CE-SECCION TERCERA-68001-23-15-000-2004-01086-01(28360)-2005

CADUCIDAD - Concepto. Supuestos / CADUCIDAD DE ACCIONES JUDICIALES - Opera de pleno derecho La caducidad es un fenómeno jurídico en virtud del cual el administrado pierde la facultad de accionar ante la jurisdicción, por no haber ejercido su derecho dentro del término que señala la ley. En la caducidad deben concurrir dos supuestos: el transcurso del tiempo y el no ejercicio de la acción. La caducidad se produce cuando el término concedido por la ley, para formular una demanda, ha vencido. Dicho término está edificado sobre la conveniencia de señalar un plazo objetivo, invariable, para que quien considere ser titular de un derecho opte por accionar o no. Es por lo anterior, que no puede ser materia de convención antes de que se cumpla, ni después de transcurrido puede renunciarse. La facultad potestativa de accionar, comienza con el plazo prefijado por la ley, y nada obsta para que se ejercite desde el primer día, pero fenece definitivamente al caducar o terminar el plazo, improrrogable. Nota de Relatoría: Ver expediente 8364 del 20 de junio de 1993. PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO - Escrito. Acuerdo objeto y contraprestación El artículo 41 de la Ley 80 de 1993, señala que los contratos que celebre el Estado se perfeccionan cuando se logra acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito. Por su parte, el artículo 39 de la misma ley señala que los contratos que impliquen mutación del dominio sobre bienes inmuebles requerirán ser elevados a escritura pública. ACCION DE REPARACION DIRECTA - Ocupación de inmueble / OCUPACION

DE INMUEBLE - Término de caducidad Ahora bien, cuando el artículo 86 del C.C.A. señala que la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño ocasionado por la ocupación temporal o permanente de inmuebles por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa, está indicando que dicha ocupación puede presentarse por razones diferentes a esos trabajos públicos, como por ejemplo, cuando se entrega materialmente un bien inmueble sin que exista un contrato de compraventa, como ocurrió en este caso particular, circunstancia que se puede asimilar a una entrega voluntaria. Por ende, los perjuicios causados por dicha situación deben reclamarse dentro de los dos años siguientes a la ocupación del inmueble, tal como lo señala el numeral 8, del artículo 136 del C.C.A., según el cual, la acción de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena, por causa de trabajo público o por cualquier otra causa. (se subraya). Ello ocurrió el 6 de enero de 1994, por lo que el término de caducidad de dos años, debió contabilizarse desde esa fecha. Si bien los actores sufrieron perjuicios por aquella situación, debieron iniciar las acciones pertinentes para su reparación dentro del término que señalaba la ley. Tal acción, de conformidad con el artículo 136 del C.C.A., quedó sometida entonces, a un término de caducidad de 2 años, contados a partir de la ocupación permanente del inmueble, por la entrega voluntaria que hizo su propietario. Por

tanto, fuera del término de caducidad no es posible el enjuiciamiento. Se trata de un fenómeno de procedimiento que opera por mandato de la ley, investido de los caracteres propios del orden público. Se concluye entonces, que la caducidad de los dos años prevista en la ley, operó o se consolidó y, en tales condiciones, la demanda fue presentada ante el Tribunal Administrativo de Santander, cuando ya había expirado el bienio que la norma citada señala para tal efecto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ

Bogotá D. C., febrero diecisiete (17) de dos mil cinco (2005) Radicación número: 68001-23-15-000-2004-01086-01(28360)

Actor: CARLOS HERNANDO GUERRA OCHOA Y OTROS Demandado: AREA METROPOLITANA DE BUCARAMANGA Se decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de los demandantes contra el auto de junio 10 de 2004, proferido por el Tribunal Administrativo de Bucaramanga, que rechazó la demanda por caducidad de la acción.

