CE-SECCION TERCERA-68001-23-15-000-2003-00662-01(32411)-2016

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Niega. Caso: Afectación del derecho de dominio sobre predio denominado el Mejico AFECTACIÓN DEL DERECHO DE DOMINIO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA DEL INCORA Para determinar si operó o no la caducidad de la acción de reparación directa en el caso concreto es necesario para la Sala establecer la fecha a partir de la cual se consumó, acaeció o pudieron tener conocimiento razonable del hecho, omisión u operación administrativa los demandantes, en aras de lo cual se procederá al análisis del acervo probatorio con estos fines, sin que ello implique un juzgamiento de fondo del asunto. (…) Con base en el análisis contrastado, crítico y en conjunto de los anteriores medios probatorios, la Sala puede concluir que los demandantes tenían conocimiento de la existencia del proceso judicial que cursaba ante el Juzgado Segundo de Familia de Bogotá desde el 27 de septiembre de 1999, y que afectaba el predio “Méjico” y las parcelaciones que de este se realizaron, una de las cuales fue adquirida por los actores, momento en el cual cursaron derecho de petición ante el INCORA para conocer de los trámites y gestiones adelantadas ante el mencionado despacho judicial para lograr sanear el predio adquirido, y sobre el que pesaba la inscripción de una demanda, que luego el 21 de diciembre de 2000 se concretó, según el certificado de tradición y libertad examinado, en la cancelación ordenada por el mismo Juzgado de todos los registros [anotación 6] de la sucesión correspondiente a Rafael Torres Ruiz, entre los que se encontraba

la adquisición por parte de María Monguí Ruiz de Torres y las de los demandantes, de manera que con total claridad y bajo las anteriores pruebas la Sala puede concluir que los actores en el mejor de los casos conocían de las limitaciones al dominio de su predio desde el 27 de septiembre de 1999 por lo menos, y en el peor de los casos desde el 21 de diciembre de 2000, por lo que tenían hasta el 21 de diciembre de 2002 para haber ejercido oportunamente la acción de reparación, lo cual no ocurrió, y que lleva a la Sala a confirmar, con base en esta motivación, la sentencia de primera instancia que declaró la caducidad de la acción.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Bogotá D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil dieciséis (2016).

Radicación número: 68001-23-15-0000-2003-00662-01(32411)

Actor: MARCO FIDEL VARGAS ACEVEDO Y OTROS

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIAINCORA Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Asunto. Caducidad de la acción de reparación con ocasión de procedimientos administrativos de adjudicación agraria – Falta de legitimación por pasiva del INCORA en liquidación.

Decide la Sala de Sub-sección el recurso de apelación presentado por la parte actora contra la sentencia de 29 de abril de 2005 proferida por la Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de

Santander y Cesar, en la cual se resolvió declarar probada de oficio la excepción de caducidad de la acción.

ANTECEDENTES

1. La demanda.

La demanda fue presentada el 11 de marzo de 2003 por Marco Fidel Vargas Acevedo, Excelino Díaz Ariza, Leonor Naranjo Cárdenas, Juan de la Cruz Aranda Cano, María Odalinda Gómez Quintero, Raúl Cala, Leonilde Afanador de Cala, Rubén Ardila Ardila, Florentina Solano Parra, Flor Edith Ayala Piza y Gumercindo Corredor Ayala; por medio de apoderado debidamente facultado y en ejercicio de la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo [Decreto 01 de 1984], contra el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria – INCORA [Fls. 79-88, C1], para que se declarara la responsabilidad patrimonial de esta por los perjuicios ocasionados a los demandantes “por las graves omisiones y hechos administrativos, consistentes en haber dado visto bueno para que se adjudicara por venta hecha por la señora MARIA MONGUÍ RUIZ DE TORRES, el predio rural denominado MEJICO, ubicado en la vereda La Bejuca del municipio de Oiba”. Como consecuencia de la anterior declaración se solicitó condenar a las mismas entidades públicas a la reparación de los perjuicios ocasionados materiales y morales [subjetivos y objetivados, actuales y futuros], los cuales se estimaron en la suma de mil seiscientos setenta y dos millones quinientos once mil ochocientos pesos ($1.672.511.800.oo).

