrato celebrado entre el señor (…) y el municipio de Oiba es, en efecto, un contrato de concesión, en tanto posee los elementos esenciales que caracterizan este tipo de contratos, la Sala encuentra acreditada la falsa motivación de los actos administrativos impugnados (...) respecto de los hechos acontecidos en torno a la ejecución de este contrato estatal, y de las normas que facultan la aplicación de la potestad exorbitante de terminación unilateral. En otros

términos, la administración municipal de Oiba aplicó indebidamente la mentada cláusula excepcional, contrariando el ordenamiento jurídico, desconociendo las situaciones fácticas que giraron en torno al devenir de la concesión, e irrespetando los derechos del particular contratista – ahora demandante-. (…) En relación con la construcción del horno crematorio. Como fundamento de sus decisiones, la Administración hizo énfasis en que el concesionario no construyó el horno crematorio para disponer de los residuos sólidos provenientes de la actividad del matadero, como se lo obligaba el parágrafo de la cláusula sexta (…) del contrato. (…) Basta con ver los artículos 14 y 17 de la Ley 80 de 1993 (…) para saber que, en Colombia, la terminación unilateral del contrato estatal no procede ante un incumplimiento contractual, situación que evidencia que los actos demandados adolecen del vicio alegado por la parte actora. (…) Aunado a lo anterior, ni siquiera se demostró que el contratista hubiera incumplido esta obligación. Es más, la autoridad no posibilitó su cumplimiento, porque los actos de terminación unilateral fueron emitidos antes de que se cumpliera el término de un (1) año a partir de la suscripción del contrato, que la mencionada cláusula disponía para la construcción de dicha infraestructura. (…) De otra parte, observa la Sala que la construcción del horno crematorio era una obligación previa impuesta a la administración municipal por la CAS antes de la suscripción del contrato, circunstancia que –por supuestoera conocida por la entidad concedente, y si bien era posible que en el marco de la concesión el particular se

encargue de la obra, haciendo de ésta una obligación contractual para el contratista, ello no permitía que el municipio se desentendiera completamente de sus deberes constitucionales y legales en relación con el servicio público concesionado. (…) En ese orden de ideas, es apenas lógico que la terminación unilateral del contrato no pueda tener fundamento en circunstancias previas a la celebración del negocio jurídico, o en situaciones eventuales que no se han producido. Tampoco es concebible que la Administración deje de ejercer vigilancia y control sobre la prestación del servicio público desarrollado en el matadero, y se desprenda de los deberes que le atañen a la entidad territorial sobre la infraestructura de los bienes públicos de su propiedad, en este caso, un bien fiscal. (…) La situación medioambiental y las condiciones del servicio prestado por el matadero. Los actos administrativos motivan su decisión en la carencia de elementos e infraestructura para tratar los desechos sólidos y líquidos generados por el matadero, hecho remarcado por la CAS en sus resoluciones 01584 de 1999 (...) y 02927 de 2000 (...). Sin embargo, esta situación también se produjo antes de que el demandante fuera el concesionario del establecimiento. (…) Adicionalmente, la CAS mediante Resolución 00002922 del 11 de diciembre de 2001 (...) reconoció los avances en la adopción de las medidas impuestas por dicha entidad en el año 1999, encontró las instalaciones “en perfecto estado de aseo y limpieza”, sin “malos olores, ni moscas”. Luego, contrariamente a lo señalado por la entidad demandada, la autoridad ambiental, en su labor de seguimiento a la orden impartida inicialmente, destacó la mejora en el servicio, y

no hizo cosa distinta que instruir tanto al municipio como al contratista en medidas que hicieran progresar las buenas condiciones higiénicas y sanitarias observadas, sin demeritar lo realizado hasta el momento. A tal punto que la CAS aceptó la ampliación del plazo solicitada por el propio municipio para cumplir con lo ordenado por las decisiones anteriores. (…) En todo caso, se insiste en que los deberes de vigilancia y control sobre las condiciones del servicio, en el cuidado de las condiciones de medio ambiente conforme al ordenamiento jurídico y a los requerimientos de las autoridades en la materia, y en la construcción de obras que permitieran cumplir con dichas condiciones no se desprendieron del todo de la órbita competencial del municipio de Oiba, a pesar de haber depositado válidamente estas labores en el particular, a través contrato de concesión celebrado con el aquí demandante. (…) La “oportunidad” de prestar un mejor servicio, la posibilidad de percibir mejores ingresos por la explotación del bien para el municipio, la existencia de pérdidas económicas, el cumplimiento de las metas fiscales a nivel nacional, y la formulación de los posibles beneficios que traería asumir directamente la administración del matadero, no son motivos admisibles para disponer la terminación unilateral del contrato estatal en el ordenamiento jurídico colombiano. (…) Se itera que es contraria a derecho la simple mención de motivos de conveniencia en los actos administrativos de terminación unilateral del contrato estatal, sin acreditar en qué consisten estos ni qué relación concreta tienen con su ejecución, o agotar otros escenarios –que la misma Ley permitepara remediar las situaciones que resulten contrarias a los propósitos del contrato celebrado, y menos lesivas para el contratista que la