ANTECEDENTES: El Área Metropolitana de Bucaramanga adquirió un predio de propiedad del señor Jorge Hernando Guerra Moreno Correa, para la construcción de la carretera Transversal Oriental Metropolitana, en el sector Viaducto, La Flora, barrio el Carmen. Para tal efecto, las partes suscribieron un acta de negociación, el 6 de enero de 1994, en la cual acordaron que: “El Área Metropolitana de Bucaramanga

pagará al propietario de la franja de terreno requerida, la suma que determine el avalúo administrativo especial practicado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, previa presentación de la primera copia de la escritura pública de compraventa debidamente registrada. El propietario mediante este documento hace entrega real y material al Área Metropolitana de Bucaramanga de la franja de terreno requerida y que forma parte del predio identificado en la presente acta” (folio 45, cuaderno 1). El avalúo del predio efectuado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi fue objetado por el señor Guerra Moreno, por lo que las partes convinieron en que fuera la Lonja de propiedad raíz de Santander, quien determinara el valor de dicho terreno. El 8 de abril de 1997, el Área Metropolitana de Bucaramanga notificó al señor Guerra Moreno el avalúo hecho por la Lonja de propiedad raíz de Santander, en el cual se determinó que el valor del terreno era de $399.640.500.oo., avalúo que no presentó ninguna objeción por las partes (folio 67). Debido al incumplimiento en el pago del valor del terreno, el señor Guerra Moreno inició proceso ejecutivo, ante el Tribunal Administrativo de Santander, con fundamento en el acta de negociación de enero 6 de 1994, el avalúo 204 de 1997 de la Lonja de propiedad raíz de Santander y la cuenta de cobro de marzo 26 de 1997. El 25 de febrero de 2000, el Tribunal libró mandamiento de pago por la suma anterior, decisión que fue revocada por esta Corporación, con fundamento

en que la obligación no era exigible, puesto que el acta de negociación no constituía un contrato estatal, porque los contratos que implican mutación de dominio sobre bienes inmuebles, deben elevarse a escritura pública. El 24 de septiembre de 2002, la Directora Encargada del Área Metropolitana de Bucaramanga manifestó la imposibilidad de un arreglo directo, porque las acciones judiciales estaban caducadas. El 1 de abril de 2004, los herederos del señor Guerra Moreno, por medio de apoderado judicial, presentaron demanda, en ejercicio de la acción de reparación directa, contra el Área Metropolitana de Bucaramanga, por enriquecimiento sin causa, sufrido a costa del patrimonio de la comunidad ilíquida del causante Jorge Hernando Guerra Moreno, quien falleció el 10 de noviembre de 2002. Pidieron el pago de $399.640.500.oo., suma adeudada por la demandada, correspondiente al valor del terreno utilizado y no pagado. Providencia impugnada. El 10 de junio de 2004, el Tribunal Administrativo de Santander rechazó la demanda, por caducidad de la acción (folios 77, 78, cuaderno 2). Consideró el a quo que, de conformidad con el numeral 8, del artículo 136 del C.C.A., la acción de reparación directa tiene una caducidad de dos años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena, por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa”. Adicionalmente

señaló el a quo: “En el caso sub exámine, el término de caducidad de la acción empezó a contarse desde el momento en que los actores suscribieron acta de negociación con la aquí demandada, previo requerimiento de los predios para el paso de la vía por parte de la entidad pública, a efectos de adelantar la construcción de la Transversal Oriental Metropolitana Viaducto La FloraBarrio El Carmen; correspondiendo tal evento, al momento en el que se manifiesta para los demandantes la actuación de la Administración generadora de perjuicios, y a partir de la cual debe contarse la caducidad. “Según el numeral cuarto del acápite de hechos del escrito de demanda (Folio 66), tal situación tuvo lugar el día 6 DE ENERO DE

1994. Así las cosas, los dos años de los que habla el art. 136 del C.C.A., refiriéndose al término de caducidad de la acción de reparación directa, vencieron el 7 DE ENERO DE 1996, habiendo transcurrido entonces hasta la presentación de la demanda 10 años y tres meses”.