Lo anterior se fundó en los siguientes hechos: (1) el día 15 de mayo de 1992, la señora María Mongui Ruiz de Torres ofreció en venta al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria – INCORASeccional Santander, el predio denominado MEJICO, ubicado en el Municipio de Oiba – Santander, inmueble rural con una extensión superficiaria de 117 hectáreas, identificado bajo el folio de matrícula inmobiliaria número 321-004.116 de la Oficina de Instrumentos Públicos del Círculo del Socorro; (2) posteriormente, el 22 de mayo de 1992 se envió la propuesta por parte del señor Wilson Quiroga López, Coordinador zona de Desarrollo del INCORA VELEZ, a la Doctora Mireya Gutiérrez de Sabogal, Jefe Sección Adquisición y Donación de Tierras INCORA BUCARAMANGA; (3) el predio a parcelar por el Estado, reunió los requisitos para adelantar el programa de Reforma Agraria, según conclusión del informe técnico correspondiente al predio MEJICO, de septiembre 10 de 1992, adelantado por funcionarios del INCORA, Wilson Quiroga López y Luis Manuel Curiel, de visita realizada al predio el día 20 de agosto de 1992; (4) el 20 de octubre de 1992, el señor Ricardo Lozano Botache, coordinador de cálculo y dibujo de la regional Santander del INCORA, realizó la redacción de linderos del predio citado; (5) el 15 de abril de 1996, la señora María Mongui Ruiz de Torres, se inscribió en el registro inmobiliario

regional que al efecto lleva el INCORA, donde ofreció su predio denominado MEJICO, al INCORA SANTANDER, anexando para ello, copia de la correspondiente escritura pública y de los folios de matrícula inmobiliaria correspondientes; (6) por medio de Acta de 30 de mayo de 1996, se practicó la visita y examen al predio citado, por los funcionarios del INCORA, Bernardo Espinel García y Guillermo A. Suesca, donde además se suscribió el informe técnico de rigor; (7) el predio fue declarado apto para el programa de Reforma Agraria, según conclusión del concepto técnico de fecha junio 3 de 1996, expedido por los funcionarios del INCORA que realizaron la visita y examen precitados; (8) el 21 de junio de 1996, según concepto de la doctora Mireya Gutiérrez de Sabogal, Jefe de la Sección Jurídica Regional Santander, se concluyó que no existía ningún gravamen sobre el predio y se determina que la negociación es viable; (9) el 5 de julio de 1996 se autorizó por parte de la señora María Mongui Ruiz de Torres, la práctica del avalúo comercial de la finca MEJICO, ante el IGAC o FEDELONJAS; (10) el 6 de agosto de 1996 se practicó visita a la finca en mención por parte de funcionarios de FEDELONJAS para el correspondiente avalúo, el cual se estimó en la suma de $128.917.300.oo; (11) el 18 de septiembre de 1996 se realizó la mesa de concertación entre seleccionados y propietaria, con la presencia de

funcionarios de INCORA, donde se llegó al acuerdo sobre el precio de la finca MEJICO en la suma de $118.000.000; (12) el 11 de diciembre de 1996 se suscribió la escritura pública Nº 414 de la Notaría Única del Círculo de Oiba, Santander, donde se consagró la compraventa de la finca MEJICO, de parte de la señora María Mongui Ruiz y a favor de Torres a Marcos Fidel Vargas Acevedo y otros, todos ellos beneficiarios escogidos por el INCORA; (13) el 16 de diciembre de 1996 se registró la correspondiente escritura ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Círculo del Socorro – Santander, mediante los números consecutivos: 321-0031050 a 3231-0031056; (14) los demandantes se constituyeron entonces en titulares inscritos y poseedores del predio en cuestión, “hasta que mediante anotación de fecha 21 de diciembre del año 2000, realizada a folio de matrícula inmobiliaria número 321-31050 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Círculo del Socorro, se cancelan los registros del derecho de dominio” hasta entonces en cabeza de los demandantes [fls.79 a 88 c1]. Determinadas las pretensiones y los hechos en la demanda se revisa la actuación procesal desplegada en la primera instancia.

2. Actuación procesal en primera instancia.

El Tribunal Administrativo de Santander admitió la demanda mediante auto de 19 de agosto de 2003 [fl. 91 c1], la que fue notificada mediante estado del 29 de

agosto de 2003 y fijada en lista el 6 de noviembre de 2003 [fl.94 c1]. El Instituto Nacional de la Reforma Agraria – INCORA, no presentó escrito de contestación de la demanda, en virtud de lo cual, habiendo transcurrido el término de fijación en lista, se abre el proceso a pruebas por medio de auto del 11 de agosto de 2004 [fls.97-98 c1]. La referida providencia dispuso tener como pruebas los documentos aportados con la demanda, y así mismo decretó la práctica de la inspección judicial sobre el predio “MEJICO” de conformidad con lo solicitado por la parte actora, comisionando para tal fin al Juzgado Promiscuo Municipal de Oiba. De otro lado, en lugar de decretar la inspección judicial solicitada a los archivos del INCORARegional Santander, dispuso oficiar a la referida entidad a fin de que remitiera copia auténtica, completa y legible, de todos los documentos relacionados con el proceso de parcelación del inmueble “MEJICO”. Vencida la anterior instancia procesal se corrió traslado a las partes por auto de 10 de diciembre de 2004 [fl.304 c1], por término común, para que presentaran sus alegatos de conclusión, y al Ministerio Público para que emitiera el concepto de rigor. El apoderado de la parte actora, dentro de la oportunidad procesal, presentó los alegatos de conclusión [fl.305 c1] reiterando lo afirmado en la demanda, aunando que la entidad demandada no hizo uso de su facultad de contestar la demanda, y que “así las cosas, hasta el presente momento procesal, no se ha desvirtuado con

el acervo probatorio recaudado, los hechos y omisiones perjudiciales imputables al INCORA, lo que deja incólume las pretensiones de la misma, a las cuales deberá condenarse a la entidad accionada”. Agotado el trámite procesal en la primera instancia el Tribunal profirió la sentencia correspondiente.

3. Sentencia de primera instancia.

La Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y Cesar el 29 de abril de 2005 profirió sentencia en la declaró probada de oficio la excepción de caducidad de la acción [fls.307 a 317 cp], con fundamento en los argumentos siguientes: en lo relativo a la fecha a partir de la cual se debía empezar a contar el término, afirmó que debía establecerse el hecho, omisión u operación administrativa causante del daño, y que “en el caso sub examine no hay lugar a ninguna duda, por parte de la Sala, que es el momento en que se produjo el Estudio de Títulos (f. 69 y 70) en el cual se concluye, por parte de la funcionaria del INCORA, que sobre el predio objeto de la negociación no recaía ningún tipo de gravamen por lo que ésta resultaría viable. Esto significa que se debe empezar a contar el término de caducidad a partir el día 21 de junio de 1996”. No obstante lo anterior, posteriormente el a quo apuntó a que en el presente caso el término de caducidad debe empezar a contarse “a partir del conocimiento del hecho dañino y no a partir de su ocurrencia, precisamente, porque el hecho no se

hizo visible”, de conformidad con lo cual parte del 21 de diciembre de 2000 para realizar el cómputo del término de caducidad, teniendo en cuenta que es ésta la fecha en que se hizo la anotación en el folio de matrícula inmobiliaria 321-31050 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Socorro “cancelando los registros del derecho de dominio radicado en cabeza de los demandantes y poniéndolo en cabeza del señor RAFAEL TORRES RUIZ de conformidad con lo ordenado en la sentencia de diciembre 3 de 1998 proferida por el Juzgado Segundo de Familia de Bogotá tal como consta en folios 67 y 68. Así las cosas, para esta corporación resulta necesario reconocer que entre el de (sic) 21 de diciembre de 2000 (día en que los demandantes tuvieron conocimiento del daño) y el 11 de marzo de 2003 (fecha de presentación de la demanda) transcurrió un lapso de tiempo superior a dos años, sin que el demandante haya intentado accionar contra el instituto”.

4. El recurso de apelación.

El apoderado de la parte actora presentó el 21 de julio de 2005 el recurso de apelación contra la sentencia del a quo proferida el 29 de abril de 2005 [fls 319 a 322 cp], con el objeto de que se revoque dicha providencia para en su lugar declarar la responsabilidad y condenar a las entidades públicas demandadas de acuerdo con las pretensiones de la demanda, planteando que el Tribunal de primera instancia erró en su decisión de declarar probada de oficio la caducidad de la acción, por cuanto “obvió el juzgador de instancia, que en el presente caso

se presentó una circunstancia especialísima que suspendió el término de caducidad, y no es otra, que la solicitud de Conciliación Prejudicial en derecho promovida por los actores, la cual se solicitó el día 18 de diciembre de 2002 y se llevó a cabo el día 17 de febrero de 2003 ante el Procurador 17 Judicial Delegado ante el Honorable Tribunal Administrativo de Santander, sin que se llegase a acuerdo alguno, según Constancia de No Conciliación anexada al libelo introductorio y que forma parte del expediente, circunstancia que se puso en conocimiento al juzgador en el acápite de los hechos de la acción incoada”. Del mismo modo, manifiesta que en el presente caso debe atenderse a lo estipulado en el artículo 21 de la ley 640 de 20011, en el sentido de que, al tenor de esta norma, el término de caducidad se interrumpió por un espacio de tres (3) meses desde el momento en que se presentó la solicitud de conciliación y “así las cosas, al parecer el fallador no efectuó un estudio juicioso sobre los hechos fundamentos (sic) de la demanda, y la ley de conciliación extrajudicial en derecho, ya que para establecer que efectivamente el término de caducidad, en el caso de marras, no se encontraba fenecido, simplemente se debió comparar lo narrado en el acápite de los hechos y lo señalado claramente por el precepto antes transcrito, para así 1 “ARTICULO 21. SUSPENSION DE LA PRESCRIPCION O DE LA CADUCIDAD. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o

de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2o. de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable”. sin mayores operaciones aritméticas, establecer, que dada la suspensión por tres (3) meses del término de caducidad de la acción, en realidad, caducaría el día 21 de marzo de 2003, y no antes (…)”. El Tribunal Administrativo de Santander por auto de 30 de septiembre de 2005 [fl.328 cp] concedió, en el efecto suspensivo, el recurso de apelación presentado oportunamente por la parte actora. Una vez surtido el anterior trámite se procedió a enviar las actuaciones a esta Corporación.

5. Actuación en segunda instancia.

Al recibirse el proceso por esta Corporación, se admitió el recurso de apelación impetrado mediante auto de 20 de julio de 2006 [fls.332-333 cp]. Luego, mediante providencia de 22 de agosto de 2006 se corrió traslado a las partes para que presenten los alegatos de conclusión, y al Ministerio Público para que emita su concepto [fl.351 cp]. El apoderado del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria –INCORA en Liquidaciónpresentó los alegatos de conclusión [fl. 353 a 357 cp], sosteniendo que la decisión de primera instancia es acertada en tanto declaró la caducidad,

pese a haber obviado el a-quo la presentación de solicitud de conciliación al momento de hacer su raciocinio sobre el cómputo del término, y así lo hace por cuanto “a pesar de transcribir el apelante el texto del artículo 21 de la ley 640 de 2001, la conclusión que se infiere del claro texto del y frente a (sic) documento público obrante en el proceso y citado por aquel, pone en evidencia que sí ocurrió la caducidad, como se afirma en el fallo. Dice la norma: Artículo 21. Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2o. de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable. De conformidad con esto, afirma que “el artículo 2º de la ley precisa las constancias que debe expedir el conciliador a los interesados, entre otros eventos, cuando se efectúe la audiencia de conciliación sin que se logre acuerdo (numeral 1), lo cual sucedió en este caso, según el contenido del acta de conciliación prejudicial celebrada en la Procuraduría Judicial 17 de Asuntos Administrativos de Bucaramanga (fls. 71,72 y 73), de la cual el Procurador Judicial YEZID GARCÍA SAENZ expidió la constancia

número 0007, de fecha 17 de febrero de 2003…” En tal sentido, manifiesta que “no se requiere de profundos análisis jurídicos para advertir que la situación descrita y expuesta en la constancia, se ubica dentro de la tercera hipótesis prevista por el artículo 21 del estatuto en mención, “o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley”, y no como se pretende por la parte apelante, “o hasta que se venza el término de tres (3) meses”. La parte actora y el Ministerio Público guardaron silencio. Agotada la actuación en primera y segunda instancia la Sala procede a proferir sentencia en el presente asunto sin observar ninguna causal de nulidad, con base en las siguientes consideraciones. CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala de Sub-sección decidir el recurso de apelación presentado por la parte actora contra la sentencia de primera instancia de 29 de abril de 2005, por la Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y Cesar.

1. Competencia. 1 Esta Corporación es competente para conocer del asunto2, en razón del recurso de apelación presentado por la parte actora, en proceso de doble instancia3, respecto de la sentencia proferida por la Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y Cesar el 29 de 2 De conformidad con el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo [Decreto 01 de 1984], subrogado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998, y el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 y el Acuerdo 55

de 2003 del Consejo de Estado. 3 La mayor pretensión de la demanda ascendía a mil seiscientos millones seiscientos setenta y dos millones quinientos once mil ochocientos [$1.672.511.800.oo], lo que implica que superaría la cuantía exigida para el 11 de marzo de 2003 como fecha de presentación de la demanda, la que correspondía, según el Decreto 587 de 1997, al valor de treinta y seis millones novecientos cincuenta mil pesos [$36.950.000.oo]. abril de 2005, mediante la que se declaró probada de oficio la excepción de caducidad de la acción y se declaró inhibida para resolver de fondo sobre el presente asunto. 2 La Sala considera que al ser la parte actora el único apelante, al decidirlo se centrará en los argumentos expuestos en el mismo, en desarrollo de lo previsto por el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, que establece que el juez superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, así como en el alcance dado por la Sala Plena de la Sección Tercera en la sentencia de 9 de febrero de 2012 [expediente 21060], y por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de 7 de octubre de 20144. Luego, con fundamento en el objeto y alcance del recurso de apelación presentado por la parte actora se abordará su estudio y decisión al cuestionar la sentencia de primera instancia. 3 Ahora bien, para un orden lógico de la decisión, la Sala realizará la exposición de sus argumentos en el siguiente orden: (1) se determinará el objeto y alcance de

la apelación de la parte actora; (2) se dilucidarán ciertos aspectos procesales; (3) como cuestión adicional la Sala considera pertinente analizar, de conformidad con lo probado dentro del proceso y la normatividad vigente, la legitimación en la causa por pasiva del INCORA –hoy INCODER en Liquidaciónrespecto el presente asunto; y, (4) se definirá la procedencia de la condena en costas.

2. Determinación del objeto y alcance del recurso de apelación presentado por la parte actora. 4 El análisis de la impugnación debe circunscribirse únicamente a los argumentos y razonamientos expuestos y desarrollados por el apoderado de la parte actora, como único apelante, en su escrito de impugnación de la sentencia de primera instancia, oportunamente presentado, de conformidad con la sentencia de la Sala Plena. Específicamente se analizará por la Sala, en relación con el recurso de apelación interpuesto, si operó o no la excepción de caducidad de la acción de reparación para el caso en concreto. 4 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 7 de octubre de 2014, expediente 11001-03-15000-2010-01284 (REV). 5 Determinado lo anterior, la Sala procede a pronunciarse respecto a ciertas cuestiones procesales, entre las que se encuentra la caducidad de la acción como objeto de la apelación presentada por la parte actora, así como de la falta de legitimación en la causa por pasiva que examina la Sala de manera oficiosa.

3. Aspectos procesales previos. 6 La Sala previo a abordar el estudio y análisis de fondo debe pronunciarse acerca

de la caducidad de la acción de reparación directa ejercida, como cuestión procesal; y de la falta de legitimación en la causa por pasiva. 3.1. Determinación del acaecimiento del fenómeno de la caducidad para el caso en concreto de los daños antijurídicos invocados por los demandantes. 7 El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo [Decreto 01 de 1984] consagra diferentes términos para intentar las acciones y sanciona su inobservancia con el fenómeno de la caducidad. Así, el numeral 8° dispone, sobre el término para intentar la acción de reparación directa “caducará al vencimiento del plazo de dos años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa” 8 La ley consagra, en principio, un término de dos años contados desde el día siguiente a cuando acaece u ocurre el hecho, la omisión, la operación administrativa, o se produce la ocupación temporal o permanente de un inmueble de propiedad ajena por razón de trabajos públicos o por cualquier otro hecho, como hechos con base en los cuales se ejerce la acción de reparación directa, vencido el cual no será posible solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado, ni la correspondiente condena a la reparación del daño antijurídico que se imputa, porque habrá operado el fenómeno de la caducidad. Sin embargo, como se sostiene más adelante, no será el único supuesto, ya que

el mismo Código Contencioso Administrativo incorporó la regla de la caducidad para los eventos de desaparición forzada de personas [adicionado por la Ley 589 de 2000, artículo 75]. Así mismo, la jurisprudencia en aplicación de las normas 5 “Sin embargo, el término de caducidad de la acción de reparación directa derivada del delito de desaparición forzada, se contará a partir de la fecha en que aparezca la víctima o en su defecto desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal, sin perjuicio de que tal acción pueda intentarse desde el momento en convencionales [artículos 1.16, 27, 8.18 y 25.19 de la Convención Americana de Derechos Humanos] y constitucionales [artículos 1, 2, 29, 93 y 229 de la Carta Política] reconoce la existencia de supuestos en los que la caducidad o bien opera como garantía del ejercicio de los derechos humanos [en el específico caso de desaparición forzada], casos en los que se demanda la reparación por daños antijurídicos derivados de actos de lesa humanidad, o su cómputo debe hacerse teniendo en cuenta la singularidad en la producción de hechos continuados, como ocurre cuando se trata de hechos constitutivos de daños ambientales invocados, y de afectaciones a menores de edad de comunidades indígenas. 9 La caducidad de la acción contenciosa administrativa como instituto procesal tiene fundamento y sustento en el artículo 228 de la Constitución Política. Con base en el sustrato constitucional se determina la aplicación de los términos procesales en el ordenamiento jurídico10, buscando ante todo la protección que ocurrieron los hechos que dieron lugar a la desaparición”.

6 “Artículo 1. Obligación de respetar los derechos. 1. Los Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social”. 7 “Artículo 2. Deber de adoptar disposiciones de derecho interno. Si el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el artículo 1 no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados Partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades”. 8 “Artículo 8. Garantías judiciales. 1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter 9 “Artículo 25. Protección judicial. 1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus

derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales”. 10 Corte Constitucional, SC-115 de 1998. “El fenómeno jurídico de la caducidad es la consecuencia de la expiración del término perentorio fijado en la ley para el ejercicio de ciertas acciones, cuando por un acto, hecho, omisión u operación administrativa por parte de una autoridad pública, se lesiona un derecho particular… “La ley establece un término para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas (artículo 136 del CCA), de manera que al no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la caducidad. Ello surge a causa de la inactividad de los interesados para obtener por los medios judiciales requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado “ (…) “No cabe duda que el legislador está facultado constitucionalmente para establecer un límite para el ejercicio de las acciones y de los recursos, tal como sucede en este caso, siempre y cuando aquel resulte razonable. “Por consiguiente, la fijación de términos de caducidad responde como se ha expresado, a la necesidad de otorgar certeza jurídica al

accionante y a la comunidad en general, así como para brindarle estabilidad a las situaciones debidamente consolidadas en el tiempo, así como a los actos administrativos no impugnados dentro de las oportunidades material de los derechos y la resolución definitiva de los conflictos que surgen a diario en el complejo tejido social11-12, garantizando el derecho de acceso a la administración de justicia13 dentro de los límites de su ejercicio razonable y proporcional14. 10 Conforme a la estructuración conceptual de nuestra legislación, la figura de la caducidad de la acción es de estricto orden público y de obligatorio cumplimiento, innegociable e irrenunciable en cuanto implica el reconocimiento normativo de un término habilitador para el ejercicio de ciertas acciones judiciales15. En esta perspectiva el legislador ha considerado que la no materiali