terminación unilateral de su vínculo con el Estado (v.gr. terminación bilateral del contrato, interpretación unilateral del contrato, modificación unilateral, etc.). (…) Por el contrario, la administración municipal de Oiba a través de sus actos distorsionó el alcance y el propósito que la Ley ha concedido a esta potestad excepcional. Los hechos meramente alegados no corresponden a las causales que la Ley permite para expedir un acto de esta estirpe, siendo improcedente la mera alusión al “interés general” (…). Además, la medida adoptada no muestra un mínimo de razonabilidad o proporcionalidad con la situación presentada en ese momento; y se acudió a esta potestad unilateral directamente, obviando que este poder tiene un carácter eminentemente restrictivo. (…) Estas razones son suficientes para mantener el sentido de la sentencia de primera instancia de declarar la nulidad de las resoluciones 259 del 3 de octubre de 2001, y 276 del 26 de octubre del 2001, emitidas por el municipio de Oiba, al constatar la falsa motivación alegada por la parte demandante.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre las facultades de la administración, de dirección y control del contrato de concesión, consultar providencia de 18 de septiembre de

1997. Rad. 9118. C.P. Ricardo Hoyos Duque. Acerca de la terminación bilateral del contrato, consultar providencia de 26 de julio de 2012, Exp. 23605, C.P. Danilo

Rojas Betancourth.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 14 / LEY 80 DE 1993ARTÍCULO 17

TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / IMPROCEDENCIA

DE TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL /

INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS / INDEMNIZACIÓN POR LO DEJADO DE

PERCIBIR / LUCRO CESANTE / PERJUICIO MATERIAL POR LUCRO

CESANTE / RECONOCIMIENTO DEL LUCRO CESANTE / TASACIÓN DEL

LUCRO CESANTE / LIQUIDACIÓN DEL LUCRO CESANTE / PARÁMETROS DE

LIQUIDACIÓN DEL LUCRO CESANTE / CÁLCULO DE LA TASACIÓN DEL

LUCRO CESANTE / CÁLCULO DEL LUCRO CESANTE / CONDENA EN

ABSTRACTO / PROCEDENCIA DE LA CONDENA EN ABSTRACTO /

PRINCIPIO DE NON REFORMATIO IN PEJUS / PROCEDENCIA DEL

PRINCIPIO DE NON REFORMATIO IN PEJUS / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE LA NON REFORMATIO IN PEJUS Encuentra la Sala que la sentencia de primera instancia condenó al municipio de Oiba “por las sumas dejadas de percibir durante el tiempo que faltaba para el vencimiento del término estipulado” (…) por el contrato de concesión terminado unilateralmente por los actos declarados nulos. (…) Así mismo, determinó que la base para fijar el lucro cesante reclamado consiste en el “promedio de las sumas devengadas durante los seis meses de ejecución” que alcanzó a tener el contrato ilegalmente terminado por la administración (29 de diciembre de 2000 al 26 de octubre de 2001), “tomando como base los ingresos totales del matadero y restando de esa suma el valor de los costos”, conforme a la propuesta presentada en su momento por el ahora demandante (…). [E]l fallo condenó en abstracto

porque no encontró prueba que permitiera cuantificar la suma de dinero dejada de percibir por la explotación del matadero objeto de la concesión. De todas maneras, señaló los siguientes parámetros de liquidación: (i) El promedio de seis meses devengado por el actor para la fecha de los hechos, como base económica para efectuar el cálculo de la indemnización, obtenida del “balance que resulte después de calcular el total de los ingresos menos los costos calculados por el contratista en la propuesta que presentó al municipio”; (ii) la actualización de dicha suma conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado; (iii) la fecha exacta de entrega del matadero por parte del demandante al municipio; (iv) el tiempo restante para finalizar la concesión; (v) el lucro cesante consolidado, que corresponde al número de meses faltantes para la extinción del contrato, punto en el cual la Sala precisa que corresponde a 28 meses, cifra resultante de tomar el plazo del contrato -38 mesesrestado por el período en éste se alcanzó a ejecutar entre el momento de su iniciación (diciembre de 2000) y la terminación unilateral del contrato (octubre de 2001), es decir, 10 meses. (…) En criterio de la Sala, la condena está ajustada a lo demostrado en el proceso, y a las normas aplicables a este asunto, aclarando que, cuando el Tribunal refiere los costos como suma a sustraer para determinar l