Recurso de apelación. El 18 de junio de 2004, el apoderado de los actores interpuso recurso de apelación contra el auto anterior. Como fundamento del mismo señaló que el término de caducidad empezó a correr cuando se consolidó el perjuicio, esto es, el 24 de septiembre de 2002, fecha en la cual, la Directora Encargada del Área Metropolitana de Bucaramanga, les comunicó la negativa de pago. Adicionalmente señaló: “Nosotros creemos, estamos seguros, y los hechos así lo confirman,

que la administración suscribió el acta de negociación para cumplirla, sólo que con el transcurrir del tiempo se complicaron las cosas y sólo desde hace menos de 2 años manifestó que no iba a pagar el terreno. (...) “Porque el perjuicio se consolidó el 24 de septiembre de 2002 y los 2 años de caducidad deben contarse desde esa fecha, implica que hasta el 23 de septiembre de 2004 podíamos demandar sin que caducara la acción, y como lo hemos hecho dentro del término legal, ruego a los Honorables Magistrados permitir el acceso a la administración de justicia a los demandantes, y profieran decisión revocando el auto proferido por el Tribunal y en su defecto admitan la demanda y se dé curso al proceso”. CONSIDERACIONES La caducidad es un fenómeno jurídico en virtud del cual el administrado pierde la facultad de accionar ante la jurisdicción, por no haber ejercido su derecho dentro del término que señala la ley. En la caducidad deben concurrir dos supuestos: el transcurso del tiempo y el no ejercicio de la acción. La caducidad se produce cuando el término concedido por la ley, para formular una demanda, ha vencido. Dicho término está edificado sobre la conveniencia de señalar un plazo objetivo, invariable, para que quien considere ser titular de un derecho opte por accionar o no. Es por lo anterior, que no puede ser materia de convención antes de que se cumpla, ni después de transcurrido puede renunciarse. La facultad potestativa de accionar, comienza con el plazo prefijado por la ley, y nada obsta para que se ejercite desde el primer día, pero fenece

definitivamente al caducar o terminar el plazo, improrrogable. El fenómeno de la caducidad de las acciones judiciales opera de pleno derecho, contiene plazos fatales no susceptibles de interrupción ni de suspensión.1 Caso Concreto. En este caso particular, es importante señalar que el Área Metropolitana de Bucaramanga adquirió varios bienes para la construcción de la vía Transversal Oriental Metropolitana, en el sector Viaducto, La Flora, barrio el Carmen, entre ellos, el del señor Guerra Moreno. Para tal efecto, las partes suscribieron un “acta de negociación” el 6 de enero de 1994, según la cual: “El Área Metropolitana de Bucaramanga pagará al propietario de la franja de terreno requerida, la suma que determine el avalúo administrativo especial practicado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, previa presentación de la primera copia de la escritura pública de compraventa debidamente registrada. 1 Auto de mayo 20 de 1993, Sección Tercera. “El propietario mediante este documento hace entrega real y material al Área Metropolitana de Bucaramanga de la franja de terreno requerida y que forma parte del predio identificado en la presente acta”. “Se hace constar que por la valorización que se adeuda sobre el lote de terreno se hará cruce de cuentas entre las partes” (folio 45, cuaderno 1). Teniendo en cuenta lo acordado en el acta de negociación anterior, la Lonja de propiedad raíz de Santander señaló que el valor del terreno era de $399.640.500.oo.; sin embargo, según los accionantes, la entidad demandada no

pagó dicha suma de dinero, a pesar de varios requerimientos formulados, por lo que iniciaron un proceso ejecutivo ante el Tribunal Administrativo de Santander, quien libró mandamiento de pago por la suma anterior, decisión que fue revocada en segunda instancia por esta Corporación, toda vez que no existió un contrato estatal, teniendo en cuenta que la compraventa de bienes inmuebles, debe elevarse a escritura pública y esto no ocurrió. El 24 de septiembre de 2002, la Directora Encargada del Área Metropolitana de Bucaramanga manifestó, a los demandantes, la imposibilidad de un arreglo directo, debido a que las acciones se encontraban caducadas. Según los accionantes, el término de caducidad empezó a correr cuando se consolidó el perjuicio, esto es, el 24 de septiembre de 2002, fecha en la cual, la entidad demandada les notificó la decisión anterior; sin embargo, el Tribunal consideró que el término de caducidad comenzó desde la celebración del acta de negociación, o sea, el 6 de enero de 1994, razón por la cual, para la fecha de presentación de la demanda, abril 2 de 2004, la acción estaba caducada. La Sala confirmará la decisión del Tribunal, teniendo en cuenta que la acción de reparación directa se ejerció por fuera del término legal. Para llegar a esta verdad jurídica, basta con señalar que el artículo 136 del C.C.A. indica que la acción de “reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de

propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa. La Sala encuentra que, en el presente caso, se configuró el fenómeno de caducidad de la acción, circunstancia que impide un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones planteadas en la demanda. No hay duda que, para la fecha de presentación de la demanda, abril 2 de 2004, habían transcurrido más de dos años de ocurridos los hechos que produjeron el perjuicio reclamado, lo cual sucedió, el 6 de enero de 1994, fecha en que las partes suscribieron “el acta de negociación”, y el propietario hizo la entrega material del terreno a la demandada, tal como se desprende de los hechos de la demanda: “En el momento de la firma del acta el propietario entregó real y materialmente la franja de terreno requerida para la obra, según se escribió en el documento, situación cierta y comprobable no sólo con el escrito sino constatable en el terreno porque la vía está construida y el trabajo se realizó desde esa fecha” (folio 67, cuaderno1) (se subraya). El artículo 41 de la Ley 80 de 1993, señala que los contratos que celebre el Estado se perfeccionan cuando se logra acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito. Por su parte, el artículo 39 de la misma ley señala que los contratos que impliquen mutación del dominio sobre bienes inmuebles requerirán ser elevados a escritura pública. Siendo ello así, el acta de negociación celebrada por las partes no implicó, en ningún caso, mutación de dominio y, por lo tanto, la entrega real y material del bien

que hizo su propietario, puede considerarse como una entrega voluntaria. Ahora bien, cuando el artículo 86 del C.C.A. señala que la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño ocasionado por la ocupación temporal o permanente de inmuebles por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa, está indicando que dicha ocupación puede presentarse por razones diferentes a esos trabajos públicos, como por ejemplo, cuando se entrega materialmente un bien inmueble sin que exista un contrato de compraventa, como ocurrió en este caso particular, circunstancia que se puede asimilar a una entrega voluntaria. Por ende, los perjuicios causados por dicha situación deben reclamarse dentro de los dos años siguientes a la ocupación del inmueble, tal como lo señala el numeral 8, del artículo 136 del C.C.A., según el cual, la acción de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena, por causa de trabajo público o por cualquier otra causa. (se subraya). Ello ocurrió el 6 de enero de 1994, por lo que el término de caducidad de dos años, debió contabilizarse desde esa fecha. Si bien los actores sufrieron perjuicios por aquella situación, debieron iniciar las acciones pertinentes para su reparación dentro del término que señalaba la ley. Tal acción, de conformidad con el artículo 136 del C.C.A., quedó sometida entonces, a un término de caducidad de 2 años, contados a partir de la ocupación permanente del inmueble, por la entrega voluntaria que hizo su propietario.

Por tanto, fuera del término de caducidad no es posible el enjuiciamiento. Se trata de un fenómeno de procedimiento que opera por mandato de la ley, investido de los caracteres propios del orden público. Se concluye entonces, que la caducidad de los dos años prevista en la ley, operó o se consolidó y, en tales condiciones, la demanda fue presentada ante el Tribunal Administrativo de Santander, cuando ya había expirado el bienio que la norma citada señala para tal efecto. Finalmente, si bien los actores disponían de la acción adecuada para hacer efectivos sus derechos, escogieron la equivocada, creyendo que el acta de negociación de enero 6 de 1994, el avalúo de la Lonja de propiedad de raíz de Santander y las cuentas de cobro configuraban un título ejecutivo. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala confirmará la decisión del Tribunal Administrativo de Santander, que rechazó la demanda, por caducidad de la acción. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala de lo Contencioso Administrativo R E S U E L V E: COMFIRMAR el auto de junio 10 de 2004, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, que rechazó la demanda, por caducidad de la acción. Ejecutoriada esta providencia, remítase el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE

RUTH STELLA CORREA PALACIO ALIER E. HERNÁNDEZ ENRIQUEZ

Presidenta de Sección

MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

GERMÁN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR